B. Descentralización/federalismo: plataformas yparadigmas de las preocupaciones territoriales

Las respuestas políticas e institucionales a las preocupaciones territoriales han tenido un desarrollo plural y diverso. No obstante, el binomio descentralización/federalismo ha sido crucial y constituye la plataforma y el paradigma alrededor del cual tienden a organizarse todos los demás y se hacen comprensibles los desafíos del conjunto.

Varias razones justifican el reconocimiento de su importancia estratégica: en primer lugar, los cambios desencadenados en torno a estos procesos han transformado las reglas del funcionamiento político fundamental de los países, replanteando las relaciones entre los niveles territoriales del Estado, modificando sus formas de funcionamiento financiero y desencadenando muchos otros procesos, algunos no previstos pero igualmente trascendentales; en segundo lugar, estas búsquedas han tenido expresiones muy concretas y específicas que van más allá del discurso y ponen en evidencia su significado, como la continuidad en el tiempo y la magnitud de los recursos públicos comprometidos.

El efecto profundo de la descentralización y el federalismo sobre las reglas de juego de los sistemas políticos se aprecia en el cambio radical del carácter político de los gobernantes locales que, en un lapso de 25 años, pasaron de ser principalmente designados por los poderes nacionales a ser elegidos, en la mayor parte, por sus propios conciudadanos (véase el gráfico V.1).

Otra expresión concreta es la tendencia generalizada al aumento de la participación de los gobiernos subnacionales en la ejecución del gasto público en la mayoría de los sectores y a una descentralización del gasto social (iLpES, 2004, pág. 57). En tanto hecho político y fiscal, la importancia del binomio descentralización/federalismo varía de un país a otro. por una parte, existe una participación relativa muy diferente de los gobiernos elegidos por consejos no hay alcaldes o son designados nacionales en la recaudación de ingresos y en la ejecución del gasto público (véanse los gráficos V.2 y V.3) y por otra, según se trate de países federales o unitarios, es también muy distinto el balance entre niveles intermedios y locales. En la Argentina, el Brasil y México, la importancia política y fiscal de los gobiernos del nivel intermedio (provincias y estados) es muy significativa y se refleja en la participación de los ingresos generados por estos niveles, que alcanzó un 40,3% en la Argentina en 2000, un 26,5% en el Brasil en 1998 y un 18,1% en México en 2000. Esta situación contrasta con la de los demás países, incluida la República Bolivariana de Venezuela en cuya organización federal los gobiernos del nivel intermedio tienen menor peso relativo por razones políticas y fiscales (iLpES, 2004, pág. 58).

El binomio descentralización/federalismo constituye entonces la principal realidad política e institucional en relación a cómo se ha asumido el desarrollo territorial en América Latina. Lo significativo en la región ha sido tanto la forma cómo se entiende como el modo de intervención. Además, la articulación de la descentralización y el federalismo con los desafíos del desarrollo económico local se entiende de forma distinta en cada país y la ponderación de sus componentes económico y político ha variado a lo largo del tiempo, como se muestra a continuación.

En la mayor parte de los países, las preocupaciones territoriales se abordan mediante el filtro del binomio federalismo/descentralización, incluso en el Brasil y México, donde aparecen elementos adicionales. Mientras que en el primer caso preocupa la persistencia de las brechas de desarrollo entre las grandes regiones del norte y del sur, en el segundo se observa una permanente inquietud por el grado de concentración del poder económico en el Distrito Federal.

En esta aproximación predominante, el binomio descentralización/ federalismo aparece como una estrategia para mejorar el funcionamiento del Estado, promover la participación ciudadana y fortalecer la democracia. Como una de las consecuencias más esperadas de todo lo anterior, en general se prevé un mejoramiento de la calidad y un aumento de la cantidad de infraestructura básica local, así como una mejora de las condiciones de vida de la población, que deberían propiciar el desarrollo económico.

No obstante, no en todos los países se ve a la descentralización como un factor del desarrollo económico local, sino que ambas se consideran dimensiones paralelas que podrían o no converger y complementarse (Chile, el Ecuador). La descentralización aparece como condición necesaria, aunque insuficiente, para alcanzar los objetivos del desarrollo económico local. Con el tiempo, estas dimensiones empezarían a encontrarse y a retroalimentarse sin perder su singularidad (Chile, Colombia, El Salvador).

En las últimas décadas, el principal foco regional de estos procesos de descentralización/federalismo ha sido el municipio, que ha adquirido identidad política propia y se ha convertido en un gestor muy importante del gasto social y de la provisión de infraestructura básica (véase el cuadro V.3). Además, uno de los grandes logros de la descentralización y del federalismo es haber acompañado la conformación de un mayor gasto social permanente que contribuyó a mejorar las condiciones de vida y a estabilizar el compromiso público en este tema. Sin embargo, las condiciones de autonomía relativa y protagonismo creciente así creadas han tenido un impacto muy diferente sobre la reducción de las brechas sociales territoriales.

Argentina en 1983, el gobierno nacional inicia el proceso de descentralización de algunos servicios como educación y salud. La descentralización del gasto hacia las provincias se realizó sin una descentralización de recursos de igual magnitud (costamagna, 2006, pág. 41).

Bolivia La Ley de descentralización administrativa de 1995 establece las atribuciones del prefecto del Departamento y entre ellas incluye las referidas a la formulación y ejecución de proyectos de inversión pública, la gestión de créditos para inversión y la promoción de la inversión privada. el instrumento financiero de la descentralización ha sido la Política nacional de compensación, que establece los parámetros de acceso de los gobiernos municipales y las prefecturas a los recursos de los Fondos (productivo, social y de desarrollo regional). Los gobiernos departamentales y municipales son responsables de ejecutar proyectos u obras de índole departamental o local en el marco de los principios de subsidiariedad y concurrencia (muñoz, 2006, pág. 44).

Brasil Desde 1989, la preocupación gira en torno a las regiones. Durante el gobierno de collor (1989-1992) se formulan políticas para regiones específicas y con cardoso (1996-2003) reaparece lo regional por medio de programas como comunidad Activa, donde se buscaba promocionar el desarrollo local mediante el diagnóstico de las potencialidades, la capacitación y la organización de los distintos actores sociales. en el primer gobierno de Lula (2003-2006) se hace especial hincapié en la prioridad de las políticas regionales, adoptándose un esquema de mesorregiones para acercar políticas de desarrollo a los territorios (Vieira, 2006, págs. 14 y 15).

Colombia con el Plan nacional 1990-1994 se fortaleció el proceso de descentralización a fin de que tanto el gobierno central como los entes territoriales puedan funcionar con más eficacia y se logre un desarrollo económico y social sostenido. Los siguientes planes también consideran la descentralización como pilar fundamental para alcanzar la autonomía territorial y fortalecer la democracia y la participación de la sociedad civil (caicedo, 2006, págs. 26-28).

Chile Hasta antes de 2000 existen dos discursos y políticas paralelas: el desarrollo económico y el desarrollo territorial y la descentralización. Los avances en materia de descentralización se han asegurado en torno a la reforma, la modernización del estado y el mejoramiento de la gestión gubernamental, dejando en un segundo plano el traspaso de autonomía y poder a instituciones que fueron creadas para el desarrollo de los territorios. La descentralización parece limitarse a lo fiscal, a la buena administración de los recursos transferidos, a la modernización administrativa y a la adecuada prestación de servicios públicos (Rufián, 2006, págs. 7 y 8). en el gobierno de Lagos (2000-2005) se genera una nueva concepción en la que convergen la política de desarrollo económico y la descentralización. “Poner en práctica la idea de desarrollo endógeno conlleva el reconocimiento de la diversidad de nuestras regiones y de las sociedades que en ellas se han consolidado, reconocer las potencialidades y ventajas permite desarrollar una sociedad más justa – ministra de Planificación” (Rufián, 2006, págs. 20 y 21).

Ecuador “La descentralización del estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función ejecutiva hacia los Gobiernos seccionales Autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales” (artículo 3 de la Ley no. 27, 1997). esta ley prevé la posibilidad de una mayor participación del sector privado y de los organismos seccionales en la formulación y ejecución de políticas e instrumentos de fomento productivo. sin embargo, la participación de los gobiernos locales siguió restringida a lo que tradicionalmente fueron sus competencias y niveles de intervención (Abdo, 2006, pág. 52).

El Salvador La descentralización del estado es vista desde 1991 como mecanismo para lograr una mayor eficiencia y como medio para consolidar la democracia. en los últimos años, una evolución del concepto identifica a la descentralización como medio para potenciar lo local (Quiteño y Vega, 2006, pág. 22). en 1999, la secretaría técnica de la Presidencia elaboró un documento que contiene las disposiciones fundamentales para la modernización de las instituciones de gobierno y establece, entre otros puntos: “las competencias y servicios que de acuerdo al ordenamiento jurídico correspondiente pertenezcan a la vida local, se transfieren a las municipalidades cuando éstas estén dispuestas a recibirlas, garantizando que se cumplirán o prestarán en iguales o mejores condiciones que las actuales” (ibídem, 2006:43). con esta política se reafirmó la descentralización como elemento que permite que servicios de calidad lleguen a tiempo a la población, fortaleciendo capacidades locales.

Honduras A partir de 1993 se fijaron compromisos en torno a la descentralización: fortalecimiento de la autonomía municipal, descentralización, financiamiento municipal, capacitación y asistencia, participación ciudadana, ordenamiento territorial y liderazgo local. en 2001, la Asociación de municipios de Honduras (AmHon) propuso e impulsó políticas y acciones para el proceso de descentralización y desarrollo local que se condensan en el Pacto nacional por la Descentralización y el Desarrollo Local que se negoció con los candidatos presidenciales en la campaña electoral de 2005. sus objetivos son: descentralizar los servicios públicos y el aparato fiscal, fortalecer y mejorar las capacidades de gestión municipal y consolidar la democracia y la gobernabilidad en el ámbito local (García, 2006, págs. 51-53).

México La política de descentralización prevé la desconcentración territorial y el reordenamiento de la economía nacional, la descentralización de funciones y de recursos entre niveles de gobierno y la ampliación de la participación popular en la definición de políticas y programas. Los objetivos y las líneas de acción son: modificar la inercia del crecimiento de la ciudad de méxico, promover la incorporación de otras regiones al desarrollo nacional y movilizar la participación de la comunidad en el desarrollo regional (González, 2006, pág. 8).

Perú en 2002, se establecen los objetivos de la Ley de bases de la Descentralización mediante la cual se regula la conformación de regiones y municipalidades, se fijan competencias en los tres niveles de gobierno y se regulan las relaciones del gobierno en sus distintos niveles. entre sus objetivos se enumeran: desarrollo económico autosostenido, cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos, infraestructura social y económica, redistribución equitativa de recursos y potenciación del financiamiento regional y local (santillana, 2006, pág. 6).

Las disparidades económicas territoriales no han disminuido (véase el capítulo ii), incluso pese a que en algunos casos el diseño de las trasferencias fiscales intergubernamentales tiene un sentido territorial compensatorio. En México, donde el sistema de transferencias fiscales es compensatorio, “no ha sido suficiente para que los estados más pobres puedan registrar tasas de crecimiento económico más elevadas que las de los ricos” (Gamboa y Messmacher, 2002, págs. 27-31). En Colombia, la descentralización de servicios básicos, como la educación, no tiene necesariamente, en términos de cobertura y calidad, un efecto territorial redistributivo: “los años que tienden a estar más asociados con un régimen centralizado registran menores tasas de crecimiento en escuelas (…); sin embargo, durante los años de régimen centralizado se dio una mayor reducción en las inequidades en instituciones educativas” (Bonet, 2006, pág. 125).

Además, la generación de recursos fiscales propios en Colombia también es fuente de desequilibrios crecientes debido a las grandes diferencias en la capacidad económica y de tributación de los territorios (Barón y Meisel, 2004, pág. 175). Se puede decir que este es un resultado esperable: el componente de autonomía fiscal de la política de descentralización aplicada en Colombia ha estimulado la generación de recursos propios por parte de aquellos territorios que cuentan con las condiciones básicas y con las estructuras económicas apropiadas para hacerlo. No obstante, al tiempo que tiene efectos positivos y deseables sobre el desempeño económico general, este aspecto de la política produce una acentuación de las disparidades pues pone en movimiento fuerzas y recursos locales que seguramente no se movilizarían en un estado de centralismo y subordinación fiscal como el que regía antes de las reformas descentralizadoras.

Los casos nacionales examinados no permiten establecer generalizaciones ni extraer patrones de comportamiento válidos para toda la región. Las motivaciones básicas de la descentralización han sido diversas (fiscales, políticas, sectoriales), surgieron en diferentes momentos y apelaron a diseños fiscales variados (Cetrángolo, 2007a). Aunque se reconoce el perfil del nuevo municipio latinoamericano como gestor social, es bastante menos conocida la imposibilidad de establecer una equivalencia entre descentralización/federalismo y atenuación de las disparidades económicas territoriales.

Se trata de un tema poco explorado pero de trascendental importancia para definir el curso futuro de las políticas de desarrollo económico territorial. Estos resultados ponen de manifiesto algo que hace 10 años no era tan obvio como puede parecer hoy: la descentralización no es una política que necesariamente garantice la disminución de las disparidades económicas territoriales; es condición necesaria, pero insuficiente, para igualar las posibilidades de aprovechamiento de las oportunidades del desarrollo económico.

Así como desde el punto de vista sectorial la tendencia predominante en el continente ha sido dar al municipio un perfil de gestor social, en lo territorial ha primado la delegación de funciones y poderes, sobre todo hacia los municipios y, en el caso de algunos países federales, hacia una combinación de municipios y gobiernos intermedios (estados o provincias).

En términos de repartición de competencias públicas para la promoción del desarrollo económico local en América Latina y el Caribe la situación más común es la de responsabilidades compartidas, sin un marco preciso de elaboración de acuerdos intergubernamentales para su ejecución.

Las áreas de política pública que forman parte de las dimensiones asociadas con la promoción del desarrollo económico territorial y de la familia de políticas territoriales contemplan actividades de infraestructura básica (vías, comunicaciones, energía), ordenamiento territorial, fomento productivo (investigación y desarrollo tecnológico, capacitación y empleo, asociatividad, financiamiento, concertación público-privada, sistemas de información productiva), desarrollo de cadenas productivas, política de turismo, promoción de exportaciones, atracción de inversiones, mejoramiento de la competitividad, agua potable y saneamiento, educación y salud y vivienda. El tipo de participación que las tres instancias territoriales (nacional, intermedia y local) tienen en cada una de estas actividades se compone de funciones de planeación, financiamiento y operación.

Se pueden identificar rasgos predominantes y especificidades por país. por lo general, los distintos niveles territoriales de gobierno comparten las diferentes funciones relacionadas con la promoción del desarrollo económico territorial. Este diseño legal y constitucional parece tener varias ventajas. En primera instancia, constituye un reconocimiento político e institucional de la amplitud de las responsabilidades y representa un llamado y una apertura a la posibilidad de cooperación entre los distintos niveles de gobierno. En efecto, en seis de las diez áreas de intervención estudiadas (infraestructura económica básica, desarrollo de cadenas productivas, promoción de exportaciones, atracción de inversiones, mejoramiento de la competitividad y educación), la figura predominante es la de competencias compartidas. En tres de ellas (ordenamiento y uso del suelo, fomento productivo y vivienda) opera un esquema mixto de competencias compartidas y algunas funciones específicas con competencia estrictamente local. Solo en el área de agua potable y saneamiento las competencias son principalmente locales.

De acuerdo con lo anterior, en los hechos se registra un protagonismo compartido de lo local y lo territorial en la promoción del desarrollo económico. El desarrollo endógeno de los territorios debe seguir siendo el referente central del desarrollo económico territorial. No obstante, la búsqueda debe realizarse tomando plena conciencia de la importancia de este escenario de “destinos cruzados”. La dimensión de las relaciones intergubernamentales para la promoción del desarrollo económico emerge entonces como un aspecto que merece ser explorado para dar lugar a propuestas y políticas de conveniencia colectiva.