2.2. Las nuevas políticas de viviendas

En la Argentina el marco legal que fija el acceso a la vivienda, es un derecho consagrado en la Constitución Nacional. La sanción en el año 1977 de la Ley 21.581, establece un conjunto de medidas impositivas a fin de financiar gasto social que llevará adelante el Estado para la construcción de viviendas, y que estará canalizado a través de Fondo Nacional de la Vivienda (Fo.Na.Vi.) , organismo que desarrolla acciones orientadas mayoritariamente a la población sin ingresos suficientes como para acceder a la vivienda por los mecanismos del mercado (población perteneciente al segundo y tercer quintil de ingresos). Sin embargo, el cambio que se introdujo en el Fo.Na.Vi. a partir de 1991, con la eliminación de los gravámenes impositivos a cargo de los empleadores (con el objetivo de reducir los costos laborales) constituirían los primeros pasos al desmantelamiento de los programas de viviendas sociales de cobertura integral.

A partir del año 1995, las políticas de viviendas padecerían otro viraje de importante consideración con la aplicación de la nueva Ley Fo.Na.Vi. Nº 24.464 que dispone que el Estado comience a abandonar el papel de constructor de operatorias masivas para financiar soluciones individuales por medio de préstamos a particulares, con garantías o ingresos suficientes para acceder a préstamos de la Banca Comercial . Por otro lado, esta Ley establece una nueva organización del sector a partir de la creación del Sistema Federal de Vivienda. De acuerdo a Fernández y otros, (2004) dicho sistema esta integrado por:

El Fondo Nacional de la Vivienda.

Los organismos provinciales responsables de la aplicación y la administración de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda.

El Consejo Nacional de la Vivienda, ente que tendrá como función la coordinación de la planificación, la elaboración del marco normativo y la evaluación de resultados de las acciones desarrolladas por el Sistema Federal de Vivienda.

Desde entonces, como consecuencia de los nuevos marcos legales y de la reducción del papel del Estado en la construcción de viviendas, se viene produciendo una gran transformación en el estilo de diseñar y administrar políticas relacionadas con la producción de viviendas. Estilo en el que tanto la formulación como el diseño de los programas habitacionales comenzaron a teñirse de un matiz cada vez más eficientista. De modo que desde el Estado se fue haciendo necesario focalizar adecuadamente los recursos en poblaciones que presentan diferentes situaciones de déficit habitacional.

Bajo estas líneas directrices, y reconociendo la diversidad en los niveles de ingreso del sector, se crearon paulatinamente diversos programas, definidos según la capacidad de las familias de ser sujeto de crédito y de su capacidad de ahorro y consumo, constituyendo un sistema de acceso a la vivienda social basado en una estratificación socioeconómica de la demanda.

En el marco de este proceso, se da inicio al desaguace de una política habitacional (en singular) homogeneizadora de bienestar y, en detrimento de ello se instauran políticas de viviendas (en plural) en función de demandas estratificadas y segmentadas del bien vivienda.

En este sentido, “las políticas de viviendas y sus instrumentos, por lo menos en los últimos tiempos han estado signado a partir de una concepción dinámica y selectiva para poderse adaptar a la diversidad de situaciones que surgen en el terreno, especialmente si se acepta que las intervenciones a implementar se tuvieron que consensuar y priorizar entre los distintos agentes sociales, en su concepción y a lo largo de su ejecución” (Zolezzi; 1994: 101).

En general el conjunto de estas medidas constituyeron los esfuerzos por construir los primeros lineamientos que enfatizan la necesidad de diseñar y aplicar políticas complementarias, especialmente en el campo de la vivienda popular. No obstante, la experiencia concreta señala que tales medidas intentan paliar los efectos, antes que las causas reales de los problemas surgidos como consecuencia del déficit habitacional . Por ello, las políticas habitacionales, lejos de dar solución a la problemática, han tenido históricamente en nuestro país un sentido de aliviarla, particularmente en orden a reducir el conflicto - potencial o real- que la existencia de pobreza urbana acarrea, con el consiguiente impacto positivo en la gobernabilidad urbana” (Gargantini 2002).

Durante los años ‘90s, la política habitacional, comenzó a ser pensada sencillamente como “políticas de viviendas” (haciendo referencia a la casa-objeto) en detrimento de ello se dejó de lado la tradicional concepción del “desarrollo habitacional”, que además de la casa contemplaba componentes externos a la vivienda, colectivos y públicos, como elementos integradores y dinamizadores de la compleja dimensión del habitar . En otras palabras la dimensión urbana y social ha sido excluida de las políticas de viviendas y, como corolario de ello las nuevas políticas de viviendas inician su desprendimiento progresivo de la tradicional política social orientada al bienestar.

En un sentido amplio, la des-incorporación de componentes sociales y urbanos en la política de desarrollo habitacional, fue dejando de lado progresivamente algunas preocupaciones y aspectos estratégicos que debe contener toda política social de vivienda como, la valoración y generación de los espacios públicos, la planificación urbana, la calidad de vida, la sustentabilidad del entorno y del hábitat. Así, en virtud de un criterio eficientista la no incorporación de este conjunto de componentes esenciales en las políticas habitacionales ha llevado a interpretar simplistamente el padecimiento de la necesidad individual de vivienda. Visión en la que los aspectos relacionados con la calidad de vida (elementos cualitativos) que deben ofrecer o garantizar las políticas no son asumidos y por ende son excluidos . La política habitacional integral, en este sentido, fue reducida a una simple política de techos, haciendo referencia a la casa objeto, desprovista de servicios colectivos y urbanos.

Más allá de las experiencias modélicas de formulación, planificación e implementación de políticas habitacionales así como de los pasos significativos que tendieron a la definición de una nueva política de vivienda, la actual problemática socio- habitacional demuestra que las medidas tomadas no fueron suficientes ni adecuadas para concretarla. En el mejor de los casos se ha logrado cierto éxito en la ejecución de determinadas políticas habitacionales, especialmente a partir de acciones muy focalizadas, pero no se logró plasmar una auténtica política habitacional . A ello se suma que la esperada “acción del mercado”, particularmente de la oferta financiera orientada a programas y destinatarios de viviendas de interés social, no se ha producido. No obstante, se han analizado nuevos mecanismos para movilizar recursos y créditos de corto y largo plazos, a fin de brindar una solución de fondo al déficit habitacional.

En líneas generales, las distintas políticas en materia socio-habitacional han contemplado la construcción de obras (nuevas viviendas en grandes conjuntos habitacionales), descartando otras alternativas u ofertas de programas habitacionales adaptados a las realidades regionales, locales o, a sectores sociales específicos. Por ello, tanto en términos cualitativos como cuantitativos han resultado insuficientes, siendo necesaria la formulación de nuevas líneas de acción (CEVE, 2004; Gargantini y Ferrero; 2003). Contexto, en el que las insistentes necesidades habitacionales de los sectores más pobres, y su imposibilidad para acceder al crédito privado para la adquisición dé este bien, se traducen (en la actual coyuntura política) en una gran demanda de viviendas sociales dirigida hacia el Estado.

En general, estas características de las políticas de vivienda parten de una conceptualización muy diferente de la vivienda y de la función que el Estado debe asumir en las estrategias de desarrollo socio-económico de las familias beneficiarias de las “diferentes políticas habitacionales”. El modelo paradigmático de las nuevas políticas de viviendas se encuentra reflejado mediante las operatorias tipo que brindan soluciones habitacionales precarias para los sectores populares. Es decir, se trata de un esquema flexible que contempla la diversidad de condiciones socio-económicas y habitacionales de los potenciales beneficiarios, para definir programas de viviendas en función del poder adquisitivo de cada estrato social (no obstante el modelo es rígido: construcción de viviendas nuevas en grandes complejos habitacionales).

Durante la década de los ‘90s con la introducción de los ajustes económicos y de reestructuración del Estado se ha venido dando una reconversión por momentos sorprendentes de las propuestas oficiales de la política habitacional para los sectores más pobres, desde los modelos de gestión habitacional centrado en las mismas instituciones como productoras y proveedoras de viviendas y en una concepción del producto de la gestión como “vivienda” completa o terminada, hacia estrategias de solución diferenciadas denominadas “soluciones alternativas” que tienen como ejes los criterios de conformación progresiva de la solución habitacional, y de participación de los propios habitantes en sus procesos de producción (Saul Pelli; 1997: 171). No es de extrañar que las “soluciones alternativas”, en la versión incompleta impulsada por las instituciones gubernamentales de viviendas, sea criticada, y no sin fundamento, como una tugurización de la solución habitacional oficial, es decir como un pretexto para “entregar” casas incompletas y baratas (Saul Pelli; Idem).

Por otro lado, el fracaso de las políticas “llave en mano”, es decir el ofrecimiento de viviendas -principalmente en conjuntos habitacionales- a sectores que no podían acceder a un mercado formal. Este fracaso tiene diferentes dimensiones: el alto costo de la vivienda, el crecimiento de la brecha entre demanda y oferta estatal y, problemas de diseño que convirtieron al hábitat ofrecido en una vivienda insatisfactoria para los usuarios (Cravinno y otros; 2001).

En función de lo expuesto y, como señalan varios autores (Zolezzi: 1994; Cuenya: 1997; Vedoya y Jacobo: 2002) se puede expresar que las políticas habitacionales ejecutadas por el Estado se han caracterizado en los últimos años por las siguientes situaciones:

• Ser parciales y fragmentarias, con enfoques voluntaristas e inorgánico, y sin un plan que defina las necesidades a satisfacer y su correspondencia con la población-objeto, con escasa alimentación y realimentación desde la realidad hacia las políticas.

• Desconexión con respecto a las demandas reales de la población, con programas rígidos, orientados a dar soluciones por el lado de la oferta, con gran arrastre inercial, y con fuerte incidencia en las decisiones de los intereses económicos involucrados.

• Bajo nivel de participación y decisión de la población en particular respecto del tipo de soluciones que necesita. Baja productividad de la inversión, alto gasto con escasa eficiencia, y bajo nivel de recupero y de reinversión, con marcada fragmentación.

En líneas generales, como resultado de los desencuentros permanentes entre el nuevo rol del Estado y del sector privado en el campo de la vivienda, no se ha construido un plan integral de programas habitacionales consistente y sostenible en el tiempo. Por el contrario se han generado una serie de “políticas coyunturales” que se desarrollan en el marco de programas u operatorias sujetas a disponibilidad presupuestaria o financiera. El excesivo afán de ganancias de las empresas constructoras privadas y las restringidas y compensatorias acciones de un Estado transformado/desmantelado inciden en el proceso de producción de viviendas, fundamentalmente, para sectores populares. En el marco de una lógica empresaria/eficientista el interés por maximizar el número de viviendas construidas con presupuestos limitados termina afectando los estándares de la calidad de vida y generando un producto (vivienda) que casi siempre es inapropiado para las familias. Este conjunto de tendencias, señalan que las políticas habitacionales actuales resultan así insuficientes frente a problemas crecientemente complejos como el déficit habitacional.

En las políticas de vivienda de los últimos años, para el Estado el constructor ha sido indiscutiblemente el sector privado, o sea la “empresa constructora”, siendo esta el principal destinatario de la financiación. Sin embargo la vivienda producida de este modo es un producto caro, deficiente y sólo alcanza a paliar una pequeña parte del problema . Es decir alcanza a paliar una ínfima parte de la población con déficit habitacional: aquellas familias que poseen la capacidad ahorro y consumo. De modo que las políticas de viviendas se vienen implementando de forma progresiva (y con ciertas prioridades) en aquellos sectores sociales de ingresos medios que presentan posibilidades reales de reintegro de los créditos.

En líneas generales, puede señalarse como corolario de estas transformaciones, que las políticas de viviendas se encuentran en una fase de redefinición y ajustes con criterios altamente selectivos, siendo cada vez menos eficientes en alcanzar a quiénes padecen el problema del déficit habitacional, de modo que es de gran importancia señalar que en los últimos años se viene generando un viraje (experimental y gradual) en la implementación de políticas habitacionales, hacia sectores sociales medios en detrimento de la población más carenciada.

En esta dirección como tendencia se observa: a- políticas habitacionales más inclinadas hacia los sectores medios con posibilidad de ahorro y solventar las cuotas y, b- una acción muy focalizada y compensatoria sobre las urgentes necesidades habitacionales de los sectores más desfavorecidos y vulnerables con pequeños subsidios y préstamos gubernamentales.

En este sentido, las vigentes políticas habitacionales, de las cuales se desprenden programas y proyectos que posibilitan la financiación de vivienda, se caracterizan por una focalización cada vez más selectiva y rigurosa, lo que en otras palabras significa una desfocalización de la acción gubernamental. De esta manera vastos sectores de la población, carentes de recursos o bien con recursos inestables provenientes de trabajos informales y esporádicos se ven impedidos de acceder a las políticas gubernamentales de viviendas, formando parte de la demanda insolvente y engrosando las cifras del déficit habitacional.

Como marco más general, el conjunto de estas transformaciones ha derivado en la crisis del “modelo de vivienda de interés social”, un proceso paralelo a “la deslegitimación social sistemática de las instituciones públicas en cuanto al desempeño de las tareas y responsabilidades específicas” (Eula, 2000: 8).

La orientación de la política de vivienda exclusivamente hacia sectores sociales con posibilidad de amortiguar los costos de las políticas ha venido implicando la exclusión de los sectores populares del acceso a la vivienda. El nuevo tipo de enfoque que adquiere la política de vivienda, al situarse en una visión estratégica, que exige la definición de prioridades y, selectividad de los beneficiarios, establece criterios que sirven de principio ordenador a los procesos de toma de decisiones y de elaboración de nuevas políticas de viviendas que dejan de promover un estilo de vida estandarizado para los ciudadanos y comienzan a centrarse en demandas puntuales de los clientes, con participación “marginal y compensatoria” en la solución de las carencias habitacionales de los pobres.

En la actualidad, esta búsqueda de la eficiencia social se refiere no sólo a la asignación, sino a la utilización de los recursos públicos. Este esquema ha llevado a un nuevo diseño de gestión pública, que junto a la ejecución directa de las políticas de viviendas por parte del Estado, considera hoy otras opciones para llevar a cabo esas políticas, en forma privada o descentralizada. Contexto en el que además del mercado, los gobiernos locales y las organizaciones sociales comienzan experimentalmente a asumir nuevas responsabilidades en el campo de las políticas habitacionales.