4. PLANOS ECONÔMICOS E O SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO

4.1. Contexto geral sobre o Setor Elétrico Brasileiro

De 1900 até 1960, o setor elétrico brasileiro foi controlado na sua maior parte por empresas privadas nacionais e por grupos estrangeiros. A capacidade total instalada neste período era de 4.800 MW, dos quais 1.300 MW correspondiam a empreendimentos do governo e 3.500 MW construídos pela iniciativa privada, durante os sessenta anos de seu domínio (Carvalho, 1998). Esta capacidade era insuficiente para sustentar o crescimento industrial do país, obrigando o governo desenvolvimentista do presidente Juscelino Kubitschek, (1955 a 1960) a expandir sua participação no setor.

A participação do governo federal no setor elétrico começou em 1945 quando foi constituída a Companhia Hidrelétrica de São Francisco (CHESF). O primeiro plano de governo para contenção do déficit público, controle da inflação e alavancagem do crescimento a ser adotado pelo governo brasileiro foi o Plano SALTE (iniciais de saúde, alimentação, transporte e energia), apresentado ao Congresso Nacional em 1947 pelo presidente Eurico Gaspar Dutra. Na verdade, este não poderia ser considerado um plano completo, pois era apenas uma reorganização dos gastos públicos. Também não pôde ser implementado totalmente, em função de dificuldades financeiras de natureza não apenas orçamentária, mas de captação de financiamento externo. Adotou-se uma política restritiva, com o corte de gastos públicos, aumento de impostos, arrocho salarial e o controle do crédito (Almeida, 2004).

Em que pese o insucesso do plano SALTE, um passo importante foi dado para alavancar o modesto crescimento da capacidade instalada de geração elétrica no Brasil: em 1945 foi criada a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHESF) e em 1948, durante o governo Dutra, foi realizada a primeira assembléia geral de acionistas, constituindo a empresa. Este mesmo ano foi marcado pela construção da hidroelétrica de Paulo Afonso I (no rio São Francisco), a primeira grande usina da CHESF, com uma potência instalada de 180 MW. Em 1967 e 1971, entraram em funcionamento as usinas de Paulo Afonso II-B e Paulo Afonso III, com 228 MW e 794 MW de potência instalada, respectivamente. Atualmente a empresa é composta de 14 usinas hidrelétricas e 1 termelétrica, possuindo a maior capacidade instalada do país, somando cerca de 10,6 GW de potência nominal disponível (10,94% do total do país). O despacho das usinas é realizado pelo ONS e a transmissão é feita em mais de 18 mil km de linha. A empresa possui 5.642 empregados, atende a 50 milhões de habitantes e tem um patrimônio líquido de R$ 11.866 bilhões (2007). A criação e a operação da CHESF são um marco para o setor elétrico nacional, dando suporte ao abastecimento de eletricidade e ao desenvolvimento econômico do país.

Em outubro de 1953, durante o governo do presidente Getúlio Vargas, foi autorizada a constituição da empresa Petróleo Brasileiro (PETROBRAS). As atividades de exploração e produção de petróleo e outras ligadas aos setores de petróleo, gás natural e derivados, exceto a distribuição atacadista e a revenda no varejo pelos postos de abastecimento, foram monopólio conduzido pela empresa até meados da década de 1990 . Neste mesmo governo, foi proposta a criação das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás), que foi oficialmente instalada em 1962. Esta empresa foi criada para coordenar todas as outras empresas do setor elétrico (holding, em inglês), promovendo estudos, projetos de construção e operação de usinas geradoras de energia, linhas de transmissão e subestações .

Em seguida, o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, compreendia um conjunto de 30 metas organizadas nos setores de energia (com 43,4% do investimento total), transportes (29,6%), alimentação (3,2%), indústrias de base (20,4%) e educação (3,4%). As limitações à capacidade de importar já constituíam preocupação essencial da equipe de planejadores, sobretudo no âmbito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e do Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República (Almeida, 2004). Como resultado, houve grandes investimentos na indústria automobilística nacional e incentivada a abertura da economia ao comércio externo, sobretudo com a importação de eletrodomésticos.

O início da década de 1960 foi marcado pela instabilidade política, pela elevação das taxas de inflação e por crescentes déficits no setor público. A elevação da inflação e a precariedade dos mecanismos de arrecadação do Estado resultavam em elevados déficits fiscais, cuja principal forma de financiamento era a expansão monetária, o que, por sua vez, pressionava os preços, resultando num círculo vicioso. O último plano antes da entrada do governo militar foi o Plano Trienal, de Celso Furtado, que pretendia retomar o crescimento do PIB e, pela primeira vez, contemplar alguns objetivos distributivistas. Previa a realização de reformas de base e o reescalonamento da dívida externa. Porém, os resultados do plano foram insatisfatórios: não conseguiu conter a inflação e promover o desenvolvimento (Almeida, 2004).

Um panorama da situação do setor elétrico, de como a iniciativa privada que comandava o cenário tinha se comportado durante estes sessenta anos (1900 a 1960), pode ser observado no discurso feito no Fórum Roberto Simonsen, em 1961, por Miguel Reale (apud História & Energia, 1997, p. 335), defendendo uma maior participação do Estado no setor, visando a expandir o sistema para atender a demanda crescente e os interesses da política de industrialização do país. A idéia do discurso era defender a importância da energia elétrica como setor que deve ser conduzido como monopólio estatal. O seu papel essencial é o desenvolvimento das demais atividades produtivas e a necessidade de eliminar o caráter especulativo inerente ao sistema de administração privada, a fim de se possibilitar o fornecimento de energia barata, até mesmo abaixo do custo, como condição primordial da política de desenvolvimento nacional. A eliminação do escopo de lucro privado seria uma exigência da natureza social do abastecimento de energia.

Para Reale, somente o Estado pode suprir de energia regiões do país em grande atraso econômico e cultural, para as quais era notório e compreensível o total desinteresse das entidades privadas, não podendo o desenvolvimento daquelas regiões, essencial ao bem da nação, ficar na dependência de cálculos hedonísticos particulares. Só o poder público poderia romper o trágico círculo vicioso que se opunha ao progresso (falta de energia por serem diminutos os índices demográficos e de produção, falta de povoamento e de produção, por inexistir energia), nada poderia justificar que o Estado ficasse apenas com o ônus das zonas negativas ou gravosas, abandonando aos particulares as de lucros certos e imediatos. Portanto, conclui-se que, na visão de Reale, somente a transformação do setor de energia elétrica em monopólio estatal naquele momento resolveria o grave problema criado pela rede de numerosas pequenas usinas hidráulicas, ora existentes, restritas ao âmbito das exigências das respectivas zonas de concessão, onde, às vezes, fazem inaproveitadas fontes de energia preciosas, com nocivo, embora justificado, desinteresse pela construção de grandes centrais hidrelétricas, reclamadas por relevantes motivos de ordem técnica e econômica e destinadas a abastecer vastas regiões com energia abundante e a preço razoável.

Segundo Carvalho (1998) a capacidade instalada, que em 1900 era de 12 MW e em 1930 era de 779 MW, registrou a partir desta data um salto para 1.882 MW em 1950 e já em 1960 para 4800 MW, com a entrada do Estado como investidor no setor elétrico.

A Eletrobrás (oficialmente instalada em 1962) foi uma resposta ao comportamento do setor privado, que dominava o cenário de geração, transmissão e distribuição, mas não realizava os investimentos necessários para atender a crescente demanda.

O inicio do período militar foi marcado pelo lançamento, em 1964, do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), que tinha como objetivo o controle do processo inflacionário, combinado com a retomada do desenvolvimento econômico, por meio de um programa de estabilização que enfatizava a importância da recuperação das taxas de crescimento da economia. Este programa introduziu uma série de reformas estruturais visando à modernização e adequação dos mecanismos financeiros à situação econômica então vigente, desde o início da década de 1960, na qual se observa déficits públicos expressivos e uma redução do grau de intermediação formal do sistema financeiro na economia. Desta vez foram implementadas reformas fundamentais: fiscal, monetária, trabalhista, habitacional, agrária e de comércio exterior. Além disso, foi criado em 1964 um Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, que depois se converteu no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e, pela primeira vez, o país passou a ter uma instituição capaz de elaborar pesquisas destinadas ao fornecimento de dados coerentes para a gestão pública. Em outras palavras, pela primeira vez se teve conhecimento da realidade sócio-econômica do país, caracterizando a consolidação de um modelo de administração pública que atribui às instituições de planejamento uma grande parte da condução das atividades econômicas (Almeida, 2004).

O elevado déficit nas contas públicas esteve, assim, no centro do debate acerca das causas da alta inflação. O governo não conseguia colocar seus títulos de forma voluntária, devido às limitações impostas pela lei da usura, que impedia taxas de juros superiores a 12% a.a., o que não era suficiente para controlar o acesso ao redesconto, nem permitia juros reais atrativos ao investidor.

Até a criação do Banco Central em 1964, o controle da dívida pública era responsabilidade da Caixa de Amortização, uma espécie de Secretaria do Tesouro Nacional (STN) da época, a posteriori controlada por meio da Conta Movimento pelo Banco do Brasil que, em um período significativo, dividiu junto com o Banco Central o papel de autoridade monetária nacional.

Mais adiante, passados o Plano Decenal e o Programa Estratégico de Desenvolvimento, com programações qüinqüenais de investimentos, foram elaborados, no ápice do governo militar, de Emílio Garrastazu Médici e de Ernesto Geisel, o primeiro e o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (I e II PND, 1972-1974 e 1974-1979, respectivamente). Enquanto que o I PND estava mais voltado a grandes projetos de integração nacional (como transportes e comunicações), o II PND dedicava-se ao investimento em indústrias de base (siderurgia e petroquímica). O objetivo último era a construção de uma moderna economia industrial. “Os gigantescos investimentos, a cargo do sistema Eletrobrás, da Petrobras, da Siderbrás, da Embratel e de outras empresas públicas eram, a rigor, o sustentáculo do programa” (Castro & Souza, 2004, p. 37). Na época foi criada a usina hidrelétrica de Itaipu e o programa de produção de álcool. Como resultado, o país voltou a crescer o PIB a altas taxas:

A Tabela 4 mostra um crescimento relativamente acentuado do PIB brasileiro neste período, quando comparado a períodos anteriores. Em poucos momentos da história do país foram registradas altas taxas de crescimento do PIB como estas e, mesmo assim, quando muito perduraram por quatro ou cinco anos. Vale notar que este crescimento foi sustentado pelos setores de indústria e serviços. Já o setor de agricultura registrou muitas oscilações, porque depende de fatores naturais (climáticos, da terra, etc.), não passíveis de controle direto. Embora a Tabela 4 mostre um crescimento acentuado do PIB de 1968 a 1979, nesta mesma época a dívida externa brasileira passou por um crescimento vertiginoso. Observe:

O Gráfico 8 revela uma ascensão vigorosa da dívida externa brasileira após 1972 e, neste mesmo período, as empresas do setor de energia começam a apresentar problemas de liquidez. Esse contexto é resultado do fato de elas terem sido utilizadas como instrumentos de captação de divisas para pagamento da dívida externa e como multiplicador de Keynes para a geração de renda e emprego interno. Este esquema foi desenvolvido durante todo o período do chamado Milagre Econômico (1968 a 1973) e deu continuidade com mais intensidade durante o II PND (1974 a 1979).

O primeiro choque do petróleo em 1973 abalou primeiramente os países desenvolvidos e, logo em 1979, todos os demais países, independente do nível de desenvolvimento. Durante o II PND a política industrial tinha suas diretrizes básicas voltadas para o desenvolvimento dos setores de bens de capital e insumos básicos e para o fortalecimento da empresa privada nacional. O plano foi uma estratégia de saída à crise de energia e de matérias-primas ocorrida no mercado internacional com o primeiro choque do petróleo em fins de 1973. O financiamento da indústria nacional foi reforçado pela criação de vários instrumentos e mecanismos, com destaque para a Agência Especial de Financiamento Industrial (FINAME), o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor (PASEP), ambos com recursos colocados sob administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). Também foram criadas empresas de participação de capital com uma política de “lucro zero”, iniciada em 1975, com o objetivo de oferecer condições para a que a empresa privada ocupasse os “espaços vazios” da economia brasileira. De modo semelhante, proporcionou-se um aumento do crédito, um reajuste das taxas de juros para financiamento das indústrias de bens de capital e insumos básicos e o refinanciamento da correção monetária (Silva, 2003).