PARTE I. A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES

Capítulo 1 Estado, Descentralización y Gestión Pública

El desarrollo del presente capítulo, antes que una profusa revisión de naturaleza teórica de los tres conceptos mencionados se propone una reflexión de carácter operativo, para entender el contexto conceptual dentro del cual se construyen las propuestas del presente trabajo.

1.1 Acerca de la intervención del Estado en la economía

Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innumerables maneras en nuestra vida. Aunque muchas de las actividades económicas son realizadas por empresas privadas y otras son realizadas por el Estado, éste influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado, mediante toda una variedad de reglamentaciones, impuestos, subsidios y otros instrumentos de política económica.

En la compleja y cambiante relación Estado-gobernados, el modo de intervención del sector público en la vida de la sociedad es resultado de pugnas, concesiones, consensos y alianzas que se procesan en la esfera política. Y en este terreno, las percepciones individuales y colectivas de los distintos grupos de interés son importantes. Como lo sostiene Rosen , lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debería realizar sus operaciones económicas está muy influido por su ideología política; por ejemplo, a algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras están más preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto.

Las diferencias ideológicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad económica del Estado. Por eso, en las economías mixtas organización económica prevaleciente en el mundo actual la definición de las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas es objeto de frecuentes e intensos debates. Sin embargo, para formarse una opinión inteligente sobre la actividad pública hace falta, además de una ideología política, entender lo que el Estado hace realmente. ¿Dónde reside el poder legal para dirigir la política económica? y ¿en qué gasta su dinero el Estado, y cómo recauda sus ingresos?, son algunas interrogantes elementales de partida que deben responderse para un tratamiento serio y responsable del tema.

Las discusiones acerca de la intervención del Estado en la economía no son nuevas. Por ejemplo, en el siglo XVIII predominaba la idea, especialmente en los economistas franceses, de que el Estado debía desempeñar un papel activo en el fomento del comercio y la industria. Los que defendían esta idea se llamaban mercantilistas.

Como reacción a esta teoría surgió el liberalismo. El padre de esta corriente de pensamiento económico es Adam Smith, cuya obra fundamental se llama Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), o más comúnmente, La riqueza de las naciones, el cual ha servido de fundamento de lo que desde el siglo pasado se conoce como la economía del “libre mercado” .

Las ideas de Adam Smith ejercieron una poderosa influencia tanto en los poderes públicos como en los economistas, sustentadas en que el Estado debía dejar hacer al sector privado y no intentar regular o controlar la empresa privada, pues la competencia ilimitada era la mejor forma de servir los intereses de la sociedad. Sin embargo, el razonamiento de Smith no convenció a todos los pensadores sociales del siglo XIX, a quienes preocupaban las graves desigualdades en la distribución del ingreso que veían a su alrededor, la miseria en la que vivían las clases trabajadoras y el paro en que éstas se veían sumidas frecuentemente. Diversos teóricos sociales, como Karl Marx, Sismondi y Robert Owen, intentaron no sólo desarrollar teorías que explicaran lo que veían, sino también proponer soluciones para reorganizar la sociedad.

La teoría económica de libre mercado postula que el sistema económico tiende a un “equilibrio natural” con ocupación plena, el cuál es guiado por la “mano invisible” de un individualismo utilitarista y egoísta pero “socialmente benefactor”. El individuo, al buscar su propio beneficio en un sistema económico de dejar hacer y dejar pasar, logra, además de una óptima asignación de los recursos y la maximización del beneficio de la colectividad, la garantía de la ocupación plena . Los desequilibrios pueden aparecer, pero son transitorios provocando desocupación friccional; sin embargo, en el largo plazo, las libres fuerzas del mercado, a través del mecanismo “eficiente” de precios, retornarán a la demanda y oferta a su posición de equili¬brio, tanto en el mercado de bienes y servicios y en el monetario, como en el de trabajo . El mercado a través del sistema de precios es así, el mecanismo autorregulador del proceso económico y autocorrector de los eventuales y transitorios desequilibrios.

El liberalismo se sustenta en dos condiciones básicas:

 Existe perfecta flexibilidad de los precios y salarios al alza como a la baja; esto es, precios y salarios responden con rapidez y flexibilidad a cualquier exceso o deficiencia de demanda u oferta en sus respectivos mercados. El mercado es el mecanismo autocorrector de los eventuales desajustes.

 Dado el supuesto anterior, lo único que se requiere para lograr equilibrio con pleno empleo y por lo tanto maximizar el producto nacional, es dejar que opere y reine el “libre juego de las fuerzas de mercado”, esto es, el mecanismo de ajuste automático: el sistema de precios.

Sobre la base de las mencionadas condiciones, el pensamiento liberal propone un modo de operar del sistema económico, que es resumido por R. Villarreal de la siguiente manera:

 El Estado está confinado a desempeñar un papel pasivo como agente económico: el de “agente guardián y policía”, pues el sistema económico de libre mercado se encarga de realizar la óptima asignación de los recursos, maximizar la producción y proveer de ocupación plena a la población trabajadora. El mercado es el mecanismo autorregulador del proceso económico y autocorrector de cualquier eventual desajuste del sistema.

 El desarrollo del “individualismo” lleva al crecimiento y desarrollo “óptimo” de la sociedad, pues a través del libre juego del mercado, la competencia perfecta se encarga de eliminar a los menos eficientes y sólo sobreviven los más capaces. Este proceso lleva a maximizar tanto la producción, como el bienestar social.

 El libre juego del sistema de precios de mercado lleva al “desarrollo” justo de la sociedad, al distribuir el ingreso entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de acuerdo con sus “productividades marginales” o aportaciones a la sociedad.

 En el nivel internacional, la política del libre comercio, bajo el patrón oro, lleva a aumentar las ganancias del intercambio para todos los países y finalmente a elevar el bienestar económico mundial.

Bajo estos supuestos, en el mundo del liberalismo no tiene lugar ninguno de los dos problemas fundamentales que se observó durante la Gran Depresión: el desempleo involuntario y la insuficiencia en la demanda efectiva. Stiglitz señala evidenciando las limitaciones de la teoría liberal que entre la Gran Depresión (década de 1930) y principios de los años 60, los economistas (y los políticos) se dieron cuenta de un gran número de aspectos en los que la economía de libre mercado, incluso la más rica del mundo, parecía no satisfacer ciertas necesidades sociales básicas . Los países occidentales habían padecido periodos sistemáticos de paro, que en algunos casos habían afectado a muchísimas personas. Pero, como lo señalan Villarreal, Stiglitz y muchos otros autores de manuales de teoría económica, la depresión sacó a la luz problemas que existían desde hacía tiempo, sólo que éstos antes tenían un carácter menos grave.

Para responder a la depresión, los gobiernos no sólo asumieron un papel más activo en el intento de estabilizar el nivel de la actividad económica, sino que también aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar muchos de los problemas: el subsidio del paro, la seguridad social, los fondos de garantía de depósitos, los programas de apoyo a los precios agrícolas y muchos otros dirigidos a diversos objetivos sociales y económicos, entre ellos, la mejora de las condiciones laborales y la regulación de la bolsa de valores .

Aunque los fallos del mercado impulsaron a los países occidentales a adoptar los grandes programas públicos de los años 30 a los 60, en los 70 las deficiencias de estos programas indujeron a los economistas y a los politólogos a investigar los fallos del Estado.

Continuas controversias han impulsado a los economistas intentar averiguar el sentido y las condiciones precisas en los que la mano invisible guía a la economía hacia la eficiencia. Hoy se sabe que la eficiencia de la economía de mercado sólo es válida si se parte de supuestos bastante restrictivos y que existen muchos problemas que el mercado no resuelve adecuadamente. El debate, empero, sigue en pie, pues algunos economistas siguen creyendo que el Estado debe asumir un papel más activo, pero a su vez otros creen que debe adoptar un papel menos activo.

Desde fines de la década de los noventa, en diversos foros se viene sosteniendo que los paradigmas –entendidos como modelos de pensamiento y análisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad científica en un campo y tiempo determinado–, son hoy día objeto de profunda revisión. Según R. Villarreal, la razón fundamental de esta crisis en los paradigmas teóricos subyace en que la realidad que éstos intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos teóricos y de política económica; lo cual es más evidente aún en el caso de América Latina. En esta parte del continente, actualmente tenemos un nuevo sistema económico diferente al de los años sesenta; posmoderno, donde la micro y macroeconomía nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes económicos, y en un contexto internacional globalizado en la producción (la fábrica mundial), la comercialización (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrónico) y la tecnología, gracias a la revolución tecnológico-industrial .

Para el caso de América Latina, los límites evidentes de la “ola neoliberal” en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente, ponen de manifiesto la crisis de los paradigmas teóricos de la economía. Pero este tipo de crisis no es una situación excepcional o inédita; al revisar la historia económica nos encontramos con situaciones similares. Lo inédito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas teóricos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolución científica que dé lugar a un nuevo paradigma que “replantee el papel del Estado y su relación con la sociedad y el mercado”, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economías globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre .

Desde la óptica de Villarreal, durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de políticas macroeconómicas que no se constituyó como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en lo que él denomina la “Política de las Tres Des” (desprotección, desestatización, desregulación) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al “Estado mínimo”, que no permitió un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social; es decir, no se constituyó en un modelo alternativo de desarrollo para los países de América Latina .

Es preciso reconocer, como parte de la problemática actual, que los cambios de la realidad han sido más rápidos y van delante de los cambios en las ideas (principalmente en las ciencias sociales y en la económica en particular), de ahí que estemos asistiendo especialmente en la región a la búsqueda de una nueva economía y de nuevos enfoques en la teoría económica y políticas del desarrollo.

Sobre la base de la revisión aquí hecha, así como de las ideas más consistentes obtenidas en foros y medios académicos, podemos concluir que en el tema de la intervención del Estado en la economía estamos aún en una perspectiva de búsqueda y construcción teórica. En este proceso asumimos ideas como las de R. Villarreal y otros autores, que sostienen que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios, para potenciar a la economía y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente:

 Debe aceptarse que el mecanismo de precios del mercado es el mejor método para asignar recursos para la producción y el crecimiento; pero también debe aceptarse que el mercado tiene fallas y límites, como lo reconoce hoy día la propia teoría económica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconómico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconómico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversión y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participación del Estado en la economía.

 En contraposición, hay que reconocer que el Estado en su participación económica cometió excesos y fallas significativas que en algunos aspectos dañaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economía y limitaron los procesos de inversión privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron.

 No obstante lo anterior, el Estado debe desempeñar en los actuales escenarios un nuevo papel en la promoción del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promoción de la actividad económica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto público; de alianzas estratégicas y no de enfrentamiento con el sector privado en áreas que requieren de una adecuada participación, fomentando actividades a nivel microeconómico.

 Avanzar hacía la modernización del Estado, un mejor Estado, abandonando las áreas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervención es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestión eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la política democrática. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema económico en su conjunto a través de áreas naturales para la acción pública: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la política científica y tecnológica; la superación de la pobreza; la garantía de los derechos individuales, como el derecho a la educación básica y a la salud y a la intervención en la previsión social y en la preservación del medio ambiente.

Hoy día el reto es avanzar hacía la construcción y consolidación de una teoría que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para América Latina. Existen avances como los de R. Villarreal, cuya propuesta está a favor de una presencia estatal como actor activo para promover la competitividad de la economía (la mano promotora) y por otro, su gestión para combatir la pobreza (la mano solidaria). O como los del CLAD, que propugnan construir un Estado para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-industrial, un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada país en el escenario internacional. “Se busca, de este modo, una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención estatal” .

En la perspectiva mencionada, J. Stiglitz plantea la necesidad de que nuestros países construyan un tercer camino entre los extremos que han hecho un pobre servicio al mundo en el pasado: los extremos de la economía del laissez faire, del fundamentalismo del mercado, inscrito en las doctrinas neoliberales, por una parte, y la excesiva dominación o intervención estatal, por la otra. Una tercera vía, que diferirá de un país a otro, dirigida a crear una mejor sociedad, con más justicia social, y que debe tomar en consideración la historia y las fortalezas del sector público y no-público en cada país, y que debe cambiar con las circunstancias cambiantes.

Otro aspecto importante que no debemos obviar es que los mencionados procesos de construcción teórica tienen también una dimensión política. Al respecto, Joan Prats sostiene que la política importa para el desarrollo y mucho, asimismo que la ciencia y la técnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones políticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad; por consiguiente, ni la ciencia comprende todas las razones disponibles ni la voluntad política se produce en el vacío. Al advertir que no debemos caer en los encantamientos tecnocráticos, recuerda que el Consenso de Washington representó –esperemos– la última ilusión tecnocrática en materia de desarrollo.

En suma, para que haya desarrollo humano en los países de América Latina será necesario, además de una buena propuesta de intervención del Estado en la economía, una buena política.