ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

2.2.5   Supletoriedad del Código Fiscal de la Federación

Como ya se apuntó, un SN es defectuoso cuando presenta lagunas de magnitud tal que habilita necesariamente la sustitución o reemplazo del mismo por otro que carezca de tal defecto, actualizándose con esto la aplicabilidad supletoria.

       Por su parte, la supletoriedad de las normas opera cuando existiendo una figura jurídica en un ordenamiento legal, ésta no se encuentra regulada en forma clara y precisa, sino que es necesario acudir a otro cuerpo de leyes para determinar sus particularidades.
 
       Asimismo, la supletoriedad normativa  aplica sólo para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integre con principios generales contenidos en otros ordenamientos legales.

       Cuando la referencia de una ley a otra es expresa, debe entenderse que la supletoriedad se hará en los supuestos no contemplados por la primera,  que la complementará ante posibles omisiones o para la interpretación de sus disposiciones.

       Por tal motivo,  la referencia a leyes supletorias es la determinación de las fuentes a las cuales una ley acudirá para deducir sus principios y subsanar sus omisiones.

       La supletoriedad expresa debe considerarse en los términos que la legislación misma la establece; de esta manera,  es una cuestión de aplicación para dar debida coherencia al sistema jurídico.

       El mecanismo de supletoriedad se observa generalmente de leyes de contenido especializado con relación a leyes de contenido general.

       El carácter supletorio de la ley resulta en consecuencia, de una integración y reenvío de un ordenamiento especializado a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida.

       Al respecto cabe y debe señalarse que para que opere la figura jurídica en análisis,  se deben cumplir los requisitos siguientes:

       a) Que el ordenamiento que se pretenda suplir, lo admita expresamente y señale el estatuto supletorio;

       b) Que el ordenamiento objeto de supletoriedad prevea la institución de que se trate;

       c) Que no obstante esa previsión, las normas existentes  en tal cuerpo jurídico sean insuficientes para su aplicación a la situación concreta presentada, por carencia total o parcial de la reglamentación necesaria; y,

       d) Que las disposiciones o principios con los que se vaya a llenar la deficiencia, no contraríen, de algún modo, las bases esenciales del sistema legal de sustentación de la institución suplida.

       Ante la falla de uno de estos requisitos, no puede operar la supletoriedad de una legislación a otra.

       Sobre este particular, el PJF se ha pronunciado a través de jurisprudencia definida por contradicción de tesis (2009), de la manera siguiente:

“DEMANDA MERCANTIL OSCURA O IRREGULAR. EL JUEZ DEBE PREVENIR AL ACTOR PARA QUE LA ACLARE, COMPLETE O CORRIJA. Los requisitos necesarios para que opere la supletoriedad de una norma respecto de otra son: a) que el ordenamiento que pretenda suplirse lo admita expresamente y señale la ley aplicable; b) que la ley a suplirse contenga la institución jurídica de que se trata; c) que no obstante la existencia de ésta, las normas reguladoras en dicho ordenamiento sean insuficientes para su aplicación al caso concreto, por falta total o parcial de la reglamentación necesaria; y, d) que las disposiciones con las que vaya a colmarse la deficiencia no contraríen las bases esenciales del sistema legal de sustentación de la institución suplida. Esto es, la finalidad de la supletoriedad es colmar lagunas legislativas sin llegar al extremo de implementar derechos o instituciones no regulados en la ley que ha de suplirse1 . Sin embargo, si bien es cierto que el Código de Comercio, vigente antes de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24 de mayo de 1996, no establece la figura jurídica de la prevención, en tanto que no contiene alguna disposición que regule la obligación del juzgador de prevenir al actor para que aclare su demanda cuando sea oscura o irregular, también lo es que resulta improcedente desechar una demanda por incumplir con un requisito de forma, pues acorde con lo dispuesto por el artículo 14 de nuestra Carta Magna autoriza que se recurra a los "principios generales del derecho" para resolver toda clase de controversias judiciales del orden civil y el numeral 17 del mismo ordenamiento legal prevé el derecho que toda persona tiene para que se le administre justicia por tribunales, y que ésta sea pronta y expedita. En congruencia con lo anterior y atento a los principios generales del derecho de acceso a la justicia y economía procesal consagrados en los artículos invocados, se concluye que cuando una demanda mercantil es oscura o irregular, el juez debe prevenir al actor por una sola vez para que la aclare, complete o corrija, precisando en qué consisten los defectos de la misma, pues de lo contrario se le dejaría inaudito y en estado de indefensión ante la posible afectación del ejercicio de sus derechos sustantivos.

Contradicción de tesis 38/2008-PS. Entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Séptimo, Octavo y Décimo, todos en Materia Civil del Primer Circuito. 24 de septiembre de 2008. Cinco votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Rosalía Argumosa López.

Tesis de jurisprudencia 126/2008. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha doce de noviembre de dos mil ocho”.

       Asimismo la justicia federal de México sobre este tema ha establecido  las siguientes jurisprudencias definidas por reiteración de criterios (1994 y 2002):

“SUPLETORIEDAD DE LA LEY. REQUISITOS PARA QUE OPERE. Los requisitos necesarios para que exista la supletoriedad de unas normas respecto de otras, son: a) que el ordenamiento que se pretenda suplir lo admita expresamente, y señale el estatuto supletorio; b) que el ordenamiento objeto de supletoriedad prevea la institución jurídica de que se trate; c) que no obstante esa previsión, las normas existentes en tal cuerpo jurídico sean insuficientes para su aplicación a la situación concreta presentada, por carencia total o parcial de la reglamentación necesaria, y d) que las disposiciones o principios con los que se vaya a llenar la deficiencia no contraríen, de algún modo, las bases esenciales del sistema legal de sustentación de la institución suplida. Ante la falta de uno de estos requisitos, no puede operar la supletoriedad de una legislación en otra. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 124/92. Microtodo Azteca, S.A. de C.V. 6 de febrero de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Gilda Rincón Orta. Secretaria: Ana María Serrano Oseguera.

Amparo en revisión 958/91. Desarrollo Galerías Reforma, S.A. de C.V. 19 de marzo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Gilda Rincón Orta. Secretaria: Ana María Serrano Oseguera.

Amparo directo 1433/92. Gilberto Flores Aguilar y otros. 26 de marzo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Alejandro Villagómez Gordillo en sustitución de la Magistrada Gilda Rincón Orta. Secretaria: Ana María Serrano Oseguera.

Amparo directo 3582/92. Tumbo de la Montaña, S.P.R. de R.L. 9 de julio de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Mauro Miguel Reyes Zapata. Secretario: Luis Arellano Hobelsberger.

Amparo directo 604/94. Videotique, S.A. de C.V. y otros. 17 de febrero de 1994. Unanimidad de votos. Ponente: Gilda Rincón Orta. Secretaria: Ma. Elisa Delgadillo Granados”.

“INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL. A LOS ACTOS DE AUTORIDAD DE DICHO INSTITUTO ES APLICABLE EN FORMA DIRECTA Y NO SUPLETORIA LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.  El texto original del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, no comprendía, dentro del ámbito de aplicación de dicho ordenamiento, a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, sino que sólo era aplicable para la administración pública federal centralizada, salvo algunas materias ahí señaladas; sin embargo, dicho precepto fue modificado y adicionado por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día diecinueve de abril del año dos mil, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, en donde se incluyó en su aplicación a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, excluyendo, entre otras, a las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, a las que únicamente les será aplicable el título tercero A. También se reformó el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, mediante decreto publicado en el citado órgano de difusión el día treinta de mayo de dos mil, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, en el que se estableció la procedencia del recurso de revisión contra actos de autoridad de dichos organismos. Por tanto, es evidente que el artículo 83 del mencionado ordenamiento tiene aplicación directa a los procedimientos que son competencia del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, por ser un organismo descentralizado de la administración pública paraestatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que actúa como autoridad administrativa en materia de propiedad industrial y tal aplicación, en modo alguno, puede interpretarse como una aplicación supletoria, porque no está llenando alguna laguna de la ley especial de la propiedad industrial, sino que está creando un medio de impugnación, con su propia reglamentación, contra los actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, por lo que resulta incuestionable que no se cumplen los requisitos para que opere la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a la Ley de la Propiedad Industrial, como son: que el ordenamiento que se pretenda suplir lo admita expresamente y señale la ley aplicable; que no obstante la existencia de la disposición a suplir, las normas reguladoras en dicho ordenamiento sean insuficientes para su aplicación al caso concreto que se presenta, por falta total o parcial de la reglamentación necesaria; y que las disposiciones con las que se vaya a colmar la deficiencia no contraríen las bases esenciales del sistema legal de sustitución de la institución suplida2 . Por tanto, es incontrovertible que a los actos y procedimientos administrativos emanados del referido instituto les son aplicables en forma directa y no supletoria las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud de que la materia de propiedad industrial no está excluida del ámbito de aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que no es materia de competencia económica. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 781/2001. Nike International, LTD. 4 de mayo de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Julio Humberto Hernández Fonseca. Secretario: Aurelio Damián Magaña.

Amparo en revisión 601/2001. The Keds Corporation. 11 de mayo de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Ronzon Sevilla. Secretaria: Úrsula Hernández Maquívar.

Amparo en revisión (improcedencia) 1441/2001. Kimberly-Clark Corporation. 18 de mayo de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Ronzon Sevilla. Secretario: Arturo Hernández Albores.

Amparo en revisión (improcedencia) 801/2001. José Ernesto Matsumoto y Matsuy. 23 de mayo de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretario: Óscar Escobedo Navar.

Amparo en revisión  (improcedencia) 2962/2001. Chicles Canel's, S.A. de C.V. y otro. 7 de septiembre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Ronzon Sevilla. Secretario: Mario César Flores Muñoz”.

       Consecuentemente, la finalidad de la supletoriedad es colmar lagunas legislativas sin llegar al extremo de implementar derechos o instituciones no regulados en la ley que ha de suplirse.

       En el expresado orden de exposición,  por lo que concierne a la LA, se tiene, como ya se ha apuntado, que se trata de un ordenamiento imperfecto en lo concerniente al tema en análisis, es decir por lo que atañe al capítulo de los RA, sin pretender ignorar  otro u otros defectos normativos diversos al caso que se aborda,  debido a que el artículo 203, evidenciando una paupérrima técnica legislativa, en escasos dos renglones, deja muy en claro, en una referencia expresa y ante la omisión total que sobre el particular presenta, que en contra de las resoluciones definitivas de la autoridad aduanera “[…] procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación”3 .
 
       Que de esa redacción  incluso y sin correr el riesgo de alejarse de la realidad, se puede válidamente argumentar que ni tan siquiera dispone un medio de defensa en vía administrativa propio,  acogiéndose a la suplencia del CFF inclusive desde la denominación o nombre del mismo,  al puntualizar que “En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación”4 .

       Es decir se infiere e interpreta de redacción descuidada y  precaria tal, carente de sintaxis, que no procederá  el  RR  propio de la LA,  el cual mencionado así no existe,  sino que el procedente lo será el previsto por el indicado cuerpo normativo fiscal, lo que sin duda atenta contra la garantía de audiencia del gobernado.

       O dicho en otros términos, se desprende que lo natural contra las resoluciones de la AA será el RR del CFF, lo que es inaceptable y grave,  jurídicamente hablando, más cuando se tiene el  criterio del más alto tribunal de justicia federal en el sentido de que toda ley o reglamento que no otorgue a los quejosos la garantía de audiencia, es inconstitucional, al vulnerar con ello  el artículo 14  de  la CM.

       Efectivamente, la SCJN en tratándose de actos legislativos, se ha pronunciado en el sentido de que la garantía de audiencia se circunscribe a establecer  en  el  texto mismo  de  la  ley respectiva,   los procedimientos que sean necesarios para que se otorgue a los destinatarios de la misma  la oportunidad de defensa en aquellos casos que resulten afectados en sus derechos, con motivo de los  actos de aplicación de esa legislación y que para estar en posibilidad de establecer si una norma legal es violatoria de la referida garantía, es necesario analizarla dentro del contexto normativo del cual forma parte integrante.  

       Tal afirmación se encuentra corroborada por la siguiente jurisprudencia definida por reiteración de criterios (2009) y emitida por la SCJN,  que dispone:

“ISSSTE. EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY RELATIVA, QUE AUTORIZA DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES PARA CUBRIR PAGOS VENCIDOS DERIVADOS DE CRÉDITOS OTORGADOS POR EL INSTITUTO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que tratándose de actos legislativos, la garantía de audiencia se circunscribe a establecer en la ley los procedimientos que sean necesarios para que se otorgue a los particulares la oportunidad de defensa en aquellos casos que resulten afectados en sus derechos con motivo de sus actos de aplicación y que para estar en aptitud de establecer si una norma legal es violatoria de la referida garantía, es necesario analizarla dentro del contexto normativo del cual forma parte5 . En tal sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 41 del Reglamento del Otorgamiento y la Recuperación de los Préstamos Personales y su Financiamiento del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece, que en los casos en que no se realicen los descuentos originalmente pactados con motivo de un crédito, se notificará al trabajador tal circunstancia por conducto de la dependencia para la cual labora a efecto de que pueda aclarar su situación crediticia y si a pesar de haber sido notificado de su situación, el trabajador no ejerce su derecho de audiencia, el Instituto estará en aptitud de ordenar las retenciones que considere pertinentes, sin que éstas puedan exceder del 50% del sueldo o pensión. En esa tesitura, no puede estimarse que el artículo 20 de la ley reclamada viola la garantía de audiencia, ya que conforme al reglamento referido, antes de ordenar cualquier descuento para cubrir el saldo de los pagos vencidos pendientes de amortizar, el Instituto deberá requerir al trabajador para que manifieste lo que a su derecho convenga en relación con su situación crediticia, pudiendo ofrecer toda clase de pruebas para acreditar que la dependencia o entidad para la que labora sí realizó los descuentos respectivos, o bien, que él mismo efectuó los pagos directamente mediante los sistemas establecidos por el Instituto para tal fin.

Amparo en revisión 220/2008. Alma Rosa Sandoval Rodríguez y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretarios: Georgina Laso de la Vega Romero, Sofía Verónica Ávalos Díaz, María Marcela Ramírez Cerrillo, Carmen Vergara López, Gustavo Ruiz Padilla y Luciano Valadez Pérez.

Amparo en revisión 218/2008. José Luis Olivares Cervantes y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretarios: Georgina Laso de la Vega Romero, Sofía Verónica Ávalos Díaz, María Marcela Ramírez Cerrillo, Carmen Vergara López, Gustavo Ruiz Padilla y Luciano Valadez Pérez.

Amparo en revisión 219/2008. José del Carmen de la Torre Mendoza y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Georgina Laso de la Vega Romero, Sofía Verónica Ávalos Díaz, María Marcela Ramírez Cerrillo, Carmen Vergara López, Gustavo Ruiz Padilla y Luciano Valadez Pérez.

Amparo en revisión 221/2008. Socorro Fregoso Fragoso y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretarios: Georgina Laso de la Vega Romero, Sofía Verónica Ávalos Díaz, María Marcela Ramírez Cerrillo, Carmen Vergara López, Gustavo Ruiz Padilla y Luciano Valadez Pérez.

Amparo en revisión 229/2008. Rosa Carmina Barrera Salinas y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: Georgina Laso de la Vega Romero, Sofía Verónica Ávalos Díaz, María Marcela Ramírez Cerrillo, Carmen Vergara López, Gustavo Ruiz Padilla y Luciano Valadez Pérez.

El Tribunal Pleno, el treinta de septiembre en curso, aprobó, con el número 186/2008, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a treinta de septiembre de dos mil ocho”.

       Sin embargo,  ubicándose  en  el supuesto de que se alude a un recurso o medio de defensa propio,  es notorio que tal institución jurídica padece  de una laguna de enormes proporciones,  por lo cual es a partir de ahí que el indicado cuerpo fiscal viene a suplir esa deficiencia.

       Lo anterior es así, o sea la supletoriedad de la que es objeto la legislación aduanera,  pues  al  efecto se colman los requisitos que tal figura jurídica presupone:
 
       a) La LA lo admite de forma expresa, señalando además como estatuto supletorio al CFF, en términos de sus artículos 1º párrafo primero in fine6 y 203 primer párrafo;

       b) La legislación aduanera objeto de supletoriedad prevé al RR de que se trata, en el título noveno denominado de “Recursos Administrativos”,  capítulo único, artículo 203; 

       c) No obstante la previsión antes indicada, la única norma existente al efecto en tal cuerpo jurídico (artículo 203), es notoriamente insuficiente para su aplicación a la situación concreta que al efecto se llegase a presentar, ante la omisión total de reglamentación necesaria, lo que de su sola lectura salta a la vista sin mayor asomo;  y,

       d) Las disposiciones con las cuales se llena tal insuficiencia, es decir las contenidas en el ordenamiento fiscal federal al efecto (artículos 116, 117 fracción I inciso C, 120, 121, 122, 123, 124, 124-A, 125, 126, 127, 128, 130, 131, 132, 133 y 133-A),  no contrarían las bases del sistema legal de sustentación de la institución aduanera suplida.

       Aunque sobre esto último es pertinente aclarar que si bien no contradicen disposición alguna, sí resultan en la realidad práctica inadecuadas e incongruentes con varios supuestos de la LA, sobre todo por lo que a los términos o plazos de interposición y medios probatorios se refiere,  según se hará notar  más adelante.

       Por último, es válido anticipar que dada la realidad del SNA actual, que cuenta con una definición propia, con principios lógicos, teorías axiológicas y una semántica adecuada a sus objetivos, lo que ya se ha explicado,  atribuyéndosele incluso características de autonomía como tal, no debe ni puede admitirse que se mantenga en la línea de la imperfección o el defecto, admitiendo y tolerando una supletoriedad que no le ajusta, ni en el rubro motivo de análisis ni en ningún otro.

       Pues es bien sabido que para lograr la completitud, independencia y coherencia que le aporten la autonomía  a  la que, como disciplina jurídica, debe aspirar, el camino no consiste en sujetarlo a aplicaciones supletorias o reducciones a sistemas diversos porque sí,  sino que a través de actos legislativos razonados y estudiados, con un verdadero conocimiento de causa de la tarea legislativa, con  una ilustración plena del ámbito aduanero,  debe implementarse e integrarse adecuadamente al contexto de su aplicación y dotarse de MD  propios, completos  y eficaces,  que  garanticen la legalidad  y seguridad jurídica a la que aspira la sociedad en sus actividades frente a la autoridad. 

       Sólo de esa manera la LA se convertirá en un instrumento verdaderamente eficiente y eficaz, que norme adecuadamente la actividad correspondiente,  haciéndola  congruente con la internacional,  dada la realidad económica del país y el flujo comercial enorme que experimenta desde hace varios años ya.