LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA. Cooperación Hispano- Venezolana

CONCLUSIONES.

Para finalizar nuestro trabajo, analizaremos, en el apartado de conclusiones, el grado de cumplimiento de las dos hipótesis fundamentales que pretendíamos verificar al proponernos estudiar la AEA aplicada al caso de la Cooperación Hispano-Venezolana. Al mismo tiempo intentaremos establecer posibles lecciones aprendidas para la cooperación con Venezuela en particular y aquella que se dirige a los PRMA de América Latina en general.

Como señalábamos al principio de nuestra tesis, partíamos de dos hipótesis fundamentales en cuanto al problema y objeto de estudio, a saber:

1. La Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda tuvo un bajo impacto sobre los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el período 2006-2010.
2. Las causas del bajo impacto de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el caso estudiado se encuentran en la confluencia no armónica de intereses, valores e identidades, en el marco de la relación bilateral Hispano-Venezolana.  

En relación a la primera de las hipótesis y como ha quedado demostrado a lo largo del presente trabajo, la “Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda” tuvo un bajo impacto en la mejora de los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el período estudiado.

La contribución de la AOD Española, tanto a la reducción de la pobreza, como a la mejora y consolidación de los logros de desarrollo del país, estuvo muy por debajo de su verdadero potencial. Como se analiza en nuestro trabajo (páginas 90 á 93), la AOD española actuó de manera muy fragmentada, tanto en contenidos como actores; no respondió a criterios adecuados de concentración geográfica y sectorial, no tuvo un sentido estratégico en cuanto a las herramientas y sectores a abordar, fue poco previsible, si consideramos las muchas acciones ejecutadas no previstas en el PAE, y no contó con un marco jurídico y programático actualizado y suficientemente consensuado, tanto con el Gobierno Bolivariano, como con los actores de la Cooperación Española presentes en el país.

El bajo desempeño de la Cooperación Hispano-Venezolana se debió tanto a la deficiente aplicación de los “Principios de la Declaración de París” como a las limitaciones que presentaron dichos principios, como herramientas para mejorar y evaluar los resultados de la eficacia de la ayuda dirigida a un PRMA como Venezuela.

En relación al primer aspecto y como se concluye en este trabajo, (ver páginas 137 á 141) la DP apenas si permeó el discurso y la práctica de la Cooperación Hispano-Venezolana. En términos de apropiación, el programa de cooperación ejecutado no reforzó de manera significativa la estrategia de desarrollo nacional ni sus marcos operativos. Tampoco  estuvo alineada, en lo sustancial, con las prioridades, sistemas y procedimientos del país. No tuvo una contribución significativa a la eliminación de la duplicidad de esfuerzos ni a la racionalización de las actividades de los donantes. Apenas sí operó en base a resultados medibles y verificables. Por último, no se intensificó la mutua rendición de cuentas entre ambos países, por lo que en un saldo general se estuvo muy lejos del cumplimiento de las metas propuestas (ver cuadro resumen de hallazgos en relación a las metas de la DP, páginas 134 á 137).

En relación al segundo aspecto y desde la perspectiva de una Agenda Ampliada para la Eficacia de la Ayuda, la poca idoneidad de las herramientas, modalidades y temáticas de la CE en Venezuela, si tenemos en cuenta su problemática específica en su condición de PRMA, fue otros de los factores fundamentales que explican el bajo impacto de la AEA en los resultados de la cooperación Hispano-Venezolana en el período 2006-2010 (ver páginas 148 á 149). En este sentido y como se demostró en nuestro trabajo (páginas 61-64), Venezuela presentó importantes avances en la reducción de la pobreza, la disminución de las brechas de desigualdad, y el cumplimiento de  los ODM. Dichos avances fueron fruto de los beneficios extraordinarios de los precios petroleros, que financiaron la mejoría de los ingresos laborales, la mayor distribución de las rentas y la aplicación de los masivos programas sociales, en un contexto de clara expansión económica. Pese al buen desempeño venezolano,  subsisten problemas estructurales, muy propios de la especial coyuntura nacional, que suponen una amenaza real de retroceso en los logros alcanzados y que justifican la permanencia de la cooperación externa. Los principales problemas detectados son: la excesiva polarización política, la alta dependencia de la renta petrolera en el marco del tradicional estatismo venezolano y los muy elevados índices de violencia. En este sentido es claro que la CE debió de orientarse claramente a la resolución de los mencionados problemas, algo que no se hizo, en el marco de agendas y objetivos de cooperación más acordes con las características de  Venezuela en su condición de PRMA.

Ahora bien, ¿Por qué España que, como hemos visto, fue un fuerte impulsor tanto de los principios de la DP y del PAA, como de la ampliación de la Agenda de Cooperación con los PRM a nivel latinoamericano, presentó un tan bajo desempeño en la aplicación de todo este discurso y práctica al caso de la Cooperación Hispano-Venezolana?; ¿Fue el complicado contexto venezolano, con su particular modelo de desarrollo y de cooperación, un obstáculo insalvable para la mejora de la eficacia de la ayuda?, o más bien ¿Fueron las particulares interpretaciones que sobre dicho contexto generaron los distintos actores de la cooperación Hispano-Venezolana, y que contribuyeron a establecer lo que se consideró el interés nacional entendido en clave de construcción social, lo que sirvió como argumento para plantear que un bajo perfil de la Cooperación Hispano-Venezolana era lo que mejor ayudaba a defender los intereses e identidades españoles en el país?; o dicho de otra manera ¿ Sirvió el contexto como justificación para que prevaleciera la defensa de intereses e identidades sobre los grandes valores de la cooperación en el caso que nos ocupa?. Estas preguntas nos llevan directamente a la segunda de las hipótesis de nuestra tesis.

La segunda de las hipótesis, demostrada en nuestro trabajo, señalaría que la distancia que medió entre los discursos, estrategias, planes y acciones para la Eficacia de la Ayuda en Venezuela y la realidad de la poca eficacia alcanzada, estuvo motivada por lo que se consideró era la confluencia no armónica de los grandes valores de la cooperación, representados en la AEA, versus los intereses económicos, políticos, comerciales e identitarios, de la Política Exterior Española en el país. Es claro que éste fue el aspecto en el que el contexto venezolano tuvo una mayor y más negativa influencia en la calidad y la eficacia de la ayuda en Venezuela. En todo caso aquí el problema fundamental no estuvo, como también se ha demostrado, en las particulares condiciones del momento de desarrollo venezolano que, si bien presentaba desafíos, también ofrecía oportunidades para reforzar los lazos de cooperación y entendimiento entre ambos países. El problema se originó en las particulares interpretaciones y discursos negativos que de ese momento se fueron construyendo por parte de las autoridades españolas y en menor medida también, por parte de las venezolanas. Lo anterior nos remite, como ya vimos, a los aspectos propios de la lógica de funcionamiento de la cooperación internacional en general y la española en particular, en el ámbito de las relaciones internacionales en sus distintos componentes o intereses, los económicos, los políticos, los socioculturales y los ideológicos.

La afirmación general de nuestra segunda hipótesis tiene, sin embargo, sus matices. En primer lugar y en cuanto a la AEA, entendida como la aplicación de los principios de la DP, consideramos que si bien las interpretaciones del contexto que hicieron los actores de la Cooperación Hispano-Venezolana fueron un factor influyente, no debieron alcanzar un nivel determinante en la poca eficacia lograda, por cuanto, como hemos visto a la largo de nuestro trabajo, buena parte del cumplimiento de dichos principios, de carácter eminentemente técnico, no dependía directamente de las particulares interpretaciones que se hicieron del contexto, sino de la voluntad de aplicación por parte del donante.

En todo caso aún con un escrupuloso cumplimiento de los principios de la DP por parte de los distintos actores intervinientes en la cooperación Hispano-Venezolana, que como hemos visto no se produjo, también es claro que la AOD española en Venezuela no hubiera logrado un desempeño adecuado en términos de eficacia, sin abordar otros problemas conexos de la eficacia de la ayuda en los PRM, como son los relativos a la idoneidad de la ayuda y de la correcta instrumentación de ésta en el contexto particular de un PRMA como Venezuela.

En relación a la adecuación de la cooperación con los PRM, sin duda las interpretaciones que se hicieron del contexto por parte de los actores de la Cooperación Hispano-Venezolana sí tuvieron un mayor impacto e importancia que en el caso anterior. Sin embargo dicha afirmación se debería matizar en función de los dos niveles expuestos en el capítulo cuarto del trabajo, a saber: el relativo a los temas de la agenda ampliada para los PRM y el nivel de la instrumentación de la cooperación con los PRM.

En el primero de los niveles la agenda ampliada para la eficacia de la ayuda indicada tanto en la doctrina, como por el III PD de la CE, proponía temas políticamente sensibles para el Gobierno Bolivariano, en los que las posibilidades de la ayuda española venían condicionadas, al menos aparentemente, por las posiciones muy críticas de dicho Gobierno en relación a ciertos consensos internacionales. En este sentido y por citar algunos, frente a la mejora de la inserción de los países en desarrollo en el comercio internacional, el gobierno bolivariano proponía “el comercio con justicia o el comercio justo”; frente a la mejora de la competitividad, el Gobierno Bolivariano apostaba por la defensa de la “solidaridad”; frente a la promoción de los bienes públicos globales, la Revolución Bolivariana planteaba la necesidad de lograr la “soberanía sobre los bienes nacionales”; ante la “cohesión social” se proponía la mejora de la “justicia social”; frente al impulso de la integración internacional siguiendo el modelo del “regionalismo abierto” de la CEPAL, la propuesta era la de consolidar modelos alternativos como el ALBA o la UNASUR, etc. En este sentido es claro que el contexto ideológico en que se movió la Cooperación Española en el país incentivó interpretaciones restrictivas en cuanto a las posibilidades de aplicación de la Agenda ampliada para la eficacia de la cooperación en los PRM y PRMA. Sin embargo también parece claro que una actitud más proactiva y alineada de CE, sin innecesarios apriorismos de tipo ideológico, hubiera permitido mejores resultados al respecto.

En cuanto al segundo de los niveles, el instrumental,  si bien las interpretaciones sobre el contexto pudieron influir, parece claro que éstas no fueron un determinante negativo de cara a lograr una mejor instrumentación de la cooperación Hispano-Venezolana en el país.

En resumen, el principal problema para la AEA, fue que, pese a existir un mandato legal expreso en favor de la AEA recogido tanto en la DP como en el PAA, de los que España es firmante, así como en los distintos documentos estratégicos de la cooperación y en las declaraciones de los gestores públicos de la ayuda, es decir, una clara voluntad política de los responsables del sector, ésta fue disipándose hasta llegar a desaparecer a medida que tuvo que pasar de mandato retórico a aplicación concreta en el caso que nos ocupa. Las razones de este hecho son varias, y van desde las inercias administrativas, desinterés y falta de capacidades hasta, como vimos, las particulares interpretaciones que los actores puedan hacer del contexto en relación a lo que se considera conveniente para el interés nacional.

Desde la perspectiva crítica que nos brinda el análisis de los intereses nacionales como construcciones sociales, es más fácil entender por qué prevaleció la idea de que un bajo perfil de la CE en Venezuela era lo que más ayudaba a defender lo se consideró eran los intereses españoles en este país, en lugar de plantear justamente lo contrario, es decir, que una posición más activa y comprometida de la CE, en el marco de los grandes principios y valores de la CID, podía constituir un puente valioso para concretar una relación más fluida y estrecha entre ambas partes.
El caso de la CE en Venezuela es un ejemplo importante que nos ayuda a poner en cuestión las bases argumentativas sobre las que se construye la preminencia de lo que se consideran los intereses y las identidades socioculturales e ideológicas de los donantes, sobre los grandes valores de su cooperación al desarrollo con América Latina en general y en contextos conflictivos e ideológicamente desafiantes como el de Venezuela, en particular.

El caso estudiado nos demuestra la irrelevancia, en términos de eficacia del desarrollo, de los modelos de cooperación tradicionales ejecutados en países como Venezuela. También nos señala la poca importancia de la AEA para los PRMA de América Latina, si  se aplica tal y como está definida en la Declaración de París y Plan de Acción de Accra. Es por ello que tanto DP como PAA deben acompañarse de modalidades de cooperación más adaptadas a las particulares necesidades de desarrollo de los PRM, en las que se combinen tanto la AOD con otras herramientas de cooperación en sentido amplio. Así pues y como ya se ha defendido a lo largo del trabajo, más que la salida de los cooperantes tradicionales de la Región, que es lo que ha venido sucediendo y que, en gran medida, también está determinada por las particulares interpretaciones que, en términos de interés nacional, estos realizan; lo que se debería de impulsar de manera prioritaria es la aplicación de una agenda específica de cooperación para los PRM latinoamericanos, o doctrina “ODM PLUS”. Este sigue siendo un problema de especial importancia para la Región, necesitada como está de avanzar en una amplia y renovada agenda de desarrollo que le permita superar las “trampas del progreso” que todavía la afectan. En dicho esfuerzo, la cooperación internacional de los donantes tradicionales, junto con las nuevas modalidades de cooperación en ascenso en la Región, como la cooperación Sur-Sur, tiene por delante no sólo un importante papel que jugar, sino también una responsabilidad histórica que cumplir.  Sin embargo y como también demuestra el caso estudiado, será necesario superar la extendida visión que interpreta la cooperación internacional como consecuencia de intereses nacionales dados y que imposibilita la construcción de “intereses compartidos” como único medio para el logro de una cooperación más eficaz.