MERCOSUR Y UNI?N EUROPEA

3.3. Problemas y beneficios

La implementación de la Unasur se encuentra en una encrucijada.

En buena medida debido a que son de compleja solución los diversos problemas internos y en parte por factores externos al propio proceso de integración sudamericana. No obstante, los beneficios que debería producir compensarían los esfuerzos requeridos29.

3.3.1. Condicionantes para la creación de la Unasur

Resulta obligado comenzar mencionando la economía porque es, en gran medida, el talón de Aquiles de la integración sudamericana.

A diferencia de Europa en sus comienzos, muchos países sudamericanos son pobres (en torno al 40% de la población argentina y brasileña se sitúa en el umbral de la pobreza, a pesar de la fertilidad de la pampa argentina y la diversidad de los recursos brasileños) y poco estables (como evidencian las cíclicas crisis económicas), de tal suerte que es imprescindible que, a medio plazo, su tasa de crecimiento económico siga sostenida en el alto nivel de los últimos años para poder llevar a cabo las reformas estructurales -puertos, aduanas, empleo, fiscalidad interna, servicios, etcétera- que reclaman las fuertes asimetrías de las economías sudamericanas para su mejor complementación.

Informes recientes del CEPAL y de las secretarías de la ALADI, la CAN y el MERCOSUR contienen un análisis actualizado de profundas asimetrías estructurales y de políticas públicas que separan a los países sudamericanos, y destacan que su progresiva eliminación implica un desafío de primer orden que hay que afrontar si se pretende realmente avanzar hacia la integración regional.

Porque, como se pone de relieve en estos documentos, es preciso un nuevo tratamiento de las asimetrías regionales a la vista de que los procesos de integración en marcha no han conseguido realmente acelerar el crecimiento económico de los países de menor desarrollo relativo. Con este fin se propone un nuevo enfoque basado en un programa de convergencia gradual hacia el desarrollo sostenible y sustentable de los países miembros de la Unasur basado en tres pilares: el acceso a mercados, las políticas de tratamiento de asimetrías estructurales y las políticas de tratamiento de asimetrías derivadas de políticas públicas30. Lógicamente, para financiar estas acciones será necesario también atraer inversiones extranjeras cuantiosas, lo que a su vez requerirá la adopción de estrategias comunes que inspiren confianza a los mercados internacionales31.

Desde el punto de vista comercial, se aprecia la imperiosa necesidad de agregar valor añadido a las exportaciones de Sudamérica y diversificarlas con el fin de atenuar la dependencia de los productos agrícolas básicos. Sólo así podrán comerciar mejor al nivel mundial.

Hay que mejorar asimismo la ratio de comercio intrazonal sudamericana, demasiado reducida.

A falta de datos comparativos fiables de los flujos comerciales totales entre los 12 países sudamericanos podemos poner al MERCOSUR como ejemplo de este limitado comercio intrazonal32.

Según datos de ALADI correspondientes a 2005, el comercio intramercosureño llegó a 42.350 millones de dólares de un total de 273.151 millones de dólares, por lo que la tasa de participación del comercio intrazonal con respecto al mundo se sitúa en torno al 16%33.

Sorprendentemente, en este año 2005, el MERCOSUR comerció (importaciones y exportaciones de los 4 países miembros) con la Unión Europea (15) por valor de 56.011 millones de dólares (20,5%), Estados Unidos por valor de 45.453 millones de dólares (16,6%) y China por valor de 18.709 millones de dólares (6,8%). Ello supone que dentro del espacio mercosureño Brasil sólo es el cuarto socio comercial (con 19.150 millones de dólares en importaciones y exportaciones, que representan el 7%) y Argentina el quinto socio comercial (con 14.919 millones dólares de comercio total, que suponen el 5,4%).

Paraguay y Uruguay ocupan posiciones muy alejadas de los puestos de cabeza, ya que Paraguay sólo representa el 0,9%, con 2.488 millones de dólares, y Uruguay viene después, con el 0.87%, que equivale a 2.382 millones de dólares.

Nuevamente tomando datos de la ALADI, nos encontramos con que en 2005 el comercio entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela llegó a 130.542 millones de dólares de un total de 512.224 millones de dólares, lo que representa alrededor del 25,4%34.

Los datos anteriores proporcionan una imagen bastante fiable del comercio intrasudamericano, puesto que sólo faltan Guyana y Surinam -que participan en la Unasur pero no son miembros de ALADI-, y que, sumados, representan poco más del 0.5% del total, y Venezuela -que participa en ambas pero no proporciona datos-, lo que supone alrededor del 14%, según fue reseñado antes.

Estas cifras ponen en tela de juicio la razón fundamental de la creación de una zona de integración: la preferencia comercial que se otorgan los socios incrementará notablemente su comercio recíproco.

Basta con señalar que dentro la Unión Europea el comercio intracomunitario supone aproximadamente 2/3 del comercio total.

A la postre, ello hace que aflore la necesidad de que se profundice la integración en los dos bloques subregionales de Sudamérica, el MERCOSUR y la CAN. A fin de cuentas, el MERCOSUR es una zona de libre cambio con excepciones notables y una unión aduanera imperfecta (en particular en los sectores automotriz y azucarero, así como en los casos cubiertos por la cláusula de adaptación competitiva), con elementos de mercado común y de una unión económica (siendo probablemente el ejemplo más significativo el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR -FOCEM-. Y la CAN es una unión aduanera imperfecta (vistas las excepciones y el amplio margen de discrecionalidad concedido a los Estados en relación con el arancel externo común) con elementos de mercado común y de unión económica, como pone de relieve el derecho de circulación y de permanencia de nacionales andinos en la subregión con fines laborales sin perder sus derechos a la seguridad social en su país de origen. Ello dificulta la neutralización de las asimetrías entre sus Estados partes. Lógicamente, al haber trascurrido poco más de tres años desde su creación la Unasur no es más que un proyecto de constitución de una zona de libre comercio.

No debe olvidarse tampoco que la convergencia gradual entre el MERCOSUR y la CAN en una zona de libre cambio constituye una de las premisas en las que se sustenta la instauración de la Unasur, como fue expuesto antes. Y la suerte de este proceso de libre cambio es incierta, dada -además de las asimetrías de las economías implicadas- la frágil estructura de sus intercambios comerciales y la enorme dependencia de Brasil, que por sí solo representa más del 50% de la superficie y de la población de la zona sudamericana, siendo su PIB agregado superior a la suma del de los otros 11 Estados sudamericanos, con aproximadamente el 53% del total en 2005 (796.284 millones de dólares de un PIB agregado de Sudamérica de 1.493.521 millones de dólares).

Centrémonos en las relaciones comerciales entre el MERCOSUR y la CAN, en tanto constituyen el grueso de los flujos comerciales dentro de Sudamérica, representando aproximadamente el 85% del total. Existe una elevada volatilidad en los intercambios de mercancías, con picos de subida y de bajada de comercio de gran magnitud (pasando, por ejemplo, de los aproximadamente 5.000 millones de dólares de 1997 a 4.312 millones de dólares de 1999, los 5.345 millones de dólares de 2003 y los 8.500 millones de dólares de 2004); un desequilibrio excesivo en la balanza comercial a favor de los países del MERCOSUR (así, en 2004 hubo un superávit mercosureño superior a los 4.300 millones de dólares); una dependencia desmesurada por parte de los países de la CAN de la exportación de unos pocos productos (especialmente, gas natural, que en 2004 representaban el 31% de las exportaciones al MERCOSUR, seguido de los derivados del petróleo, con otro 7.6%), etcétera.

Lógicamente, con la firma del protocolo de adhesión de Venezuela al MERCOSUR el 4 de julio de 2006 estos problemas de desequilibrio entre ambos bloques subregionales tienden a incrementarse notablemente en detrimento de la CAN35 y en provecho del bloque mercosureño36. Mas no deben olvidarse tampoco los problemas y las fricciones que el ingreso de Venezuela al MERCOSUR puede engendrar en la dinámica interna de funcionamiento de este bloque, en el que se decide por unanimidad, así como en relación con las negociaciones internacionales, y en particular con Estados Unidos y la Unión Europea.

Y si bien es verdad que el volumen total de los intercambios dentro del Cono Sur es mayor que nunca en cifras absolutas, su valor en tantos porcentuales ha disminuido considerablemente (hasta el 16% en el MERCOSUR y el 11% en la CAN), y la desviación de estos nuevos flujos comerciales tiene un claro responsable: el saldo positivo de la balanza comercial de Brasil y Argentina con China37.

una alianza en virtud de la que Venezuela ofrece petróleo barato y con buena financiación que ayuda a resolver el déficit energético interno de Argentina y Brasil, a la vez que proporciona a estos dos países una ampliación de mercado a favor del empresariado industrial y el agrobusiness.

A cambio Venezuela obtiene un foro que le respaldará en su pugna política con Estados Unidos, disminuyendo ligeramente la dependencia económica de sus exportaciones a este país, a la vez que obtiene reservas en dólares de Argentina y Brasil con las que comprar bienes y servicios que necesita en estos dos países y al nivel mundial.

Véase también A. GUTIÉRREZ, “Venezuela: oportunidades y amenazas de su inserción en el Mercosur”, Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, núm. 14, julio de 2006, pp. 29-54; C. MALAMUD, “La salida venezolana de la Comunidad Andina de Naciones y sus repercusiones sobre la integración regional: su impacto en el Mercosur”, ARI I parte (núm. 54, de 10 de mayo de 2006) y II parte (núm. 64, de 31 de mayo de 2006); L.A. TORO, “Efectos del ingreso de Venezuela a Mercosur sobre la balanza comercial, con énfasis en productos no petroleros”, Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, núm. 14, julio de 2006, pp. 129-151.

Véase igualmente en esta monografía los artículos de N. MELLADO, “La incorporación de la República Boliviariana de Venezuela al Mercosur y su impacto subregional” y H.G. PREUSSE, “Consecuencias de la salida de Venezuela de la CAN y de su entrada al Mercosur”, en Mercosur y Unión Europea. Segundas Jornadas Científicas de EULATIN II (Universidad de Sao Paolo – Brasil-, 17 y 18 de septiembre de 2007), Córdoba: Lerner Editora SRL, en prensa.

El estado de cosas resultante de los datos expuestos es, sin duda alguna, muy preocupante y exige acometer inmediatamente reformas de hondo calado que mejoren el volumen y la estructura de los intercambios comerciales entre los países sudamericanos para poder avanzar hacia la convergencia entre los diversos acuerdos de integración económica de Sudamérica si se quiere realmente que la Unasur tenga posibilidades de éxito 38.

Es preciso, también, una clarificación importante de la agenda externa de la Unasur vistas las diferencias que mantienen los países sudamericanos en torno a sus prioridades internacionales, como -por ejemplo- si es mejor estrechar relaciones con Estados Unidos en elseno del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) o con la Unión Europea. Ello es debido, en gran medida, a las tentaciones políticas hegemónicas de Brasil y Venezuela39. ¿Podrán ser capaces de asumir las funciones de motor de la integración sudamericana que ha tenido tradicionalmente dentro de la Unión Europea el tándem Alemania - Francia? ¿Estarán dispuestos a consentirlo los otros países, especialmente Argentina y Perú? ¿Serán capaces los países sudamericanos de orillar las diferencias ideológicas que los enfrentan en provecho de la empresa común? Son algunas de las incógnitas que ya emergen en este momento. Este estado de cosas ha llevado a advertir acertadamente que, en general, Sudamérica “pese a su retórica, no tiene una visión común sobre la inserción internacional”40.

Sería de ilusos, por otra parte, cerrar los ojos ante el inexcusable reajuste institucional que precisa la Unasur vistos los inevitables problemas que originará su marcado carácter intergubernamental en su funcionamiento interno y en las negociaciones con terceros países y bloques regionales. Antes fue examinada esta cuestión, por lo que es suficiente ahora con interrogarse abiertamente si los Estados miembros de la Unasur estarán dispuestos a modificar un sistema en que la confianza reposa en último término en la facultad de vetar sus decisiones políticas. La devaluación del papel de la Comisión de Altos Funcionarios durante su proceso de gestión apunta claramente hacia una respuesta negativa.

Hay que señalar que el mundo empresarial de los países implicados presta mayoritariamente su apoyo al establecimiento de un área de integración sudamericana41. Y parece igualmente que cuenta con el sostén de otros agentes que componen la sociedad civil, como -por ejemplo- los sindicatos y representantes de ONGs de cada país participante, vistas las declaraciones de las Cumbres Sociales desarrolladas paralelamente antes de las Cumbres de Presidentes.

Ahora bien, se trata todavía de un proceso desconocido por gran parte de la ciudadanía y algunos sectores sociales temen que esta unión acabe siendo otro organismo burocrático que obstaculice el libre comercio con las potencias comerciales del Mundo, por lo que rechazan su implementación, al igual que sucedió con el ALCA42.

Ello significa que tendrán que tomarse medidas en aras a lograr que visualicen la relación sudamericana como un instrumento eficaz para una transformación económica conjunta que les permita competir mejor en el escenario económico global actual. Y es que la credibilidad ante la sociedad civil interna, así como los inversores extranjeros y terceros países es una cuestión significativa de cualquier acuerdo regional preferencial, y habiendo afectado negativamente a los acuerdos regionales preferenciales aprobados por países sudamericanos la falta de credibilidad. De hecho, hoy en día la credibilidad es un problema tanto en el MERCOSUR como en la CAN, sin que se aprecie claramente si se ha iniciado una nueva etapa en sus procesos internos que pueda permitirles presentarse como región organizada del tipo -en su proyección futura- de la Unión Europea y el NAFTA43. Y esta situación repercute negativamente en la aspiración de crear un espacio sudamericano de integración como la Unasur.

Finalmente, no se puede hacer borrón y cuenta nueva de los conocidos males endémicos de varios países de la región sudamericana y, en particular, de la zona andina, como son la producción y el tráfico ilícito de estupefacientes44, la corrupción pública generalizada en casi todos los niveles45, la vulneración de derechos humanos (a causa del hambre y la miseria en muchos casos y, en otros, por la corrupción y el narcotráfico), el riesgo real de involución democrática en Bolivia y Venezuela, la violencia interna, etcétera. Desde esta perspectiva se comprende la inclusión de la democracia y los derechos humanos como objetivos prioritarios de la Unasur.

Los países sudamericanos son plenamente conscientes de estos problemas, como lo prueba el hecho de haber sido sistematizados en interesantes documentos recientes, de 13 de julio de 2006, elaborados, a su encomienda, por las Secretarías Generales de la CAN, el MERCOSUR y la ALADI para el proceso de convergencia sudamericano46.

Y las declaraciones políticas que siguen a las Cumbres presidenciales ponen el acento en los desafíos para superar este estado de cosas.