3. México

Introducción de la competencia Larga distancia (LD)

La interconexión en la telefonía de fija LD

A fin de facilitar la entrada de los nuevos operadores de LD y consciente de la importancia de la interconexión para el desarrollo de la competencia, la SCT emitió en junio de 1994 la “Resolución sobre el Plan de Interconexión con Redes Públicas de Larga Distancia.” Entre las puntos más relevantes están las siguientes obligaciones para Telmex: interconectar a sus redes a todos los operadores, proveer a los nuevos operadores interconexión de su red iniciando en 1997 con 60 puntos y aumentándolos gradualmente hasta llegar a 200 en 2000 y fijar cargos no discriminatorios y basados en costos. También se dio prioridad a la negociación de acuerdos entre las empresas y la posibilidad de que la SCT resuelva sobre los asuntos no convenidos.

La primera negociación entre operadores se llevó a cabo en enero de 1996 sin lograr acuerdos respecto al monto de la tarifas de interconexión. Se solicitó la intervención de SCT cuya resolución fue establecer la tarifa de interconexión para 1997 y 1998. Las tarifas para ciudades con Centros de Tránsito Interurbano (CTI) fueron en 1997 de US $0.0257 y en 1998 de US $0.0231, mientras que para ciudades con Centros con Capacidad de Enrutamiento (CCE), pero no con CTI, fueron de US $0.0240 para 1997 y de US $0.0219 para 1998.

Además se determinó que las nuevas empresas debían pagar 58% adicional por concepto de terminación de tráfico de LD, por lo que en realidad, la tarifa que pagaban las empresas en 1997 era de US $0.0536 y de US $0.0513. La SCT también señaló que la tarifa para 1999 no debía ser mayor de US $0.0315 y que contrataría a un experto externo para determinar los costos que debían pagar los competidores de Telmex para compensarla por los gastos que realizó para la renovación de su infraestructura (Proyectos Especiales).

Sin embargo, las tarifas fijadas por la SCT provocaron la inconformidad tanto de Telmex como sus competidores. Para los entrantes las tarifas por terminar las llamadas de LD en la red de Telmex eran muy altas y no encontraban una razón que justificará el sobrecargo del 58%. Telmex, por su parte, manifestó que los cargos cobrados por la interconexión no eran suficientes para cubrir los costos en que había incurrido para otorgar dicho servicio.

A pesar de la inconformidad mostrada por todos los operadores ante la resolución de la SCT, Avantel (socio de MCI) firmó, en octubre de 1996, un acuerdo de interconexión con Telmex, aunque posteriormente emprendió una serie de acciones legales para ampararse de las resoluciones de la recién creada Cofetel, al considerar que existía falta de transparencia en la manera como se habían fijado las tarifas de interconexión y el sobrecargo de 58%.

En febrero de 1997, la SCT recibió los resultados del experto que contrató (Bellcore) para determinar los costos de actualización de la infraestructura de Telmex; sólo que, los resultados se dieron a conocer hasta julio causando insatisfacción entre los operadores. La cantidad que el experto definió oscilaba entre US $250 y 280 millones y la decisión final de la Cofetel fue establecerla en US $422 millones, de los cuales el 15% se dividieron entre las nueve compañías que solicitaron la interconexión de acuerdo con su participación de mercado, el resto debía ser pagado por Telmex.

En este clima conflictivo, las empresas con capital estadounidenses solicitaron la intervención de las autoridades de su país en el asunto de la interconexión, la Federal Communications Commission (FCC) indicó que las reglas de competencia en las telecomunicaciones mexicanas eran transparentes, justas y equitativas al grado de permitir que un periodo muy corto las nuevos operadores se adueñaran de una porción considerable del mercado de LD. Tal postura dejó sin efecto, momentáneamente, las quejas de los competidores de Telmex.

A finales de 1997, Avantel inició un juicio contra la SCT quien desechó el reclamo argumentando que estaba fuera de tiempo, pero mediante un amparo consiguió suspender temporalmente el pago de la interconexión y de los proyectos especiales a Telmex. Avantel también solicitó un amparo para evitar que Telmex la desconectara de su red ante la falta de pagos. Según García y Pick (2002), en principio Telmex se mantuvo al margen de las disputas legales entre el regulador y los nuevos operadores, pero ante la falta de pagos asumió una postura legal más agresiva. Durante el proceso legal, los representantes de Telmex, Avantel y Alestra intentaron llegar a un acuerdo sobre las tarifas de interconexión, pero sus esfuerzos fueron en vano.

Por otra parte, en diciembre de 1997 la Comisión Federal de Competencia (CFC) “emitió una resolución preeliminar en la que señalaban que Telmex era un agente económico con poder sustancial en los mercados relevantes de: telefonía básica local, acceso, larga distancia nacional, transporte interurbano y larga distancia internacional.” Tal resolución resolvió aplicar una regulación más estricta a Telmex. En septiembre de 2000, la Cofetel emitió su Resolución Final de Dominancia, en la que se imponían a Telmex obligaciones en materia de tarifas, calidad del servicio y relacionadas con la información que le soliciten las autoridades. Sin embargo, Telmex promovió y obtuvo un amparo contra la resolución de CFC y por tanto, la resolución de la Cofetel quedó invalidada.

En mayo de 2001, la CFC procedió a reponer el procedimiento contra Telmex, ante lo cual la empresa interpuso un recurso de reconsideración que fue calificado por la CFC como inatendible y ratificó su resolución de mayo de 2001. La empresa promovió un nuevo juicio y en abril de 2004 se le otorgó un amparo que obliga a la CFC a emitir una nueva resolución que deberá enfocarse al tema de la clasificación de los mercados y la determinación de poder sustancial que a su vez será la base legal para que la Cofetel también emita una nueva resolución respecto a la dominancia de Telmex.

En julio de 1998, los nuevos operadores iniciaron un proceso de negociación con Telmex para determinar las tarifas de interconexión para el periodo 1999–2000. No se logró ningún acuerdo y de nuevo la SCT, por medio de la Cofetel, emitió una resolución el 27 de noviembre de 1998. Entre los elementos más importantes de dicho documento están: la eliminación del sobrecargo de 58% y con ello, la reducción de la tarifa de interconexión a US $0.026 por punta/minuto. Se contempló el cobro por parte de Telmex de un sobrecargo por intento de llamadas no completadas de 5.7% sobre el total de minutos de interconexión facturados mensualmente. Además, se incluyó el pago de US $422 millones para proyectos especiales y la posibilidad de que los operadores pudieran entrar a las instalaciones de Telmex a colocar su propio equipo. Sin embargo, Avantel permaneció renuente a firmar el acuerdo porque los US $422 millones que tenían que pagarse por los Proyectos Especiales se habían convertido en US $700 debido a la inflación y a las tasas de interés.

En septiembre de 1999, Avantel inició otro proceso legal contra Telmex, el cual fue apoyado por la FCC, quien recomendó a Telmex permitir a Avantel interconectar sus líneas, de lo contrario podría poner en peligro la petición de la empresa mexicana para ofrecer servicios de larga distancia en los Estados Unidos. En una resolución contra Telmex, dada a conocer en enero de 2000, la FCC decidió imponerle una multa de US $100,000 por la violación de la Sección 214 de su autorización para proveer servicios de reventa a nivel internacional en Estados Unidos. En tal resolución se hace alusión a las denuncias de Avantel y Alestra contra Telmex en el sentido de que esta última ha dejado de proveerles circuitos y líneas privadas.

En agosto de 2000, la Representación de Comercio de los Estados Unidos (USTR) pidió a la OMC realizar algunas consultas al Gobierno Mexicano respecto a sus compromisos y obligaciones bajo el Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS). Tres temas fueron los especialmente considerados como incumplimientos: la regulación al operador dominante, las tarifas de interconexión y las tarifas de liquidación y reventa simple internacional. Las platicas se llevaron a cabo en octubre del mismo año pero no hubo avances, por lo que la USTR solicitó el establecimiento de un panel que tuvo lugar en enero de 2001.

Al respecto el Presidente de la Cofetel Jorge Nicolín declaró: “Estamos en absoluto cumplimiento de cualquiera de las obligaciones que nos impone la OMC al ser miembro de ellos (...) La representación comercial de la Casa Blanca tiene un caso bastante débil en contra de México, puesto que la apertura es un hecho y lo que estamos enfrentando es, precisamente, una competencia férrea y no una ausencia de competencia, y por eso salen [sobrando] este tipo de cuestionamientos y problemas.”

En enero de 2000, iniciaron las negociaciones entre Telmex, Avantel y Alestra para definir los cargos de interconexión para 2001. Pero las negociaciones fracasaron por lo que la intervención de Cofetel fue necesaria. Para la determinación de las tarifas de interconexión aplicables en 2001, la Cofetel desarrolló un modelo de costos con el apoyo del grupo consultor NERA. Según J. Arredondo (2001), Comisionado de la Cofetel, “la metodología y el modelo desarrollados son congruentes con la práctica internacional; el modelo estima el costo incremental de largo plazo total por servicio (TSLRIC) en que incurre Telmex por proporcionar el servicio de interconexión a otros concesionarios. Este método permite identificar todos los costos, fijos y variables, directamente asignables a la provisión del servicio de interconexión y que son adicionales a los costos asociados a la oferta de otros servicios.”

El organismo regulador fijó la tarifa de interconexión en US $0.0125 punta/minuto, también señaló que los nuevos operadores tendrían que pagar los montos referentes a los Proyectos Especiales y se pidió a Telmex la desagregación de la tarifa del servicio de interconexión de larga distancia, identificando en forma expresa las partes de la tarifa que corresponden a cada una de las funciones o elementos de red que integran la prestación de este servicio a fin de que los nuevos operadores no pagarán por servicios que no utilizaban. Mientras que se mantuvo el sobrecargo por intento de llamadas no completadas de 5.7% que Telmex cobra el total de minutos de interconexión facturados mensualmente.

A principios de 2000 se determinó que la tarifa de interconexión que las empresas de LD debían pagar a Axtel sería la misma que a Telmex (US $0.026), pero Axtel (así como Unefon y Maxcom) argumentó que este precio era muy bajo en relación con los costos en que incurría, lo cual, no le permitía recuperar su inversión y desincentivaba la construcción de infraestructura. Para esta empresa no era posible comparar sus costos con los de Telmex debido a la diferencia de tamaño de sus redes.

A fin de afianzar su posición funcionarios de Axtel se entrevistaron con W. Kennard, Presidente de la FCC, a quien expusieron su postura respecto a las tarifas de interconexión y su disposición para negociar con Alestra y Avantel. En ese momento se inició una controversia entre Axtel y Avantel, mientras Axtel se pronunció por fijar una tarifa de interconexión de US $ 0.058 que le permita invertir en la red, Avantel señaló, en el documento “Aclaraciones en busca de consolidar la competencia en el mercado de telecomunicaciones en México”, que las comparaciones que realizaron los funcionarios de Axtel entre la tarifa de interconexión en México y los Estados Unidos, la pretensión de Axtel de cobrar tarifas de interconexión diferenciadas y sus argumentos sobre la necesidad de elevar la tarifa de interconexión para poder expandir la red, eran totalmente erróneas.

En julio de 2001 iniciaron las negociaciones para determinar la tarifa de interconexión para el 2002. Telmex y Avantel cada una por su parte contrataron expertos para determinar si las tarifas de interconexión eran comparables a las de otros países. Telmex contrató a la firma Charles River Associates que señaló que la tarifa de interconexión mexicana por terminación de llamadas era de US $0.032, la cual es menor a la cobrada en los Estados Unidos de US $0.0343. Ante los resultados presentados por la consultora, Avantel contrató a Pablo Spiller de la Universidad de California en Berkeley quien aseveró que la firma consultora no había considerado la información de tarifas de acceso actual sino una obsoleta (Murillo y Pick, 2002).

Finalmente las tarifas se fijaron en US $0.0097 y el sobrecargo por intentó de llamadas cayó de 5.27% a 2.85%. En el comunicado 01/2001 del 19 de diciembre de 2001 con título “Acuerdan empresas tarifas de interconexión que regirán 2002”, el Presidente de la Cofetel señaló que en “un esfuerzo porque los concesionarios antepusieran el diálogo , la cooperación y el consenso, el beneficio de la sociedad –a solicitud de Cofetel-, recientemente reanudaron sus negociaciones.”

Pero según el Dr. Fernando Butler, ex-funcionario de Cofetel, y un funcionario de Alestra, calificar el acuerdo de “cooperativo y consensuado” es cuestionable. Además coincidieron en señalar que “las empresa entrantes solicitaron a Telmex la interconexión, que se iniciaron las negociaciones y que no se alcanzó ningún acuerdo. Por lo que, tal como se establece en la LFT, se solicitó a Cofetel que emitiera una resolución sobre el asunto, pero Cofetel simplemente ignoró la petición de las empresas entrantes. Ante tal situación, las empresas no tuvieron otro remedio que negociar con Telmex y llegar a un arreglo (el cual por ser entre privados es confidencial).”

El funcionario de Alestra admitió que “el acuerdo refleja el poder de negociación de Telmex y la inacción del regulador, ante esto último, las empresas prefirieron negociar con Telmex para evitar largos litigios, asegurar la provisión de los servicios que requieren de Telmex a tiempo y con la calidad necesaria y así poder concentrarse en sus actividades comerciales.” Por su parte, el Dr. Butler señaló que “el ignorar a los nuevos operadores obedece a la estrategia del actual gobierno que se inclina por el aumento de la teledensidad y la creación de infraestructura (Programa de Telecomunicaciones 2000 – 2006). Por lo tanto, se busca asegurar la inversión de las empresas que invierten en la creación de red.”

El gráfico 3.9 muestra la evolución de la tarifa de interconexión en México y el promedio de dicha tarifa para los Estados Unidos. Mientras que el gráfico 3.10 muestra las tarifas de interconexión de otros países para el año 2000.