ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

2.2.7   Carácter optativo del recurso de revocación aduanero

Acorde al párrafo segundo del artículo 203 de la Ley Aduanera, “La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa” 1.

       De esto se infiere que tal medio de defensa, o sea el RR,  no precisa agotarse por parte del afectado con una resolución emitida  por  la  AA, como requisito previo, antes de acudir ante la instancia jurisdiccional para procurar la defensa de sus legítimos intereses; es decir no opera, en este específico caso, el principio de definitividad.

       Según este principio:

“[…] el agraviado por un acto de autoridad debe agotar previamente todos los recursos y medios de defensa que la ley establezca para impugnarlo, antes de ejercitar la acción constitucional. El incumplimiento de esta obligación hace surgir la improcedencia del amparo y, por ende, el necesario sobreseimiento del juicio respectivo” (Burgoa, 1992: 108 y 109).

       Lo que aplicado en la especie equivale a que para acudir a la instancia jurisdiccional, previamente tuviera que agotarse el RRA previsto por la ley, lo que sin embargo no se exige así.
 
       Sobre este tema resulta interesante mencionar que de acuerdo al artículo 142 de la anterior LA vigente a partir de 1982, la interposición del  RR  debía de agotarse previamente a la interposición de cualquier otro medio de defensa, contrario a lo que disponía ya entonces el CFF, que le daba el carácter optativo para el interesado, quien sin agotarlo podía acudir directamente a la instancia jurisdiccional.

       Tal contradicción entre los dos cuerpos legales acarreaba una serie de inconvenientes para los administrados, no obstante que a todas luces era claro que la norma que debía aplicarse era la del CFF por reputarse la de mayor rango jurídico,  al ser la disposición especial para la aplicación  de  los  RA.

       Incluso la SCJN (1994) se pronunció al respecto y con relación a la mencionada Ley Aduanera de 1981, lo que realizó  a través de jurisprudencia definida por contradicción,  de la siguiente manera:

“REVOCACION. ES OPTATIVO AGOTAR ESE RECURSO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACION ADUANERA). Tomando en consideración que la Ley Aduanera, ordenamiento general y propio de la materia que regula, esto es la aduanera, en su artículo 142, establece que el interesado, antes de promover el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación, debe agotar el recurso de revocación, mientras que el Código Fiscal de la Federación, ordenamiento especial y propio de la regulación del juicio de nulidad fiscal, faculta al interesado para impugnar, si así lo desea, el acto por medio del recurso de revocación o acudir directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación a pedir su anulación (evento este último que no da motivo a declarar improcedente el juicio de nulidad), resulta evidente que, siendo principio general de derecho que la ley especial debe prevalecer sobre la ley general y, en el caso, la ley especial o específica de regulación del juicio de nulidad fiscal lo es precisamente el Código Fiscal de la Federación, es de concluirse que debe estarse a lo dispuesto en este ordenamiento y, por ende, resulta optativo para el interesado agotar el recurso de revocación que prevén los artículos 117, fracción III, del Código Fiscal y 142 de la Ley Aduanera, antes de promover el juicio de nulidad.

Contradicción de tesis. Varios 49/92. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito. 14 de febrero de 1994. Mayoría de cuatro votos. Disidente: José Manuel Villagordoa Lozano. Ponente: Noé Castañón León. Secretario: Jorge Farrera Villalobos.

Tesis de Jurisprudencia 9/94. Aprobada por la Segunda Sala de este alto Tribunal, en sesión privada de veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Presidente Atanasio González Martínez, Carlos de Silva Nava, José Manuel Villagordoa Lozano, Fausta Moreno Flores y Noé Castañón León”.

       Dicha circunstancia contradictoria provocó que el entonces TFF  fijara la jurisprudencia número 33-A, en sesión del  3 de Marzo de 1994 (Carvajal, 2007: 498 y 499), en  la cual se ordenó que el RRA  era de interposición obligatoria antes de acudir a la instancia jurisdiccional.  

       Aconteció sin embargo, que al promulgarse la LA vigente a partir del 1º  de Abril de 1996 y hasta la época actual,  en  la  exposición de motivos respectiva, sobre dicho aspecto se indicó:

“Con objeto de establecer medios de defensa más expeditos para el contribuyente ante las resoluciones definitivas de la autoridad, se propone establecer la posibilidad, en la Ley Aduanera, de que el contribuyente pueda optar por acudir directamente al Tribunal Fiscal de la Federación, sin necesidad de agotar previamente el recurso de revocación ante la autoridad aduanera que lo emite. Esto facilitaría la defensa del contribuyente ante resoluciones definitivas de la autoridad”.

       Con tan paupérrimo argumento, el legislador federal, de golpe y porrazo, homologó la disposición contenida ahora en el artículo 203 párrafo segundo de la LA, con la dispuesta por numeral 120 párrafo primero del CFF,  dejando así, de una buena vez, solucionada, legislativamente, la controversia suscitada en el pasado sobre tal punto, pero minimizando claramente la figura del recurso ordinario de revocación en el ámbito aduanero, pasándolo a un plano secundario. 

       Como se advierte, al exponer sus motivos el legislador  federal pasó por alto completamente el sentido especial y específico del contexto aduanero y sobre todo la trascendencia de la actividad regulada, limitándose sencillamente a terminar con un conflicto legislativo, pero sin jamás atisbar las características especiales  propias de la LA  y  la necesidad de privilegiar primeramente el agotamiento del RR,  antes de acudir al ahora TFJFA para dirimir cualquier inconformidad del afectado, como se venía realizando. 

       Y es que jamás debe ni debió perderse de vista que tales RA, específicamente el de revocación, fueron diseñados y dirigidos  como  la primera oportunidad de defensa para el gobernado cuyos intereses estimara vulnerados, promoviéndose, tramitándose y resolviéndose por la propia autoridad o ente demandada  y  emisora del acto o resolución, como una medida previa para tutelar los derechos legítimos de los administrados, que les aporte certeza y seguridad ante las determinaciones de la administración, antes de acudir a la complejidad implícita de los MD jurisdiccionales, proveyéndole además la rapidez indispensable en la salvaguarda de sus derechos  y, evitándoles costosas erogaciones que suponen los trámites ante instancias  jurisdiccionales.

       Lo anterior sin desatender que el RR constituye una eficaz  herramienta de autotutela en la actuación de la autoridad administrativa, en este caso, de la aduanera, que le permite corregir, en vía de control interno, errores administrativos, sin que otras  instancias  se percaten de ellos; además le proporciona un conocimiento pleno de las fallas en las leyes y procedimientos; pero sobre todo, evita recargar de trabajo a instancias de naturaleza jurisdiccional, en el caso al TFJFA.   

       Pues en ese mismo orden de ideas se ha pronunciado el maestro Alfonso Nava Negrete, al afirmar que: 

“El recurso administrativo es el educador jurídico de la administración, el tutelador  legal de los derechos e intereses legítimos de los administrados, de él emana la certeza y seguridad en las resoluciones jurídicas de la administración y los particulares” (citado por Carvajal, 2007: 498).

       En consecuencia solo se puede afirmar que esa circunstancia que permite un carácter optativo al RR en el ámbito aduanero, resulta inadecuada y contradictoria con la esencia de tal figura impugnativa, más en la ágil práctica aduanera,  lo que se debe modificar para darle congruencia con el texto legal de la materia y proveer mayor  seguridad jurídica a los gobernados y menos argumentos de obstáculos a las autoridades aduaneras, disponiendo su agotamiento obligatorio, en estricto apego al principio de definitividad, antes de acudir a la instancia jurisdiccional.     

       Esto se justifica cuando  no debe ser ajeno que la materia aduanera está estrechamente ligada con el comercio exterior, en cuyo ámbito si se exige el agotamiento del RR antes de acudir a la instancia jurisdiccional, pues los artículos 94 y 95 de la Ley de Comercio Exterior (LCE), establecen que el RR  podrá ser interpuesto contra las resoluciones que se dicten en materia de certificación de origen, siendo necesario su agotamiento para la procedencia del juicio ante el TFF.

       Lo expuesto encuentra apoyo en la siguiente tesis aislada (2001) del PJF, que indica:  
 

“REVOCACIÓN. ES OPTATIVO AGOTAR ESE RECURSO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE NULIDAD, CUANDO SE COMBATA UNA RESOLUCIÓN DICTADA POR AUTORIDADES ADUANERAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 117 del Código Fiscal de la Federación, el recurso de revocación procederá contra las resoluciones definitivas dictadas, entre otras, por las autoridades aduaneras; asimismo, el artículo 203 de la Ley Aduanera establece que en contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el código tributario federal y, que la interposición del recurso será optativa antes de acudir al Tribunal Fiscal; por su parte, los artículos 94 y 95 de la Ley de Comercio Exterior, establecen que el recurso de revocación podrá ser interpuesto contra las resoluciones que se dicten en materia de certificación de origen, siendo necesario su agotamiento para la procedencia del juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación; por tanto, si en el caso concreto, el acto que se impugna en el juicio de nulidad es emitido por una autoridad aduanera, aun cuando tal resolución haga referencia a la certificación de origen, en términos de lo dispuesto por el artículo 117 del Código Fiscal de la Federación, resulta optativo agotar el recurso de revocación antes de acudir al Tribunal Fiscal de la Federación. OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 268/2000. Adela Estrada Contreras. 8 de mayo de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Samuel Hernández Viazcán. Secretaria: Rosa H. Círigo Barrón”.