MERCOSUR Y UNI?N EUROPEA

2. Estructura institucional y ordenamiento jurídico

Originariamente se planteó que la CSN nacería como una organización internacional dotada como tal de una cierta institucionalidad orgánica. Sin embargo, la comunidad que surgió de la Declaración de Cuzco de 2004 es un organismo mucho más liviano, dotado de un entramado orgánico muy simple que trata de promover la integración “sobre la base de la institucionalidad existente, evitando la duplicación y superposición de esfuerzos y sin que implique nuevos gastos financieros”. La consecuencia fue instaurar “las reuniones de Jefes de Estado como instancia máxima de conducción política y de Cancilleres como ámbito de decisión ejecutiva del proceso. Los Ministros contarán con la cooperación del Presidente del Comité de Representantes Permanentes del Mercosur, del Director de la Secretaría del Mercosur, del Secretario General de la Comunidad Andina, del Secretario General de la ALADI, y de la Secretaría Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, así como de otros esquemas de cooperación e integración subregional”. Finalmente, se estableció una Secretaría Pro Tempore, confiada a Perú hasta la realización de la Primera Reunión de Jefes de Estado de la CSN de Naciones en Brasil en el año 2005.

Las sucesivas reuniones de jefes de Estado han ido completando y fortaleciendo el sistema institucional hasta llegar en la actualidad a un modelo que dista mucho de la sencillez del original, en tanto se compone básicamente de los siguientes órganos:

1) Reuniones de los Jefes de Estado (Cumbre de la Unasur), de carácter anual, es la instancia máxima de conducción política. La I Reunión se efectuó el 29 y 30 de septiembre de 2005 en Brasilia. La II entre el 8 y 9 de diciembre de 2006 en Cochabamba (Bolivia). La III Cumbre se realizará en Cartagena de Indias (Colombia) el 2007.

2) Reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores, realizadas semestralmente, formularán propuestas concretas de acción y de decisión ejecutiva.

3) Reuniones Ministeriales Sectoriales, convocadas por los Jefes de Estado. Se llevan a cabo dentro de los mecanismos del Mercosur y la CAN. Cuando las reuniones ministeriales afectan a infraestructura se llevan a cabo en el marco de la IIRSA.

4) La Troika de la Unasur, conformada por el país sede de la cumbre y los países sedes del año anterior y el año siguiente. Apoya en sus labores a la Secretaría Pro Tempore.

5) La Comisión de Altos Funcionarios, con la misión fundamental de asegurar la implementación de las decisiones presidenciales y ministeriales y la coordinación de las iniciativas existentes. Cuenta con diversos grupos de trabajo.

6) La Secretaría Permanente, con sede en Quito (Ecuador), que sustituye a la Secretaría Pro Tempore hasta ahora vigente.

Puede apreciarse a simple vista que este nuevo entramado institucional difícilmente cumplirá las directrices de la Declaración de Cuzco relativas a evitar la superposición y duplicación de esfuerzos o el incurrir en nuevos gastos financieros. Ahora bien, es casi inevitable si la Unasur pretende dotarse de un conjunto eficaz de instituciones y órganos para gestionar sus vastos objetivos9. ¿Esta estructura orgánica de la Unasur puede ser eficaz para acometerlos? Mucho nos tememos que no, dada su acusada intergubernamentalidad.

Es suficiente con apuntar en este sentido la devaluación de la Comisión de Altos Funcionarios creada en la II reunión de Presidentes de Cochabamba durante las negociaciones que precedieron a su nacimiento porque en su origen se trató de establecer una Comisión y después una Comisión de Coordinadores10. ¿Acaso su naturaleza funcionarial no refleja la voluntad de guardarse las espaldas (de la soberanía nacional)? No conviene olvidar que la propia Declaración de Cuzco de 2004 declaraba expresamente que las reuniones de Jefes de Estado sustituirían a las Cumbres Sudamericanas como máxima instancia de conducción política del proceso que entonces se iniciaba. Hace falta, pues, una institucionalidad mas fuerte, porque los países que lideran de hecho la Unasur, como son Argentina, Brasil y Venezuela, no han dado muestra alguna de que su participación en este nuevo proceso de integración implique renuncia a su soberanía nacional.

Viene a corroborarlo igualmente el mismo hecho de que la constitución de la Unasur se base en gentlemen’s agreements, esto es, en meras declaraciones políticas y no en tratados internacionales, como fue apuntado anteriormente. Por vía de consecuencia, los órganos que contemplan los textos fundacionales de la Unasur no pueden aprobar decisiones obligatorias por sí mismas para los Estados miembros que componen la Unasur o para las Organizaciones subregionales que los agrupan, como el Mercosur y la CAN, sino tan sólo actos de carácter y efecto políticos para reflejar el compromiso y la voluntad de avanzar hacia la integración sudamericana. Serán luego las organizaciones subregionales (vía resoluciones de sus órganos o acuerdos celebrados por ellos) y los Estados sudamericanos (vía acuerdos entre ellos o actos internos concordantes) quienes implementarán
en forma jurídica lo acordado en el marco de la Unasur11.

Como quiera que tampoco existe una reglamentación propia de la Unasur para la solución de controversias, cuando surja una diferencia entre sus miembros será preciso resolverla por vías diplomáticas y, en su defecto, habrá que recurrir a los mecanismos jurídicos de solución de controversias previstos en diversos acuerdos internacionales que vinculan a los Estados sudamericanos -y, de modo particular, en los acuerdos de complementación económica celebrados en el marco de la ALADI-. Dado que carece de varios de los elementos fundamentales de una Organización internacional, no puede decirse en modo alguno que la Unasur sea un nuevo sujeto internacional titular de derechos y obligaciones en las relaciones internacionales con capacidad para ejercerlos12.

Es palmario que este organigrama jurídico-institucional está muy alejado del modelo de la Unión Europea, tanto respecto al número total de instituciones y órganos13, como a la composición (sus miembros son siempre representantes de los Estados sudamericanos), su sistema de votación (la regla es la unanimidad), los actos jurídicos que se adoptan (no son vinculantes y, por vía de consecuencia, carecen de aplicabilidad directa y primacía sobre las normas nacionales) y, finalmente, el sistema de solución de controversias (más próximo al arreglo diplomático directo que a los mecanismos jurisdiccionales que imperan en la Unión Europea)14.

No hace falta ir tan lejos en la comparación. Los países mercosureños y andinos son conscientes de que el funcionamiento adecuado de un proceso de integración requiere la instauración de un sistema institucional flexible en su funcionamiento y con capacidad de aprobar normas comunes obligatorias, que sean aplicables directamente a sus países miembros y sus ciudadanos y disfruten de primacía sobre las normas nacionales que las contradigan y, por ello, han llevado a cabo un reajuste institucional en la CAN y, en menor medida, en el Mercosur15. En la Unasur todavía no se dan estas premisas imprescindibles16.

Visto lo anterior se comprende por qué el Documento final Un nuevo modelo de integración de América del Sur. Hacia la Unión Sudamericana de Naciones, presentado por la Comisión Estratégica de Reflexión en la II reunión de Presidentes celebrada en Cochabamba en diciembre de 2006, apostaba por “considerar la necesidad de negociación de un Tratado Fundacional y constitutivo de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que dé nueva densidad jurídica a la iniciativa y que apunte a la creación de una Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur)”. A pesar de que la Comisión Estratégica estaba compuesta por representantes personales de los presidentes, en la Declaración de Cochabamba de 2006 se omite intencionadamente toda referencia a esta cuestión.