SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

Apéndice  metodológico

Experiencias de gestión y participación social en los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina

Introducción

En América Latina, donde en general y a través de la historia de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento ha predominado un movimiento pendular de iniciativas que van del modelo de gestión pública al privado y del privado al público, donde el embate privatizador sobre los recursos naturales y los bienes públicos ha sido fuerte, en los últimos años se observa un proceso de resistencia y de rescate frente a aquél embate, y más aún una tendencia a evolucionar hacía nuevas formas de gestión, esto es, a formas de gestión social y participativas. Esta tendencia a adoptar nuevas formas de gestión del agua en las ciudades se ha visto favorecida en gran parte por el fracaso de las experiencias privatizadoras en algunas de las principales ciudades y países del cono sur, pero también por el auge del movimiento social continental. Lo anterior ha llevado a configurar un proceso, no sólo en América Latina, sino alrededor del mundo, en el que se pueden apreciar claramente la evolución de estas nuevas formas que podemos denominar de gestión social y participativa, mismas que han transitado de experiencias incipientes de lucha y resistencia, pasando por experiencias intermedias aún en curso, a modelos de gestión social exitosos.

1.- Caracas, Venezuela

El Sistema de Agua Potable y Saneamiento (SAPS) de la Región Metropolitana de Caracas (RMC) en los Valles del Tuy Medio (VTM) a cargo de la empresa de agua y saneamiento de la Región Capital, Hidrocapital, que atiende a cerca de 7 millones de habitantes, mediante seis Sistemas Operativos, particularmente el Sistema Losada-Ocumarito, que comprende un gran segmento de la interfaz periurbana, ofrece importantes lecciones como propuesta alternativa de gestión pública en el marco de un régimen participativo que supera los postulados de más mercado y menos Estado, poniendo el acento en la participación comunitaria y en una nueva relación con el Estado para la solución de los problemas que presentan los servicios de agua potable y saneamiento.
El funcionamiento del SAPS se basa en un nuevo marco regulatorio con fundamento legal en la Constitución de 1999 1 en primer lugar y en la Ley Orgánica para el Servicio de Agua Potable y Saneamiento (LOPSAPS) de 20012 . El nuevo modelo institucional implica un cambio fundamental en la visión y gestión del servicio del agua donde la presencia del Estado en algunas fases del servicio y la participación comunitaria son elementos sustanciales 3.
Así mismo la Ley Orgánica de Planificación (LOP) establece que los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) son la instancia encargada de promover la participación popular en los procesos de planificación participativa a ser desarrollados en los municipios y establece las disposiciones y bases para su organización y funcionamiento. Sus objetivos fundamentales son lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado de descentralización y desconcentración de competencias y recursos de acuerdo con lo establecido en la Constitución.
En los Lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 y en diversas leyes y normativas destaca como eje fundamental de la acción social del Estado venezolano la promoción de la participación de la sociedad civil en la gestión pública y el fomento de la corresponsabilidad ciudadana en torno al cumplimiento de deberes y reivindicación de derechos. También se expresa que “... el ciudadano tiene derecho a participar en la formulación, la ejecución y el control de las políticas públicas...” (MPD, 2000:106; citado por Lacabana, 2005); ello en el entendido de una democracia participativa donde se promueven las organizaciones de base, se incentiva la contraloría social y se fomenta el sentido de la corresponsabilidad.
De acuerdo al nuevo marco regulatorio el SAPS en la RMC observa tres grandes procesos: 1.- Una nueva visión de la empresa Hidrocapital, que amplió el servicio con un criterio de equidad incorporando y/o mejorando el abastecimiento en los sectores populares; 2.- La incorporación de la participación comunitaria en la gestión del servicio, el desarrollo de una nueva cultura del agua y una Gerencia Comunitaria encargada de implementar las Mesas Técnicas de Agua (MTA) como principal mecanismo de participación comunitaria4 y 3.- La transferencia del servicio de provisión de agua y saneamiento a los municipios de acuerdo con lo establecido en la LOPSAPS a través del régimen de concesión, en el cual pueden participar directamente los municipios, el sector privado o las comunidades en forma independiente o asociada.
En el marco de la nueva política para la provisión de este servicio que hace de la participación comunitaria un eje fundamental en la relación entre la empresa hidrológica y la población, se enfatizan las potencialidades de las nuevas políticas de agua en el desarrollo de obligaciones y el rescate de los derechos de los consumidores de los sectores populares  y en la puesta en marcha de un régimen de agua participativo a favor de la sociedad, superando el sesgo privatizador implícito en los regímenes propuestos por los organismos internacionales y los inconvenientes presentados en muchos de los casos de privatización.
El análisis de conjunto del servicio de provisión de agua potable y saneamiento, está inmerso en un proceso de cambio que ha dado lugar a un fuerte conflicto sociopolítico que atraviesa todos los ámbitos de la sociedad venezolana en sus esferas social, política y económica.  Si bien Hidrocapital es una empresa pública, su relación jerárquica la subordina a Hidroven, el holding de las empresas hidrológicas regionales, y al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARN) a través del recientemente creado Vice Ministerio del Agua. Ambas instituciones tienen importantes funciones de regulación y rectoría que se reservan al Poder Nacional, como son las funciones planificación, asistencia técnica y financiamiento del suministro y saneamiento a través de la nueva Oficina Nacional del Agua; las funciones de regulación, que incluye sistema tarifario, calidad del servicio, niveles de precios y arbitraje de conflictos, están a cargo de la Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento.
Otros actores institucionales nacionales que participan activamente en el SAPS son el Ministerio de Infraestructura (MINFRA), a través de la construcción de grandes obras de infraestructura para el SAPS y el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) en el control sanitario. Los actores institucionales regionales y locales más importantes son la Gobernación del estado Miranda. En el ámbito privado actúa un conjunto de actores y agentes económicos directamente o indirectamente ligado al SAPS, que va desde organismos financieros multilaterales, grandes empresas privadas nacionales y transnacionales hasta pequeñas empresas y empresarios individuales. Si bien la mayor parte de estos actores pertenece al ámbito formal también pueden encontrarse algunos que operan informalmente, así mismo se ha consolidado dentro del SAPS un sector de economía social con la creación de microempresas y cooperativas transformadas en nuevos actores con importantes funciones.
En el ámbito comunitario las principales organizaciones del SAPS son las Mesas Técnicas de Agua 5 y los Consejos Comunitarios de Agua6 , pero también son importantes las asociaciones de vecinos, asociaciones civiles y las nuevas organizaciones comunitarias de base que operan en el marco de la nueva institucionalidad local: los consejos comunales de planificación; comités de tierras urbanas, comités de salud, organizaciones culturales y deportivas, así como otras formas de organización ligadas a las políticas sociales no institucionalizadas llamadas misiones.
En el proceso de funcionamiento del SAPS se generan tensiones de diverso tipo entre la emergencia de lo nuevo y la permanencia de lo viejo, éstas pueden visualizarse claramente en el proceso de participación popular y construcción de ciudadanía que se da alrededor de las Mesas Técnicas de Agua. Las MTA definen junto a Hidrocapital los proyectos comunitarios de agua y saneamiento para llevarlos a la práctica, participan en la dotación del servicio, en la supervisión del uso del agua e incluso han ampliado su acción para considerar otros problemas comunitarios. En muchos casos han desarrollado una organización desagregada por sectores pequeños llamados condominios horizontales y formas de comunicación con la comunidad  le dan un carácter democrático a la toma de decisiones.
El trabajo conjunto de las Mesas Técnicas de Agua con los funcionarios de Hidrocapital, alcaldías y otras instituciones permite el encuentro entre la “visión técnica” y la “visión popular” facilitando el respeto por los saberes de cada quien y ha contribuido a ordenar la ocupación de los asentamientos de invasión a partir del trazado del recorrido de las tuberías de agua, en este proceso no sólo se va solucionando los problemas de agua y saneamiento de las comunidades sino que también se está construyendo una nueva cultura del agua que, por un lado, intercambia saberes científicos, técnicos y populares con resultados positivos; y por otro lado, apunta a la preservación, al uso racional, así como a internalizar una visión integrada de la cuenca que contiene en sí misma elementos sociales y ecológicos. (Lacabana, 2005)
Las tareas permanentes de los Consejos Comunitarios son: pasar revista al ciclo de suministro; seguimiento a los proyectos levantados en la diferentes MTA; seguimiento a los compromisos establecidos tanto por la comunidades, como por Hidrocapital; intercambiar información de interés para la comunidad o para la empresa, respecto a averías, cambio de ciclos, suspensión de servicios, fallas en el suministro (Hidrocapital, 2011).
Finalmente y de acuerdo con esta experiencia, Arconada (2005)7 afirma que aunque aún no se han solucionado los gravísimos problemas y desórdenes que afectan al funcionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento, no se puede negar que la ciudadanía venezolana tiene hoy el servicio de agua potable y saneamiento mucho más en sus manos, mucho más bajo su control que nunca antes, así mismo que ya es un hecho el creciente número de comunidades que ha tomado conciencia sobre la necesidad de plantearse los problemas del servicio de agua a partir del manejo de la cuenca y no a partir del problema de si hay o no agua en su tubería.

2.- Santa Cruz de la Sierra, Bolivia

En la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, con una población de 1.3 millones de habitantes, capital del departamento de Santa Cruz8 , durante 1979 surge la Cooperativa de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (SAGUAPAC) que presta los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en la mayor parte de la ciudad.
Hasta 1973 SAGUAPAC fue una empresa estatal, de  1973 a 1979, semi estatal y en 1979 se convirtió oficialmente en una cooperativa con una estructura compleja, dispone de una concesión sobre un área específica dividida en nueve distritos, donde cada uno de ellos cuenta con un Consejo de Distrito cuya función consiste en recabar las inquietudes de los socios  y buscar la satisfacción de sus necesidades. La gestión de los consejeros de distrito es de 6 años, y cada dos años se renueva un tercio de ellos. Cada Consejo de Distrito tiene 3 delegados que conforman, en su conjunto, la Asamblea de Delegados (27 miembros), cuya función principal consiste en aprobar toda decisión importante de la cooperativa. Esta Asamblea de Delegados elige también a los nueve miembros del Consejo de Administración y a los seis del Consejo de Vigilancia. La función del Consejo de Administración es la de aprobar el presupuesto, el balance general y dictar las políticas de la empresa. El Consejo de Vigilancia fiscaliza la actuación del Consejo de Administración llevando a cabo las auditorías externas. En ambos casos, la gestión dura seis años, con renovación cada dos años de un tercio de los miembros. Cada propietario de una conexión de agua se convierte en socio y, por lo tanto, en copropietario, con derecho a voz y voto; a través de las estructuras de participación los miembros pueden expresar sus necesidades e inquietudes y se realizan encuestas de satisfacción dos veces al año para evaluar dónde se deben mejorar los servicios de agua y saneamiento.
SAGUAPAC persigue el bienestar de los socios y no el lucro, posee una estructura tarifaria social con diversos niveles según el destinatario: uso residencial, uso comercial, uso industrial y uso especial (hospitales, escuelas públicas, oficinas del gobierno, etc.). Las tarifas también dependen del volumen de consumo, y aumentan en bloques de 15 m3, de modo que los que consumen más pagan el metro cúbico más caro que los que consumen menos. También realiza campañas de promoción en las comunidades más pobres para fomentar el acceso a los servicios de agua, dispone de un sistema de control de la calidad basado en la ISO 9001 y presenta indicadores de funcionamiento óptimos con respecto a los estándares de América Latina.
SAGUAPAC ha formulado un Plan Estratégico de Desarrollo (PED) para todo el período de concesión de 40 años, que culmina en 2039; en él se han identificado las inversiones que se deben realizar en el período de concesión, y el monto necesario asciende a 559 millones de dólares estadounidenses. Ha desarrollado en los últimos años varios proyectos con financiamiento de organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial,  en todos los casos, SAGUAPAC realizó los proyectos en menor tiempo de lo previsto y con ahorros significativos que le permitieron realizar mayor cantidad de obras y ha cumplido con responsabilidad las obligaciones en el pago de los créditos.
Actualmente las grandes preocupaciones de SAGUAPAC se pueden resumir en: la disponibilidad de las fuentes de abastecimiento de agua; la baja cobertura del alcantarillado sanitario; la necesidad de inyectar recursos económicos al Plan Estratégico de Desarrollo y los pequeños operadores en la periferia de la ciudad.
El sistema de abastecimiento de agua potable depende exclusivamente de aguas subterráneas, explota los acuíferos mediante un conjunto de 47 pozos, ubicados en cuatro campos (con una producción anual, en 2003, de 45 millones de m3). Según algunos estudios, considerando la proyección de la explotación y recarga de los acuíferos, para el año 2017 es necesario incorporar una fuente adicional de agua para cubrir la demanda proyectada, por lo que se estudian fuentes alternativas (superficiales) que permitan contar con una solución antes de ese año.
Existe una cobertura poblacional de alcantarillado sanitario del 50 por ciento, sin embargo, el índice de crecimiento poblacional comparado con la velocidad de implementación de este servicio indica que, si no se realizan ampliaciones, este índice de cobertura irá disminuyendo ya que la ciudad presenta un índice anual de crecimiento poblacional de casi 6 por ciento.
De acuerdo con la proyección de ingresos totales netos e inversiones y costos operativos, existe un desfase para los primeros años que implica una inyección de recursos económicos de unos 50 millones de dólares estadounidenses. Se estudiaron varias alternativas, resultando ser las más atractivas, en orden de prioridad para SAGUAPAC: (1) el crédito multilateral, (2) socio estratégico no operador y (3) crédito comercial y BOT 9. Se han emprendido varias iniciativas para acceder a créditos multilaterales en los que el papel del Gobierno es de aval o garante de la operación, pero quien paga las obligaciones es SAGUAPAC; sin embargo, la capacidad limitada de endeudamiento de Bolivia dificulta el acceso a operaciones de esta naturaleza (Yavarí, 2005).
Finalmente se puede afirmar que esta empresa cumple con la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de manera excelente. Su estatus como cooperativa independiente, con la participación democrática de los socios, ha influido en su buen desempeño. Se ha evitado la injerencia política, lo que le ha permitido continuidad en sus planes, el pago de las obligaciones saldrá de la propia tarifa aplicada a los usuarios, lo que la conduce hacia la autosuficiencia financiera.
El modelo de SAGUAPAC en el marco de su filosofía cooperativista, cuyo objetivo principal es el bienestar de los asociados y no su lucro, ofrece una opción alternativa a los modelos público y privado. Fue destacado como modelo invitado para su presentación en la Semana del Agua 2003 del Banco Mundial. Siguiendo el ejemplo de SAGUAPAC, otras ciudades de Bolivia, como Cobija, Trinidad o Tarija, también han creado cooperativas para hacerse cargo del abastecimiento de agua. Aunque esas ciudades no han alcanzado aún los mismos niveles de eficacia y sostenibilidad que Santa Cruz, es evidente que el modelo es extrapolable (Yavarí, 2005)10 .
Actualmente (Diciembre 2011), en la página web de SAGUAPAC se puede leer: “Nuestra cooperativa…SAGUAPAC es una institución sin fines de lucro que proporciona los servicios de alcantarillado sanitario y agua potable a los pobladores de su área de concesión en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra” SAGUAPAC (2011).

3.- Buenos Aires, Argentina

Con la ola privatizadora de que fue objeto América Latina, desde 1990 en argentina se produjo la venta sistemática de empresas estatales, desde la industria metalúrgica hasta el sector petrolero, incluido el transporte aéreo, marítimo y terrestre, las comunicaciones, el sistema de seguros de retiro y de bienes, los aeropuertos, llegándose incluso a concesionar el espacio radioeléctrico junto con la electricidad, el saneamiento, el gas y todos los servicios complementarios obligación de cualquier nación. La provincia de Buenos Aires con más de 10 millones de habitantes repartidos en 74 ciudades con 48 municipalidades y principal contribuyente al PBI nacional, debido a la resistencia de algunos sindicatos y  Organizaciones No Gubernamentales, no obstante la presión y el ahogo financiero del gobierno central, mantuvo la mayor parte de los servicios públicos estatales dentro de su órbita11 .
El Sindicato de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires propuso un proyecto de ley denominado OSBASA y logró que el Senado de la provincia -no así la Cámara de Diputados provincial- lo aprobara. En él se establecía una administración pública de los servicios de saneamiento básico en la provincia, con la participación de los trabajadores en la conducción administrativa y operativa de la empresa. Lamentablemente, las fuertes presiones políticas provenientes de los sectores empresariales nacionales y extranjeros, de los organismos multilaterales de crédito y de algunos consultores con fuerte vínculo empresarial provocaron que los diputados de la legislatura provincial terminaran archivando el proyecto y preparando el terreno para la futura privatización de los servicios sanitarios.
En el año 1999, y como consecuencia de las presiones políticas ejercidas por diversos sectores económicos de los Estados Unidos, que hasta ese momento habían quedado excluidos de la distribución del capital social argentino, las últimas empresas estatales de propiedad de las provincias fueron entregadas para su explotación bajo condiciones de mayor regulación por la lenta pero continua toma de conciencia por parte de la sociedad civil.
En la provincia de Buenos Aires las empresas distribuidoras de servicios públicos fueron blanco de la ambición voraz de los capitales de Houston, en particular de Enron, Houston Corporation y AES12 . Buenos Aires contaba con la segunda empresa estatal operadora del servicio de agua en todo el país, Obras Sanitarias de Buenos Aires (OSBA), que además tenía como función social la distribución en las áreas más pobres y los sectores marginales de los conglomerados urbanos bonaerenses, el control de los vertidos industriales y el ejercicio legal en materia de saneamiento hídrico.
Como en el caso de las restantes concesiones del país en el sector del agua, la adjudicataria Enron —a través de su filial Azurix Corp. y su representación en Argentina, Azurix  Buenos Aires, S.A.—, se hizo cargo de las prestaciones en condiciones ventajosas desde el punto de vista contractual pero con un marco social mucho más complejo: gran empobrecimiento de la población, casi 20 por ciento de desocupados, un sistema monetario a punto de estallar por el mantenimiento de la convertibilidad, el desgaste político del gobierno, las primeras reacciones sociales ante la problemática general y la mala calidad de los servicios en particular.
El pago de un “valor llave” de casi 500 millones de dólares estadounidenses puso de relieve la improvisación técnica y la premura por hacerse con nuevas empresas que permitieran el aumento de las cotizaciones de Enron en Wall Street. Azurix esperaba que los gobiernos locales permitieran eludir las obligaciones contractuales para hacer de este nuevo negocio un mecanismo rentable de corto plazo, tal como lo habían hecho durante casi diez años las francesas Suez y Vivendi en la ciudad de Buenos Aires y varias provincias del interior del país. La concesión abarcaba más de 70 ciudades con agua y drenaje, 47 plantas de tratamiento, 20 plantas potabilizadoras, 470 perforaciones profundas para agua potable, casi 10.000 km de redes de distribución de agua y 7.200 kilómetros de redes de drenaje. De los 2.000 trabajadores originales, apenas 1,100 pasaron a la concesión otorgada a Enron.
La empresa constituida se denominó Azurix Buenos Aires S.A., capitalizada por Azurix Corporation, con sede en Houston, y otra firma creada al efecto, Azurix Argentina. El capital social declarado ascendía a 85.000 pesos argentinos (con una paridad de 1 dólar = 1 peso), lo que apenas representaba el valor de una pequeña propiedad inmobiliaria en cualquier lugar del país. Para actuar como operador responsable, tal como lo requería el contrato incluido en el pliego de la licitación, utilizaron la figura de Wessex Water, una pequeña compañía de Inglaterra que Enron había comprado para ese fin y, además, crearon la Wessex Technical, que se encargaba de la consultoría técnica pero que nunca tuvo participación activa en la gestión empresarial de la concesión, aunque se presume que constituía parte del sistema de empresas “fantasmas” creadas por Enron para derivar dinero a los paraísos fiscales mediante maniobras consideradas ilegales por la justicia estadounidense.
Durante el primer año de gestión de Azurix, se comprobó que sólo buscaba la forma más rápida de recuperar el pago efectuado al Estado para hacerse con las prestaciones, sin realizar las inversiones más importantes y urgentes que el servicio requería. El descuido y desinterés de Enron provocaron graves problemas en el servicio, tanto en la producción y distribución de agua como en la recolección y tratamiento de las aguas residuales: contaminación de redes de agua, desperfectos importantes en plantas potabilizadoras, paralización de plantas de tratamiento, desinversión en equipamiento y tecnología, tercerización de tareas importantes para el servicio, entre otros. Todo esto provocó el descontento social y el reclamo de varias organizaciones de usuarios y consumidores que, a su vez, presionaron a los intendentes municipales (alcaldes) de importantes ciudades afectadas por el mal desempeño de Azurix Buenos Aires, obligando al gobierno de la provincia a sancionar al concesionario y a exigirle la rectificación de su política de inversiones y la puesta en vigencia de un programa adecuado para rescatar la calidad y continuidad de los servicios13 .
Los trabajadores tuvieron que presionar al gobierno para lograr, después de varios meses de negociaciones, la puesta en vigencia del Convenio Colectivo de Trabajo y las comisiones de aplicación del mismo, con el agravante de que, debido a que contaba con una planta de personal muy ajustada para el funcionamiento operativo, se había recurrido a la tercerización para llevar a cabo trabajos regulares en perjuicio de los trabajadores de la empresa y de la baja calidad de los servicios prestados.
Cuando los gerentes de Azurix comprobaron que el gobierno no podía controlar el descontento de los usuarios por las malas condiciones del servicio en varias ciudades del interior de la provincia, comenzaron a reemplazar a los profesionales argentinos por otros que “importaron” de forma totalmente improvisada desde Inglaterra, Australia y los Estados Unidos, con el objeto de buscar soluciones de bajo costo a los problemas que se complicaban día tras día. Sin manejar el idioma, sin conocimiento de la tecnología existente, con bajo presupuesto para obras básicas y con la presión de los usuarios que demandaban soluciones urgentes a los problemas del servicio en varias ciudades importantes de la concesión, estalló la crisis entre las autoridades del Estado y la empresa. El Organismo Regulador impuso fuertes multas y otras sanciones a la concesionaria. No habían pasado dos años de contrato y para colmo, se sumó la bancarrota de Enron, su matriz en los Estados Unidos, que terminó de poner en retirada a los últimos gerentes estadounidenses y el consecuente abandono de la empresa con los conocidos graves incumplimientos.
Llegaba el mes de febrero de 2002, y el gobierno de la provincia no tenía ni el personal técnico ni el equipo de gerencia necesario para retomar las prestaciones desde la órbita estatal, lo que  llevó inevitablemente a convocar al Sindicato de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires a negociaciones urgentes que permitieran garantizar la calidad, cantidad y continuidad del suministro a los casi tres millones de habitantes abastecidos por la concesión. Se planteó entonces un proyecto global que involucrara a los actores sociales más allá de los condicionamientos políticos que las circunstancias podían imponer al gobierno y que se resumía en una empresa del Estado con participación accionaria de los trabajadores de la misma, con el reconocimiento por parte del propio organismo regulador (llamado Organismo Regulador del Agua Bonaerense ORAB en aquel momento y hoy denominado Organismo de Control del Agua de Buenos Aires OCABA).
De este modo, los trabajadores organizados a través de una empresa propia en sociedad con el Sindicato, se erigían en operadores del servicio, eliminando las condiciones impuestas por el Banco Mundial en todos los procesos de concesión referidos a la experiencia internacional. Se incorporó a los usuarios, por intermedio de las organizaciones representativas, tanto en el organismo regulador (ex ORAB) como en la gerencia de la empresa Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA), y se estableció un compromiso para que los honorarios correspondientes a la operación del servicio se convirtieran en nuevas acciones para los trabajadores a partir del momento en que la empresa equilibrara sus cuentas y superara la emergencia sanitaria que provocó la mala gestión de Azurix Buenos Aires–Enron.
Así, los propios trabajadores con sus conocimientos y experiencia se hacían cargo de la situación con control cruzado del Organismo Regulador en lo técnico y operativo por un lado, y del Ministerio de Infraestructura–Obras y Servicios Públicos por el otro, tanto en la gestión comercial como en la calidad de la prestación de los servicios. Las organizaciones de usuarios reconocidas (unas doce en el área abastecida por ABSA) tienen por su parte independencia para, además de participar en la gestión y el control, acceder al Defensor del Pueblo y a los organismos municipales representativos de usuarios y consumidores, lo que permite una presencia constante en cada acontecimiento del servicio.
Para establecer un sistema de operación del servicio en una empresa de tal magnitud, el Sindicato recurrió a la conformación de una Sociedad Anónima integrada por la organización y los trabajadores de la empresa ABSA. Ésta detenta el 10 por ciento del capital accionario de Aguas Bonaerenses S.A., la prestataria estatal de servicios, con opción de que dicha participación accionaria se incremente en el futuro. Desde el inicio de la actividad operativa, el Sindicato no tomó la gestión contable y administrativa de ABSA, y concentró su actividad exclusivamente en la operación técnica del servicio, la formulación de políticas destinadas a recomponer las principales carencias en materia de agua y alcantarillado, un mejor y más justo empleo de los recursos humanos, promoción y calificación de los trabajadores técnicos y profesionales, participación de los ciudadanos mediante talleres destinados a dar a conocer las actividades técnicas y operativas de la empresa, políticas de obras y expansión del servicio, tecnificación de los sistemas de control y administración, entre otras.
Mediante la utilización de recursos propios de ABSA y el aporte de capital del Estado provincial, se suplió la falta de crédito para financiar las principales obras y revertir la problemática más acuciante heredada del concesionario anterior. Para ello, la operadora de los trabajadores (llamada 5 de septiembre S.A.) desarrolló una amplia política de consultas con las autoridades comunales, con las organizaciones de usuarios y consumidores, y revisó los archivos históricos de la antigua empresa OSBA para llegar a las conclusiones teóricas que permitieran un desarrollo técnico eficaz en el sector de planeamiento y obras. La continuación de obras interrumpidas por la parálisis de Azurix Buenos Aires se dirigió especialmente a reactivar plantas de tratamiento y reacondicionar sistemas de depuración que habían estado fuera de servicio por falta de inversiones.
En 1999, año en que tuvo lugar la privatización, la provincia de Buenos Aires contaba con una cobertura de abastecimiento de agua del 74 por ciento, y el 47 por ciento de acceso a saneamiento. En 2002, tras la retirada de Azurix y el establecimiento de ABSA, la prestación de agua había disminuido al 68 por ciento debido al crecimiento demográfico y a la falta de inversiones. El 43 por ciento de la población carecía de saneamiento. Actualmente (2005), el 71 por ciento de la población tiene agua potable y el 45 por ciento cuenta con saneamiento en sus casas.
Después del rescate de la empresa, para los trabajadores los próximos pasos debían estar dirigidos a obtener plena autonomía del poder político mediante la incorporación de los usuarios como accionistas representados por las asociaciones representativas y la inclusión de otros sectores productivos de la región donde ABSA presta sus servicios para garantizar un nivel de decisiones democráticas más amplio, el uso racional de los recursos económicos y financieros, la puesta en marcha de un sistema de prioridades en la expansión del servicio con contenido social y el compromiso del Estado en la financiación de las grandes obras que una importante región necesita para acompañar el crecimiento demográfico y el desarrollo productivo (Amorebieta, 2005) 14.
Actualmente en la página web de Aguas Boanerenses (ABSA) puede leerse:
Aguas Bonaerenses comienza su labor en un contexto económico de fuertes limitaciones y sin adecuación tarifaria. En dicho marco, el Estado de la provincia de Buenos Aires toma un rol activo y crea una sociedad anónima de capital bonaerense. A partir de ese momento, el 90 por ciento del paquete accionario de ABSA corresponde al Estado provincial; mientras que el 10 por ciento restante pertenece a los trabajadores, nucleados a través del Sindicato de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires. El Organismo de Control de Aguas de Buenos Aires (OCABA) es el ente autárquico que verifica el servicio y su ajuste a las normas que rigen la concesión, de acuerdo a lo establecido en el Marco Regulatorio (Dec. 878/03).
ABSA posee 14 establecimientos potabilizadores y 662 perforaciones, de las cuales 84 fueron construidas desde el inicio de la gestión. Éstas producen mensualmente más de 23,5 millones de metros cúbicos de agua potable, destinados a cubrir las necesidades de 600 mil hogares. Opera 49 plantas depuradoras, que cubren las necesidades de saneamiento de 463 mil familias.
Con la incorporación de la Región Metropolitana Oeste sumó 170 mil cuentas de agua potable, abastecidas a través de la operación de 188 pozos. Con ellos produce más de 8 millones de metros cúbicos mensuales. Además, cubre en esa zona la tarea de saneamiento para 102 mil viviendas, operando 7 plantas depuradoras.
Aguas Bonaerenses también está presente en sus comunidades con 68 centros de atención personalizada, más de 500 bocas de recaudación y múltiples medios de pago. Además, cuenta con atención telefónica ininterrumpida los 365 días del año (Aguas Bonaerenses, S.A., 2011).

4.- Porto Alegre, Brasil

Si bien los servicios de agua y saneamiento son irregulares  en el norte y noreste de Brasil, el debate sobre cómo mejorar la situación se ha dado durante las últimas  décadas a nivel de gobierno y la sociedad ha demostrado su fuerza, impulsando diversos proyectos de éxito en todo el país. Estos proyectos han "nadado contra la corriente" de la privatización y  abarcan una visión de universalidad, equidad y calidad. Cuatro estudios de caso se presentaron en  el libro "Experiencias de Exito em Serviços Municipais Públicos de Saneamiento por la Asociación Nacional de Servicios de Saneamiento Municipal (ASSEMAE) en Brasil. ASSEMAE nació de la resistencia a la política de socavar la administración local; se formó con el fin de mejorar la capacidad de los municipios para delinear su propio destino y la integración del saneamiento a las políticas locales (ASSEMAE (2007).
Un caso destacado es el de la ciudad Brasileira de Porto Alegre, una ciudad conocida por su democracia participativa, capital de Rio Grande do Sul, el estado más meridional de Brasil, el Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE), una empresa pública de agua y saneamiento que se ha convertido en todo un modelo de resistencia frente a las tendencias que impulsan la privatización, centrada en la inclusión social a través de sus programas de agua y saneamiento, es la responsable de prestar los servicios de agua potable y saneamiento a la ciudad. Aunque desde el punto de vista económico y administrativo es independiente del ayuntamiento, la empresa está sujeta a las políticas y normativas establecidas por éste.
A fines de 2000, cuando se presentó una ley ante el Congreso con el claro objetivo de privatizar el agua el DMAE se colocó en la vanguardia de un movimiento de resistencia nacional que logró evitar que la iniciativa saliera adelante y que se retirara la propuesta. El DMAE, además de la autonomía financiera, cuenta con otras particularidades destacables, como el establecimiento de un consejo deliberativo que, más de 40 años después, sigue siendo un órgano importante en la práctica de lo que se conoce como “control social”, que permite que las actuaciones administrativas sean totalmente transparentes. Entre las características más importantes que han convertido al DMAE en un modelo alternativo a la privatización del agua en todo el mundo se encuentran la sostenibilidad, tanto económica como tecnológica y la responsabilidad en materia de agua potable y protección del ambiente. Otro rasgo distintivo y fundamental es el proceso democrático que se sigue para tomar las decisiones, encuadrado en el presupuesto participativo, así como el papel fundamental que desempeñan los trabajadores.
El índice de población abastecida de agua potable pasó de aproximadamente el 94,7 por ciento en 1989, al 99,5 por ciento en 2001, una cifra que se ha mantenido. Los porcentajes de saneamiento también han experimentado un alza; pasando del 73 por ciento en 1990, a un 84 por ciento en 2004. La influencia de la participación pública de los ciudadanos, canalizada principalmente a través del presupuesto participativo, en los debates sobre las necesidades de la ciudad y en votaciones en las 16 regiones del municipio, permitió invertir también en el agua y el saneamiento de los barrios periféricos y marginales, con lo que se ha ampliado el acceso al agua.
Se considera que el DMAE a través de una fuerte política de control interno, con evaluaciones de los costos y una buena gestión de los gastos, se ha convertido en un organismo sostenible económicamente, capaz de reinvertir los beneficios en instalaciones de agua y saneamiento, observándose que en los últimos siete años, cerca del 70 por ciento del dinero invertido proviene del cobro de tarifas. Para el año 2005 el DMAE ya se había adaptado al control social, y había contratado a una consultoría que trabajara en recomendaciones concretas para mejorar la administración de la empresa.
La estructura tarifaria se sostiene sobre una base de importantes subvenciones cruzadas. Los usuarios con menos ingresos se pueden acoger a una tarifa social que les da derecho a usar 10 m3 de agua mensual y pagar sólo cuatro. Además de esta, hay otros tres tipos de tarifas. Los que usan el agua sólo para cubrir sus necesidades básicas (consumen un máximo de 20 m3 mensuales) son subvencionados por los que consumen entre 20 y 1,000 m3 por mes. Las tarifas del grupo de este último tramo de entre 20 y 1,000 m3 aumentan de forma exponencial, de modo que, pasado ese límite, son muy caras. Los grandes consumidores, como aeropuertos, centros comerciales e industrias, pertenecen a esta categoría. Gracias a esta estructura tarifaria, invierte sumas considerables en el mantenimiento y la ampliación de los servicios, además de generar, cada año, un superávit de entre un 15 y  25 por ciento del presupuesto anual, que también se destina a nuevas inversiones.
Mediante la participación popular como parte del ciclo del presupuesto participativo, los ciudadanos presentan sus necesidades, las debaten, las votan y, tras un estudio de viabilidad técnica, se incluyen en el presupuesto municipal del año siguiente. El DMAE se encarga de evaluar todas las obras relacionadas con el agua y se designa a un grupo de ciudadanos que se encarga del seguimiento y la supervisión de los contratistas, de modo que hay gente acompañando todo el proceso, desde la toma de decisiones hasta la ejecución de los proyectos. Se trata, en resumen, de un ejercicio de pleno control social.
El proceso del presupuesto participativo ha cambiado tanto como el concepto de cobertura de las necesidades de la ciudad, el personal y los trabajadores del DMAE escuchan a los ciudadanos para sacar adelante sus propuestas, lo que ha llevado a un cambio drástico en la gestión. Esto significa que son los propios ciudadanos los que discuten las necesidades y, si son técnicamente viables, se integran en el presupuesto.
También cada año se destinan grandes inversiones a, entre otras cosas, educación, sanidad, seguros y transporte en beneficio de los trabajadores. Los resultados de las inversiones se detallan en una auditoría social, que se publica anualmente desde 2000, por los que el DMAE ha obtenido importantes premios nacionales de responsabilidad social.
Los ciudadanos han desempeñado un papel destacado en los logros alcanzados por el DMAE. El consejo deliberativo instaurado desde 1961, ha representado a muchos sectores de la sociedad en su calidad de supervisor del DMAE. El presupuesto participativo fue especialmente útil para acercar al DMAE aún más a la sociedad y estableció una nueva instancia de control de la empresa. Este acercamiento se produjo no sólo porque se empezó a prestar atención a las peticiones de los ciudadanos, sino también porque éstos comenzaron a participar en el seguimiento de la calidad de los servicios prestados.
El DMAE,  devuelve el dinero a la gente en forma de infraestructura mejorada para el suministro de agua y saneamiento. El proceso del presupuesto participativo es un instrumento de planeación importante e innovador en la relación entre gobierno y sociedad. Las empresas públicas de agua no son sólo viables, sino que pueden ser mejores que las grandes empresas en aspectos sociales, económicos, ambientales y técnicos. El modelo de Porto Alegre es un modelo que podría aplicarse en otras latitudes, siempre que se adapte a las condiciones locales, a los recursos naturales, la legislación y la escala del proyecto (Maltz, 2005) 15.
Actualmente, en el portal oficial del Departamento Municipal de Agua y Aguas Residuales de Porto Alegre (DMAE) destaca su Misión: “Prestar, universalmente, serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, com garantia de qualidade e de modicidade  tarifária, contribuindo para uma gestão sustentável dos recursos hídricos, sendo social e ambientalmente responsável”. (DMAE, 2011).

Comentario final

Las experiencias alternativas reseñadas, muestran una tendencia y la posibilidad de adoptar nuevas formas de gestión del agua en las ciudades, no sólo en América Latina, sino alrededor del mundo.
Se aprecia un proceso en evolución de estas nuevas formas de gestión social y participativa, transitando de experiencias incipientes de lucha y resistencia, pasando por experiencias intermedias aún en curso, a modelos de gestión social exitosos.
Demuestran también, que no es suficiente el rescate o la re estatización de los servicios de agua potable y saneamiento en nuestras ciudades mediante la implantación de un modelo de gestión público estatal que también ya ha demostrado su incapacidad para resolver la problemática y convertirse en un verdadero modelo de gestión público, sino que es necesario avanzar hacia niveles superiores de organización social.
A pesar de sus muchas particularidades, estas experiencias también comparten características, que las hace ser diferentes radicalmente de los modelos tradicionales de gestión del agua urbana, convirtiéndolas en alternativas, principalmente por la participación comunitaria, el control social, el respeto por los ecosistemas, la toma de decisiones democráticas, en suma, por la democracia del agua.