ANÁLISIS   CRÍTICO  DEL   RECURSO   DE    REVOCACIÓN ADUANERO  EN   MÉXICO   Y   ESTUDIO  COMPARADO  DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y  NACIONAL

ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

Jesús María Martín Terán Gastélum (CV)
Instituto de Especialización para Ejecutivos

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CAPÍTULO  4

LEGISLACIÓN  COMPARADA NACIONAL

Realizado el contraste a que alude el capítulo anterior, pudiera antojarse extraño afirmar que el derecho nacional constituye la base para realizar estudios comparativos, tomando en consideración que precisamente estos  buscan, como uno de sus propósitos fundamentales, la mejor comprensión del mismo derecho nacional, acorde a las definiciones y afirmaciones  que se indicaron en el apartado que antecede.  

       Sin embargo, existe necesidad de un cierto grado de entendimiento del ordenamiento jurídico propio, para estar en posibilidad de iniciar la comparación con otro SN, cuyo resultado consistirá en una compenetración más  profunda del primero.
 

“El derecho nacional debe constituir el punto de partida de los estudios jurídicos comparativos, aun cuando es preciso distinguir claramente el sistema normativo u ordenamiento jurídico nacional, de los estudios jurídicos sobre este mismo sistema, ya que sólo en forma figurativa podemos calificar estos últimos de "nacionales",  pues cuando se habla de "doctrina jurídica nacional" o de "ciencia jurídica nacional",  en realidad lo que se pretende mencionar son los estudios realizados por los tratadistas de un país sobre su propio derecho, ya que no es posible sostener la existencia de una verdadera ciencia jurídica con un carácter exclusivamente nacional” (Fix-Zamudio, 1974: 241).

       Pero este grado de conocimiento, como punto de partida, no es nada sencillo, según  acontece en este caso,  pues solo se toma en cuenta la legislación que se indica, lo que da lugar a un solo aspecto del compuesto comparativo que podemos calificar como "legislación comparada nacional", pues para hablar del derecho se requiere del análisis integral de ésta,  de la doctrina y de la jurisprudencia, así como del examen de una serie de factores de carácter social, político y económico, con el objeto de situar al derecho nacional dentro de su verdadero contexto.

       De ello entonces que en este caso la comparación se efectúe  específicamente entre legislaciones de índole administrativa,  buscando atisbar lo que en materia de RA instituyen y si es habitual realizar remisión expresa de la sustanciación de los mismos a ordenamientos de carácter especial, supliendo así sus deficiencias en tal renglón;  o bien, si no existe una verdadera definición y cuidado en el tema por parte del legislador federal, que en determinados ordenamientos acude a la supletoriedad y en otros de su misma naturaleza, prevé la sustanciación de los propios RA instituidos.

       Con lo anterior seguramente se dará luz al tema en examen, sobre todo si el aspecto de encontrarse sin regulación propia el RRA en la ley de la materia o en forma reglamentaria,  es consecuencia de una deficiente actividad legislativa o que resulta de una cuidadosa tarea y sistematización de los MD en materia administrativa, por parte del  PLF.

4.1   Legislación administrativa nacional

Con el objetivo de analizar y determinar lo que acontece en el ámbito jurídico administrativo nacional, específicamente con las legislaciones de naturaleza tal, respecto a la institución tratada en esta  investigación, es que se procede al siguiente  comparativo (Véase tabla 6).

       Esencialmente  se confronta al RRA contenido en el artículo 203 de la LA, con instituciones de similar naturaleza que se encuentran previstas en los ordenamientos legales siguientes:

       a) Código Fiscal de la Federación (CFF);

       b) Ley  del  Instituto del  Fondo  Nacional  de  la  Vivienda    para   los Trabajadores (LINFONAVIT);

       c) Ley de Aguas Nacionales (LAN);

       d) Ley de Comercio Exterior (LCE);

       e) Ley de la Propiedad Industrial (LPI);

       f) Ley del Seguro Social (LSS);  y,

       g) Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE).
 
       Concretamente la finalidad que este comparativo persigue, es la de establecer si en las normativas indicadas se disponen MD en vía administrativa, estableciendo cuales en su caso y si se prevé su sustanciación en el apartado respectivo o si se remite a las disposiciones reglamentarias; o bien si se hace remisión expresa a diversa legislación en base a la supletoriedad,  con el objetivo de ver el  estatus que en contraste goza el RRA.  

4.1.1   Código Fiscal de la Federación

El CFF fue publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1981, con sus subsecuentes y reiteradas reformas, la última de ellas  publicitada  en el mismo medio de comunicación oficial  con  fecha 12 de diciembre del 2012.

       Esta codificación establece sus MD en su Título Quinto denominado  “De Los Procedimientos Administrativos”, Capítulo I “Del recurso administrativo”, Sección Primera “Del Recurso de Revocación”,  artículos del 116 al 133-A, instituyendo  como medio de defensa al RR, el cual dispone de manera terminada, previendo la sustanciación integral del mismo y en términos del artículo 120, determina que será optativa su interposición, pudiendo acudirse directamente ante la instancia jurisdiccional.  

       Necesario a este respecto reproducir, a guisa ilustrativa, los siguientes preceptos del CFF:

“Artículo 116.-Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación.

Artículo 117.- El recurso de revocación procederá contra:

I. Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales que:

a) Determinen contribuciones, accesorios o aprovechamientos.

b) Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley.

c) Dicten las autoridades aduaneras 1.

d) Cualquier resolución de carácter definitivo que cause agravio al particular en materia fiscal, salvo aquéllas a que se refieren los artículos 33-A, 36 y 74 de este Código.

[…] Artículo 120.- La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Cuando un recurso se interponga ante autoridad fiscal incompetente, ésta lo turnará a la que sea competente.

Artículo 121.- El escrito de interposición del recurso deberá presentarse ante la autoridad competente en razón del domicilio del contribuyente o ante la que emitió o ejecutó el acto impugnado, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya surtido efectos su notificación excepto lo dispuesto en los artículos 127 y 175 de este Código, en que el escrito del recurso deberá presentarse dentro del plazo que en los mismos se señala.

El escrito de interposición del recurso podrá enviarse a la autoridad competente en razón del domicilio o a la que emitió o ejecutó el acto, por correo certificado con acuse de recibo, siempre que el envío se efectúe desde el lugar en que resida el recurrente. En estos casos, se tendrá como fecha de presentación del escrito respectivo, la del día en que se entregue a la oficina exactora o se deposite en la oficina de correos.

Para los efectos del párrafo anterior, se entenderá como oficina de correos a las oficinas postales del Servicio Postal Mexicano y aquéllas que señale el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general.

Si el particular afectado por un acto o resolución administrativa fallece durante el plazo a que se refiere este artículo, se suspenderá hasta un año, si antes no se hubiere aceptado el cargo de representante de la sucesión. También se suspenderá el plazo para la interposición del recurso si el particular solicita a las autoridades fiscales iniciar el procedimiento de resolución de controversias contenido en un tratado para evitar la doble tributación incluyendo, en su caso, el procedimiento arbitral. En estos casos, cesará la suspensión cuando se notifique la resolución que da por terminado dicho procedimiento inclusive, en el caso de que se dé por terminado a petición del interesado.

En los casos de incapacidad o declaración de ausencia, decretadas por autoridad judicial, cuando el particular se encuentre afectado por un acto o resolución administrativa, se suspenderá el plazo para interponer el recurso de revocación hasta por un año. La suspensión cesará cuando se acredite que se ha aceptado el cargo de tutor del incapaz o representante legal del ausente, siendo en perjuicio del particular si durante el plazo antes mencionado no se provee sobre su representación.

Artículo 122.- El escrito de interposición del recurso deberá satisfacer los requisitos del artículo 18 de este Código y señalar además:

I. La resolución o el acto que se impugna.

II. Los agravios que le cause la resolución o el acto impugnado.

III. Las pruebas y los hechos controvertidos de que se trate.

Cuando no se expresen los agravios, no se señale la resolución o el acto que se impugna, los hechos controvertidos o no se ofrezcan las pruebas a que se refieren las fracciones I, II y III, la autoridad fiscal requerirá al promovente para que dentro del plazo de cinco días cumpla con dichos requisitos. Si dentro de dicho plazo no se expresan los agravios que le cause la resolución o acto impugnado, la autoridad fiscal desechará el recurso; si no se señala el acto que se impugna se tendrá por no presentado el recurso; si el requerimiento que se incumple se refiere al señalamiento de los hechos controvertidos o al ofrecimiento de pruebas, el promovente perderá el derecho a señalar los citados hechos o se tendrán por no ofrecidas las pruebas, respectivamente.

Cuando no se gestione en nombre propio, la representación de las personas físicas y morales, deberá acreditarse en términos del artículo 19 de este Código.

Artículo 123.- El promovente deberá acompañar al escrito en que se interponga el recurso:

I. Los documentos que acrediten su personalidad cuando actúe a nombre de otro o de personas morales, o en los que conste que ésta ya hubiera sido reconocida por la autoridad fiscal que emitió el acto o resolución impugnada o que se cumple con los requisitos a que se refiere el primer párrafo del artículo 19 de este Código.

II. El documento en que conste el acto impugnado.

III. Constancia de notificación del acto impugnado, excepto cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo o se trate de negativa ficta. Si la notificación fue por edictos, deberá señalar la fecha de la última publicación y el órgano en que ésta se hizo.

IV.  Las pruebas documentales que ofrezca y el dictamen pericial, en su caso.

Los documentos a que se refieren las fracciones anteriores, podrán presentarse en fotocopia simple, siempre que obren en poder del recurrente los originales. En caso de que presentándolos en esta forma la autoridad tenga indicios de que no existen o son falsos, podrá exigir al contribuyente la presentación del original o copia certificada.

Cuando las pruebas documentales no obren en poder del recurrente, si éste no hubiere podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentren para que la autoridad fiscal requiera su remisión cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y, tratándose de los que pueda tener a su disposición bastará con que acompañe la copia sellada de la solicitud de los mismos. Se entiende que el recurrente tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias de éstos.

La autoridad fiscal, a petición del recurrente, recabará las pruebas que obren en el expediente en que se haya originado el acto impugnado, siempre que el interesado no hubiere tenido oportunidad de obtenerlas.

Cuando no se acompañe alguno de los documentos a que se refieren las fracciones anteriores, la autoridad fiscal requerirá al promovente para que los presente dentro del término de cinco días. Si el promovente no los presentare dentro de dicho término y se trata de los documentos a que se refieren las fracciones I a III, se tendrá por no interpuesto el recurso; si se trata de las pruebas a que se refiere la fracción IV, las mismas se tendrán por no ofrecidas.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del recurso, el recurrente podrá anunciar que exhibirá pruebas adicionales a las ya presentadas, en términos de lo previsto en el tercer párrafo del artículo 130 de este Código.

[…] Artículo 124-A.- Procede el sobreseimiento en los casos siguientes:

I.-Cuando el promovente se desista expresamente de su recurso.

II.-Cuando durante el procedimiento en que se substancie el recurso administrativo sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 124 de este Código.

III.-Cuando de las constancias que obran en el expediente administrativo quede demostrado que no existe el acto o resolución impugnada.

IV.-Cuando hayan cesado los efectos del acto o resolución impugnada.

[…]  Artículo 125.- El interesado podrá optar por impugnar un acto a través del recurso de revocación o promover, directamente contra dicho acto, juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Deberá intentar la misma vía elegida si pretende impugnar un acto administrativo que sea antecedente o consecuente de otro; en el caso de resoluciones dictadas en cumplimiento de las emitidas en recursos administrativos, el contribuyente podrá impugnar dicho acto, por una sola vez, a través de la misma vía.

Si la resolución dictada en el recurso de revocación se combate ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la impugnación del acto conexo deberá hacerse valer ante la sala regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conozca del juicio respectivo.

[…] Artículo 130.- En el recurso de revocación se admitirá toda clase de pruebas, excepto la testimonial 2 y la de confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades fiscales, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos.

Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dictado la resolución del recurso.

Cuando el recurrente anuncie que exhibirá las pruebas en los términos de lo previsto por el último párrafo del artículo 123 de este Código, tendrá un plazo de dos meses contados a partir de la fecha en que haya efectuado el anuncio correspondiente, para presentarlas.

La autoridad que conozca del recurso, para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los mismos, así como ordenar la práctica de cualquier diligencia.

Harán prueba plena la confesión expresa del recurrente, las presunciones legales que no admitan prueba en contrario, así como los hechos legalmente afirmados por autoridad en documentos públicos, incluyendo los digitales; pero, si en los documentos públicos citados se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones, pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado.

Cuando se trate de documentos digitales con firma electrónica distinta a una firma electrónica avanzada o sello digital, para su valoración, se estará a lo dispuesto por el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Las demás pruebas quedarán a la prudente apreciación de la autoridad.

Si por el enlace de las pruebas rendidas y de las presunciones formadas, las autoridades adquieren convicción distinta acerca de los hechos materia del recurso, podrán valorar las pruebas sin sujetarse a lo dispuesto en este artículo, debiendo en ese caso fundar razonadamente esta parte de su resolución.

Para el trámite, desahogo y valoración de las pruebas ofrecidas y admitidas, serán aplicables las disposiciones legales que rijan para el juicio contencioso administrativo federal, a través del cual se puedan impugnar las resoluciones que pongan fin al recurso de revocación, en tanto no se opongan a lo dispuesto en este Capítulo.

Artículo 131.- La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado.

El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado.

La autoridad fiscal contará con un plazo de cinco meses contados a partir de la fecha de la interposición del recurso para resolverlo, en el caso de que el recurrente ejerza el derecho previsto en el último párrafo del artículo 123 de este Código.

Artículo 132. La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando se trate de agravios que se refieran al fondo de la cuestión controvertida, a menos que uno de ellos resulte fundado, deberá examinarlos todos antes de entrar al análisis de los que se planteen sobre violación de requisitos formales o vicios del procedimiento.

La autoridad podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso. Igualmente podrá revocar los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance de su resolución.

No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente.

La resolución expresará con claridad los actos que se modifiquen y, si la modificación es parcial, se indicará el monto del crédito fiscal correspondiente. Asimismo, en dicha resolución deberán señalarse los plazos en que la misma puede ser impugnada en el juicio contencioso administrativo. Cuando en la resolución se omita el señalamiento de referencia, el contribuyente contará con el doble del plazo que establecen las disposiciones legales para interponer el juicio contencioso administrativo.

Artículo 133.- La resolución que ponga fin al recurso podrá:

I. Desecharlo por improcedente, tenerlo por no interpuesto o sobreseerlo, en su caso.

II. Confirmar el acto impugnado.

III. Mandar reponer el procedimiento administrativo o que se emita una nueva resolución.

IV. Dejar sin efectos el acto impugnado.

V. Modificar el acto impugnado o dictar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

Cuando se deje sin efectos el acto impugnado por la incompetencia de la autoridad que emitió el acto, la resolución correspondiente declarará la nulidad lisa y llana […]”.

       Según lo expuesto e ilustrado mediante la reproducción de numerales que antecede, es fácil concluir que el CFF prevé como MD en vía administrativa, al RR, mismo que además de instituirse como hipótesis de defensa, se le regula íntegramente toda su tramitación. 

       Su interposición es optativa, pues directamente se puede acudir al TFJFA en caso de impugnación, sin agotar ese medio de defensa.

       No debe ni puede evitarse  el comentario de  que es precisamente el CFF,  en tratándose del RR, al que acude, vía supletoriedad,  la  LA,  para resarcir de esa manera la insuficiencia que de tal medio de defensa sobrelleva.

1 Las negritas son mías.

2 Las negritas son mías.