FINANZAS P?BLICAS

5) PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

LOS DIVERSOS TIPOS DE APROPIACIONES

DISTINCIÓN ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE INVERSIÓN

Como ya se ha explicado, el presupuesto moderno estima los ingresos y autoriza los gastos. De allí que el tratamiento jurídico del gasto público sea más minucioso, tanto a nivel constitucional como a nivel legal, que el que se otorga a los aspectos relacionados con los ingresos.

De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros: 1° Gastos de funcionamiento, 2° Servicio de la deuda, 3° Gastos de inversión.

En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, según el cual “las apropiaciones deben referirse en cada organismo o entidad de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”, el citado artículo 23 dispone que el presupuesto de gastos especifique las diversas ramas de la administración pública, y dentro de éstas el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto.

Se distinguirá, pues, entre la Rama Legislativa, la Ejecutiva, la Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, y la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones en el presupuesto de gastos “cuantos sean los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”. Habrá además una sección especial para la Policía Nacional.

Dentro de cada organismo o entidad el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasificará en:

1° Servicios personales

2° Gastos generales

3° Transferencias y gastos de operación. A su turno, el presupuesto del servicio de la deuda se clasificará, por entidad, en: 1° Deuda interna, y 2° Deuda externa. Y el presupuesto de inversión “comprenderá el plan operativo anual, clasificado según lo determine el Gobierno”.

Con estas precisiones en cuanto a la designación del gasto se busca evitar el otorgamiento de autorizaciones genéricas o en bloque. El legislador

siempre ha buscado, al desarrollar el principio de la especialización, que las apropiaciones presupuéstales se autoricen para entidades específicas y para gastos determinados. De esta manera el control presupuestal en todas sus expresiones se facilita, lo mismo que la evaluación del gasto público.

“Así como la Constitución confía al Gobierno —dice Hugo Palacios- la facultad de dirigir las relaciones internacionales con mucha independencia frente al Congreso, también hace indispensable la aquiescencia del Congreso para que el Gobierno pueda realizar cualquier gasto público”41. De allí que el artículo 345 de la Carta sea tan perentorio: “No podrá hacerse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

Nótese que la actuación del Congreso en relación con el gasto público es doble: en una primera instancia, diferente de la presupuestal, “decreta el gasto”; y en una segunda instancia, diferente jurídica y cronológicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Y no puede hacerse erogación con cargo al tesoro, al tenor del artículo 345 de la Constitución, que no se halle incluido en el presupuesto de gastos.

“El Congreso por medio de leyes -agrega Palacios Mejía-, decreta los gastos; pero para que éstos puedan tener lugar es preciso, además, que a través de la ley anual del presupuesto, o de las leyes de créditos adicionales, o de decretos de apertura de créditos suplementales o extraordinarios, se apropien suficientes recursos para atender los gastos decretados.

“Si bien la ley anual de presupuesto no puede apropiar sumas mayores que las decretadas por el Congreso para cada objeto del gasto, sí puede apropiar sumas inferiores para algunos de los gastos decretados”.

Debe tenerse en cuenta por otra parte que, como lo señala el autor que veníamos citando, “no existe fórmula sacramental exigida por la Carta a la cual deba ceñirse el legislador al decretar un gasto; en algunas ocasiones el Congreso ejerce esa facultad en forma precisa, indicando la suma respectiva con toda exactitud; en otras simplemente crea un servicio, o un derecho a una entidad, en términos tales que de la naturaleza de su mandato se desprende la necesidad de realizar gastos para cumplir su voluntad, así éstos no hayan sido detallados.

“Por eso cuando la Carta permite incluir apropiaciones para pagar créditos judicialmente reconocidos, u obligaciones contractuales, no se hace excepción al principio de que todo gasto deba ser decretado por el Congreso: es éste el que autoriza por ley los contratos y define las razones y los procedimientos por los cuales puede exigirse un pago a cargo de la nación”.

Debe aclararse que una cosa es que la Constitución reserve para el ejecutivo la iniciativa legislativa en materia de gasto público, con el fin de mantener orden y coherencia en el proceso presupuestal (art. 351 Constitución Política), y otra que todo gasto que aparezca en el presupuesto de gastos debe haber sido previamente decretado por el Congreso (art. 345).

EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

El artículo 350 de la Carta Política contiene quizás la más importante innovación en materias presupuéstales de la nueva Constitución: la creación de la figura del gasto público social “que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica”. Salvo casos de guerra o de problemas de seguridad nacional, esta modalidad de gasto tendrá prioridad sobre los otros tipos de apropiaciones. Esta norma hace parte de un grupo de artículos de la nueva Constitución que han querido darle especial énfasis al gasto social. Los estudios modernos de finanzas públicas coinciden en afirmar que el gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad.

Esta norma, junto con las otras que hemos citado, marca una nueva orientación dentro del derecho constitucional colombiano, a saber: que en materia de gasto público la Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de gastos más importantes que otros, y en el caso del gasto público social lo considera prioritario. La orientación y las prioridades del gasto público habían sido dejadas hasta ahora al cuidado del presupuesto anual, del Plan de Desarrollo, y de la orientación del Gobierno de turno. Ahora la nueva Carta ha entrado a trazar un rumbo y unas prioridades. Es éste, por tanto, uno de los aspectos más novedosos de la nueva Constitución colombiana. El constituyente Alfonso Palacio Rudas, en el libro ya citado, anota: “La constitucionalización del gasto público social es una novedad en nuestra hacienda pública. Se introduce así el concepto de que cumple una función política de naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el artículo 350 ordena destinar una parte especial del gasto a la solución de los problemas más urgentes de las clases necesitadas.

Esas partidas se redistribuirán conforme al criterio de ‘necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa’. Se busca así promover el desarrollo equilibrado de todas las regiones del país”.

El artículo 4° del Decreto 111 de 1996 define lo que debe entenderse por gasto público social. Según esta norma se entiende por tal aquel “cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión”.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto reitera el principio constitucional consagrado en el artículo 350 inciso 3° de la Carta, según el cual “el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.

LOS DIVERSOS TIPOS DE APROPIACIONES

El artículo 38 del Decreto 111 de 1996 dispone: “En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:

“1° A créditos judicialmente reconocidos;

“2° A gastos decretados conforme a la ley;

“3° Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y

“4° A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública”.

A la lista anterior habría que agregar la hipótesis según la cual en el ejercicio fiscal anterior se hubiere liquidado un déficit fiscal. En tal evento, será indispensable incluir en el nuevo presupuesto la partida -es decir, la apropiación— necesaria para saldarlo. “La no inclusión de esa partida —dice el artículo 25 de la Ley 38—, será motivo para que la comisión respectiva devuelva el proyecto de presupuesto”.

Ahora bien, que un gasto esté previamente decretado por el Congreso es requisito indispensable para que pueda incluírsele en la ley de apropiaciones; pero esto no quiere decir que las partidas que se apropien para atender dicho gasto deban cubrir la totalidad del gasto decretado: pueden cubrir menos, pero desde luego nunca más del monto decretado. Esta es una válvula de escape indispensable para poder mantener el equilibrio presupuestal y el buen manejo de las finanzas públicas. Por eso el inciso final del artículo 25 de la Ley 38 puntualiza: “si los gastos excedieran el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores”.

En el artículo 345 de la Carta Política se ha refundido en una sola norma los artículos 206 y 207 de la anterior Constitución. La única innovación consiste en que se han incluido los concejos distritales, que no figuraban en la Constitución anterior, como autoridad competente para decretar gastos públicos.

El artículo reitera el viejo principio del derecho presupuestal según el cual el gasto, para poder ser incorporado al presupuesto, debe haber sido previamente decretado por una corporación de elección popular mediante acto jurídico independiente y anterior a su incorporación al presupuesto. De esta manera, el “decretar” un gasto público es una decisión política sobre su conveniencia, y el incorporarlo al presupuesto constituye una decisión de oportunidad a la luz de las demás variables presupuéstales. De otra parte,

debe recordarse que la totalidad del gasto decretado no tiene que

incorporarse al presupuesto. El Gobierno solamente irá incorporando como apropiación presupuestal tanto gasto del decretado previamente cuanto vaya siendo compatible con las prioridades del gasto público y la magnitud de los recaudos esperados.

DISTINCIÓN ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE INVERSIÓN

¿Se justifica la distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión? A primera vista esta es una distinción en la nomenclatura del gasto público obvia y ampliamente justificada. Sin embargo, un sector de la doctrina viene últimamente cuestionando la conveniencia de esta distinción. Las razones de estas críticas son las siguientes:

I° La distinción ha dado lugar a otorgarle una cierta preeminencia conceptual a los gastos de inversión sobre los de funcionamiento. Se tiende a considerar de mejor estirpe a los primeros que a los segundos. En realidad existen gastos de inversión eficientes y gastos ineficientes, así como hay gastos de funcionamiento útiles y gastos inútiles. La conveniencia de unos y otros no debe juzgarse por la definición del tipo de gasto sino por la eficiencia intrínseca de cada gasto específicamente analizado.

2° Los llamados gastos de inversión en materia presupuestal no responden a la misma definición que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de inversión se asimila a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de bienes físicos productivos. En cambio, en la terminología presupuestal, la inversión contiene una mezcla de criterios que incluye aspectos físicos, sociales, militares, etc. Por ejemplo, en el presupuesto de 1987 apenas el 52% de los gastos que aparecían catalogados como de inversión correspondían a inversión física45.

3° A menudo los llamados gastos de inversión en el presupuesto envuelven, encubiertos, múltiples gastos de funcionamiento. En la misma investigación que acabamos de citar se estableció, por ejemplo, que en el presupuesto de 1987 el 22.8% de los gastos denominados como de inversión eran, en realidad, gastos de funcionamiento. La inversión física arrastra siempre un incremento en los gastos de funcionamiento. La construcción de un hospital, por ejemplo, arrastra el incremento en los gastos de funcionamiento que implica su operación.

4° Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso de presupuestación se fraccione en Colombia: todo lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el Departamento Nacional de Planeación, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de Hacienda.

5° Sería deseable que si se mantiene la distinción en la nomenclatura presupuestal se procure acercar la definición de inversión de las Cuentas Nacionales a la del presupuesto con el fin de que económicamente, cuando se hable de inversión, se haga relación a un concepto único que tenga un sentido claro.

El profesor Lauchiin Currie, al comentar sobre la validez de esta distinción, ha escrito lo siguiente:

“Esta distinción, que ya ha sido mencionada en forma repetida en otros apartes de este informe, se presenta en toda la contabilidad del gasto público.

Obviamente fue tomada del sector privado, donde tiene sentido al permitir la estimación de la designación para depreciación y utilidades netas. En el sector público, sin embargo, en el que por lo general deben desarrollarse criterios no pecuniarios para evaluar el beneficio neto, no tienen mucho sentido y, en Colombia, es definitivamente perjudicial. Aun en las obras públicas, como es el caso de las carreteras, los beneficios, si existen, son disfrutados por toda la comunidad y no en especial por los dueños de los camiones. Una carretera que no va a ninguna parte ciertamente no produce beneficio alguno, y sin embargo es clasificada como ‘inversión’, a la misma altura que otra de gran movimiento que conecte puntos claves. El mantenimiento de una carretera puede ser más productivo que la construcción de una carretera nueva. Resulta absurdo sostener que el local de una escuela es la inversión (y por tanto es ‘bueno’), en tanto que un maestro de escuela es un burócrata cuyo salario hace parte de los gastos de funcionamiento. Lo mismo es cierto en lo referente a los gastos en salud, justicia, defensa y un sinnúmero de entidades reguladoras.

“Las consecuencias perjudiciales radican en el hecho de que la distinción crea un sesgo tal que la ‘inversión’ como parte correspondiente a gastos de funcionamiento es adjudicada a otra entidad. Esto hace que no sea posible el desarrollo de un ‘presupuesto por programas’, donde la educación, por ejemplo, es tratada como un todo. Otro resultado perjudicial consiste en que se considera como excelente economía contraer préstamos en el exterior para inversión, la cual se supone produce un rendimiento pecuniario, de tal modo que los criterios de crédito externo se hacen más laxos.

“Se ha objetado que la clasificación es necesaria para calcular los datos de Cuentas Nacionales sobre ahorro bruto e inversión. Pero tales cálculos pierden significado si incluyen, por ejemplo, el armamento. Si los gastos gubernamentales se presentan con suficientes detalles, quienes preparan las Cuentas Nacionales pueden incluir, si así lo desean, gastos sobre obras públicas que desempeñan una tarea que en la mayor parte de los países es adelantada por empresas privadas”.