Capítulo 1. La construcción social de la cuestión habitacional

Las políticas sociales en general y las habitacionales en particular constituyen decisiones e instrumentos del aparato estatal para atenuar las desigualdades tanto económicas como sociales. Es decir, las políticas habitacionales son un engranaje de las políticas sociales del Estado, que al igual que otras políticas son resultados de un complejo proceso de construcción social en los que participan, presionan, apoyan o condicionan sectores y movimientos sociales. El Estado se ocupa o debe ocuparse de las políticas, no solo para asegurar la satisfacción mínima de necesidades y el bienestar, sino para garantizar el sistema de gobernabilidad presente en el Estado.

Las políticas sociales son intervenciones sociales del Estado (Danani 1996: 23). Es a través de las acciones sociales del Estado condensadas como políticas que el Estado, construye su rol como articulador de la sociedad, asumiendo un conjunto de responsabilidades orientada a responder a las demandas y necesidades de determinados sectores sociales.

Las políticas sociales como políticas del Estado “se constituye en el conjunto de tomas de posición, tácitas o explícitas de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación a una realidad apremiante que despierta la atención, interés o movilización de diferentes actores de la sociedad civil” (Oszlak y O´Donnell, 1984: 23). Así, para analizar cada una de las políticas sociales concretas se debe tener en cuenta el proceso de demandas, lucha, negociación y otorgamiento, ya que esos elementos están presentes en el proceso de elaboración, definición e implementación de las políticas sociales (Pastorini; 2000: 230).

En este sentido, definir y orientar una política social de Estado implica de ante mano seleccionar problemas y demandas con los que construir una cuestión social. De modo que en las políticas sociales se condensan los mecanismos que el Estado tiene para construir la cuestión social. Las políticas implementadas, como “propuesta de solución” a problemáticas formuladas como “cuestión social”, son parte de un proceso de construcción política en una coyuntura socio-histórica concreta. Los problemas definidos en las políticas son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino también su definición (Elder y Cobb; 1983: 77) .

Las políticas en este sentido, refieren tanto al conjunto de principios y enunciados de objetivos, como así a la formulación de contenidos que entrañan responsabilidades de diversos actores; principios que simultáneamente están incrustados en las políticas globales del Estado en una determinada coyuntura (Sepúlveda Ocampo, 2000). Las intervenciones sociales del Estado tienden a inclinarse a favor de ciertos problemas y sectores, con exclusión de otras cuestiones y grupos sociales. De modo, que si bien los problemas y las prioridades de las políticas se suponen, se construyen desde el Estado en relación con sectores sociales, no obstante los actores sociales involucrados en su construcción son frecuentemente un elemento determinante o condicionante en la definición y orientación de las políticas.

En síntesis, en la construcción de las políticas sociales se dirimen necesidades, demandas, problemas y cuestiones que desde el Estado se ha seleccionado definido y determinado en relación a sectores y grupos sociales. Sin embargo, las políticas propuestas no constituyen simples soluciones a problemas planteados. Las propuestas de solución contenidas en las políticas, son a veces desencadenantes de nuevas problemáticas y consecuentes demandas.

En este marco la política de vivienda emerge de manera específica, materializada u objetivada como acciones y programas del Estado en relación a problemas de diversos actores sociales con poder de interlocución con el gobierno en una coyuntura determinada. En nuestro caso, el surgimiento del de vastos sectores de la población sin viviendas y su persistencia en la actualidad, así como los índices elevados de déficit habitacional constituyen los aspectos importantes de la definición de la cuestión habitacional contemporánea.

En la Argentina, el modo de producción de la vivienda parte de reconocer la particular combinación de la estructura económica con la superestructura ideológico-política. Los agentes determinantes serían: el Estado, los promotores inmobiliarios, las empresas de construcción y los usuarios . En este sentido, más que de acciones políticas y recursos económicos, las políticas habitacionales emergen de una coyuntura socio-histórica, de un campo de fuerzas entre Estado, sociedad y tros actores sociales, caracterizados por posicionamientos políticos, ideológicos y demandas.

Como señala Gusfield (1981): “la arena pública no es un campo de juego en el que juegan todos bajo las mismas reglas; algunos tienen mayor acceso que otros y también detentan un poder mayor para dar forma a la definición de los problemas públicos”. El origen más evidente se encuentra en el hecho de que existen grupos e intereses mejor organizados y con más recursos que otros. Su organización y sus recursos hacen más fácil su comunicación con los funcionarios de gobierno y propician que las autoridades los busquen y escuchen. En consecuencias, las políticas frecuentemente ponen en desventaja a los menos favorecidos o, a los que se han organizado de manera ineficiente para resolver sus problemas (Aguilar Villanueva; 1996). En definitiva, la comprensión de las políticas no debe reducirse a problemas y necesidades, debe incorporar la estructura social con sus respectivas relaciones de poder, condicionadas por la misma acción del Estado en relación con la sociedad civil.

Concebir la situación habitacional como una cuestión de las políticas, significa aceptar oficialmente que tiene definición y delimitar sus tratamientos o soluciones posibles. En la Argentina, la mayor parte de la agenda del gobierno, por lo menos en el plano de las políticas habitacionales, depende de los continuos arreglos políticos que se dan en el terreno del Estado. Los resultados dependen, entonces, en gran medida de la fuerza acumulada por un determinado sector o sectores sociales para hacer valer sus intereses y necesidades en el marco de una coyuntura histórica concreta, condicionando así diferencias notables en la posibilidad de acceso a la vivienda y a mejores o peores condiciones de habitabilidad. Así como señalábamos anteriormente, los problemas de las políticas habitacionales no emergen directamente de las situaciones. Requieren de negociaciones, interpretaciones y definiciones condensadas y plasmadas en el Estado.

En la Argentina, en el marco de la crisis fiscal del Estado, (caracterizado por un proceso inacabado de descentralización y una economía incapaz de mantener niveles de integración social adecuados) los gobiernos han venido hablando de la necesidad de implementar nuevas soluciones habitacionales. Sin embargo, es ampliamente conocido que las nuevas soluciones “pensadas e implementadas”, se convierten a veces en problemas nuevos, aun si hicieron tratables otros problemas. De hecho la experiencia señala que la implementación de estas políticas genera efectos muchas veces inesperados.

En el campo de la planificación de las políticas de viviendas, el hecho de que las nuevas soluciones habitacionales frecuentemente no cumplan con las expectativas anunciadas oficialmente, a veces culminan desatando inesperadamente consecuencias indeseadas, requiriendo de nuevas intervenciones, de nuevas políticas o, bien de ajustes y redefiniciones. Así varios autores, entre ellos Wildavsky (1978); sostienen a menudo que las políticas sociales frecuentemente tienden a ser las causas de sí mismas . En este sentido, al analizar las funciones y los efectos de las políticas, la FASE DE IMPLEMENTACIÓN adquiere significativa importancia en tanto constituye la bisagra clave que articula la intención y la acción, es decir la transformación de los propósitos en la práctica; cuestiones que analizaremos en el siguiente acápite.