ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

Conclusiones

En el contexto jurídico nacional actual,  es indiscutible que el DA es reconocido y considerado como una novedosa rama del derecho público,  que no sólo se limita a normar el aspecto tributario de la actividad como fue su objetivo en algún momento,  sino que cada vez va adquiriendo atribuciones mucho más amplias, introduciéndose con mayor incidencia en el campo económico, financiero, de fomento industrial, salud, ecológico o del medio ambiente,  comercial, de propiedad intelectual, el tráfico ilegal de personas, de drogas, el combate al contrabando de mercancías y la piratería, entre otros.

       Si en el pasado la actividad fiscal sobresalía sobre otras tareas aduaneras, es un hecho que en estos momentos su objetivo básico es de derecho protector y la tarea tributaria implícita,  mayormente soporta propósitos de índole extrafiscal.
 
       Así  el  DA  es  y se trata ya, como rama perteneciente al derecho público, de un SN que cuenta como tal, con conceptos propios y principios lógicos y axiológicos que lo identifican de manera particular,  sustentándose preponderantemente en la LA, cuya versión actual amalgama una serie de supuestos, circunstancias y figuras que distan mucho de las regulaciones contenidas en sus antecesoras la Ley Aduanal de 1935, el Código Aduanero de 1951 y  la Ley Aduanera de 1981.

       No obstante el DA en la actualidad está lejos de reunir a plenitud las propiedades formales que como SN  debe colmar, tales como la completitud, la coherencia  y la independencia, para quedar en condiciones de atribuirle la autonomía necesaria que debe caracterizarlo, transformándose  por ende en un sistema defectuoso.
 
       Acontece, entre otros casos,  que la LA,  pilar fundamental del SNA, en un sólo artículo, el 203 párrafo primero,  instituye  al  recurso administrativo de revocación  como primera y única oportunidad de defensa y en vía de control interno, antes de acudir a la instancia jurisdiccional competente, para cualquier agraviado con alguna resolución de la AA,  pero inmerso en  una enorme laguna normativa, al simplemente concretarse a nombrarlo pero sin delinear con precisión sus supuestos de procedencia, reglas especiales a que se encuentre sujeto, suspensiones, medidas precautorias que implique o pueda hacerlo,  instancia específica para interponerse, medios de convicción admisibles, plazos o términos, características de la resolución que deba recaerle, requisitos de forma, ni nada,  ya que en todo lo remite,  vía supletoriedad,  a las reglas particulares del RR establecido en el CFF,  que desde luego se ciñe a los casos y presupuestos propios del ámbito eminentemente  fiscal, donde no se distinguen  ni  caben variadas hipótesis y  figuras  que presupone la actividad de las aduanas. 

       De hecho y en los términos  en que se encuentra redactado  el  ordinal  203  primer párrafo de la LA,  puede válidamente  afirmarse  que  en lo referente al RRA, no se acata de forma plena la esencia del artículo 14 de la CPEUM,  esto es que no garantiza la garantía de audiencia.

       Resulta de explorado derecho que en todos los ordenamientos legales en los que confluyen reglas sustantivas y adjetivas, en especial  los  de naturaleza administrativa,  por  lógica y  necesidad  jurídica, atentos al contenido  e  interpretación  de la fracción IV del artículo 107 de la CPEUM,  deben establecerse los medios y mecanismos de defensa a los que pueden acudir los destinatarios de la norma,  para procurar que en  los actos y  omisiones  que se originen al amparo de su texto,  se garantice  la justicia completa dotada de imparcialidad y apegada a los principios  del  derecho, muy específicamente la indicada garantía de audiencia, algo que en la LA no se surte.

       Pero más aún, con la  paupérrima redacción  con la que se instituye al RRA, carente de sintaxis, se incumple también con las obligaciones que le derivan al Estado mexicano a raíz de los Pactos de San José e  Internacional de Derechos Civiles y Políticos a los que se encuentra adherido, pues de esa forma no se garantiza de modo alguno un recurso sencillo,  rápido  y efectivo  al  que tenga acceso cualquier persona y donde se dé un pronunciamiento susceptible de cumplimiento. 

       Y si para el caso el recurso administrativo como tal, representa un instrumento procesal fundamental al alcance del gobernado para oponerse a la actuación de la autoridad que considere vulnere su  esfera jurídica, en consecuencia lo señalado debe considerarse grave en extremo.  

       De esa manera  queda de manifiesto que  la  LA,  ante la carencia de un medio administrativo propio de impugnación,  se ve  necesitada de hipótesis normativas de ajeno sector como el fiscal,  para suplir sus omisiones y deficiencias sobre el particular, reduciéndose a éste ámbito, lo que determina la defectuosidad y carencia de autonomía del SNA, desde la perspectiva de la filosofía del derecho.

       Por esa causa es claro que el RRA no se ciñe ni adapta  al contexto de su aplicación, habida cuenta que al extrapolar las reglas específicas que al efecto contiene el CFF, ocurre que las mismas no se ajustan ni pueden hacerlo,  a una gama variada de situaciones  contenidas en el ordenamiento aduanero, dado que la ley fiscal tutela bienes jurídicos diferentes de muchas maneras, es decir se trata de dos sistemas normativos con hipótesis, supuestos y figuras  propias y con objetivos disímiles en esencia.  
 
       Además el RRA en forzada concordancia con la legislación fiscal, está previsto por la ley de la materia con el carácter de optativo, es decir puede hacerse o no hacerse uso de él, de acuerdo a los intereses del agraviado, quién simple y llanamente puede obviarlo y acudir a la instancia jurisdiccional (TFJFA).

       Nunca atisbaron los legisladores que el RR constituye una eficaz  herramienta de autotutela en la actuación de la autoridad administrativa aduanera, que le permite corregir, en vía de control interno, errores administrativos, sin que otras  esferas competenciales se percaten de ellos, además le proporciona un conocimiento pleno de las fallas en las leyes y procedimientos,  pero sobre todo, evita recargar de trabajo a instancias de naturaleza jurisdiccional y los costos  para el agraviado que suponen los tramites en tales órbitas, lo que adquiere mayor sentido al relacionar  las estadísticas plasmadas en la figura 12, tocante a los RRA  interpuestos y resueltos  durante el  periodo del 2006 al 2011, con resultados favorables al recurrente, circunstancias que evidentemente no se tomaron en consideración al atribuirle dicha característica.

       Por tal motivo se  afirma  que ese hecho  resulta inadecuado y contradictorio con la esencia de tal figura impugnativa, más en la ágil práctica aduanera,  lo que se debe modificar para darle congruencia con el texto legal de la materia y proveer mayor seguridad jurídica a los gobernados y menos argumentos de obstáculos a las autoridades aduaneras, disponiendo su agotamiento obligatorio, en estricto apego al principio de definitividad, antes de acudir a la instancia jurisdiccional, máxime que ha quedado claro a través del comparativo de legislación efectuado, que la tendencia internacional de aduanas y la administrativa nacional, determinan ese agotamiento previo y obligatorio.  

       También quedo evidenciado que en la mayoría de los casos específicos sometidos al comparativo de legislación indicado, existe la propensión, nacional e internacional, a  prever a los MD de índole administrativa en el ordenamiento legal  correspondiente y si acaso, de forma reglamentaria, pero siempre procurando delinearlos de la manera concreta, clara y efectiva que alcancen su justo propósito y satisfagan toda característica  formal y material, para que representen la mayor facilidad, entendimiento y beneficio a los potenciales recurrentes. 

       Ahora bien,  como se ha afirmado, en el contorno  aduanero  existen variadas  instituciones, figuras, hipótesis  y supuestos que ninguna relación guardan  con la materia eminentemente fiscal  y, desde luego,  que nunca pueden actualizarse en el campo  tributario, de  ahí  lo impráctico  y  lesivo que resulta el aplicar un medio de impugnación de éste entorno  a un terreno tan disconforme como lo es aquél. 

       Por esa razón y otras más que enseguida se indican, se sostiene que el artículo 203 párrafo primero de la LA, antes que remitirse a las reglas del CFF en tratándose de la revocación, debe disponer y delinear  de  forma acabada y  particular al RR, determinándolo como un medio de impugnación en vía administrativa propio y, claro está, dotándolo del cúmulo de reglas adjetivas necesarias para el cumplimiento de sus objetivos,  que no deben ser otros que garantizar una  plena y cabal  garantía de audiencia a los gobernados ubicados en  los supuestos del ordenamiento aduanero, así como la autotutela puntual en la actuación de la autoridad encargada de aplicar dicha normatividad. 

       Específicamente en esto se deben fijar los términos o plazos que la agilidad comercial  y la práctica aduanera real, inmersa en la globalización,  dicten en eventos tales como el abandono tácito de mercancías depositadas en favor del FF, el embargo precautorio y el aduanamiento de mercancías, así como en los supuestos de destrucción y enajenación inmediata de las mismas o su retención y de los medios de transporte por ocasionar daños a recintos fiscales, en salvaguarda de los legítimos intereses de los particulares y de la misma AA.

       También el dispositivo sujeto a análisis debe ocuparse de prever supuestos   referentes a circunstancias como la de agentes y apoderados aduanales, al actualizarse el procedimiento de cancelación de patente y autorizaciones y varios aspectos más de dichas  figuras, que precisan  contar con mayores posibilidades de defensa al quedar inauditos frente a una eventual suspensión de su actividad,  tanto en el aporte probatorio como por lo que hace a la suspensión provisional de las medidas adoptadas por la AA al efecto, ya que el ámbito fiscal es ajeno por completo a tales instituciones  y  situaciones. 

       Igualmente  el dispositivo 203 de la LA,  debe atenderse de dotar de mecanismos de defensa eficientes a los agentes aduanales ante la responsabilidad solidaria que les resulta  en el pago de los impuestos al comercio exterior y de las demás contribuciones, así como de las cuotas compensatorias causadas con motivo de la introducción o extracción de mercancías del  territorio nacional y sus accesorios, originados a causa de las importaciones o exportaciones en cuyo despacho aduanero intervengan, pues se advierte una injusticia que incluso se permita  en casos tales  que  sólo a ellos se les pueda imponer la sanción de pago, donde bien puede preverse, dependiendo de las circunstancias del caso, algún mecanismo benéfico de orden o una responsabilidad subsidiaria en el cobro respectivo.  

       Es además imperativo que en las reglas de sustanciación del RRA, se regule la posibilidad de suspender provisionalmente, sea mediante caución o de la manera en que quede garantizada su correcta actuación, la suspensión en su actividad ante un procedimiento de cancelación de patente, garantizándose de forma cabal con ello la garantía de audiencia de los agentes aduanales involucrados ante la seriedad del caso.

       Igualmente  el  RRA  debe  encargarse,  en  los supuestos de suspensión de las actividades de los recintos fiscalizados, de la forma de salvaguardar  provisionalmente   los derechos de los particulares encargados de ellos y de los terceros que requieran de los mismos en sus actividades, ya que nada se prevé en tal sentido por el actual recurso fiscal de revocación  que le aplica supletoriamente.  

       En similares condiciones se presenta lo concerniente  a la declaración de dinero que debe efectuar cualquier persona ante la AA,  al rebasar el límite de los diez mil dólares de los Estados Unidos de América, so pena de ordenar  y  practicar el embargo precautorio en los términos del CFF de las cantidades no declaradas, donde es necesario que se instituya  un procedimiento propio al efecto, toda vez que la referida codificación fiscal atiende  a  intereses específicos  del medio que regula, en el que ni siquiera existe equivalencia en la cantidad con el ámbito aduanero, además de que en tales casos, el RRA debe precisar el  modo en el que se  puede recurrir la actuación y supuestos especiales para la devolución correspondiente de numerario o el destino de éste, provisional y en términos definitivos,  en caso de omitirse o no acreditarse de forma plena  la comprobación de su procedencia.   

       Entonces es totalmente nítido que el SNA,  el propio RRA,  no pueden  desatenderse como hoy se hace,  de una variada gama de supuestos actualizados en su ámbito exclusivo que ameritan inminente regulación y donde los afectados, ante la indiferencia  manifiesta que de ello  hace el CFF, especialmente  su  RR,  se ven compelidos a buscar otras instancias  de defensa, como suele acontecer en un sin número de casos  a través del   juicio de amparo.  

       Y  es  que  después de desarrollado  el comparativo de legislaciones de índole aduanera  y  administrativa,  en  los  contextos  internacional y nacional mexicano, se debe concluir, si temor al error, la defectuosidad del mecanismo administrativo de defensa previsto por la LA, sobre todo ante la tendencia marcada  existente en los ordenamientos legales de naturaleza tal,  de instituir  sus propios MD administrativos,  confeccionados  y delimitados al ámbito específico de aplicación, con la concreta precisión de  reglas y supuestos  particulares y en general determinando su sustanciación integral y completa. 
   
       Necesario comentar que algunas de las normatividades comparadas, disponen a  los MD de índole administrativa en lo particular  y para su tramitación integral, es decir instancias, plazos, requisitos de forma y fondo, medidas especiales, medios probatorios y efecto de sus resoluciones,  se remiten a las normas de ordenamientos reglamentarios, donde se desarrolla de una forma acabada el procedimiento para su trámite, lo que indiscutiblemente sí  aporta certeza jurídica a los recurrentes en la materia, especialmente les permite gozar de  una cabal garantía de audiencia al respecto. 

       En resumen, no puede ni debe permitirse y menos mantenerse, la insuficiencia jurídica que padece el artículo 203 de la LA,  pues como se ha repetido, previéndose en ese apartado al único medio de defensa en vía administrativa del que se dispone  para garantizar  legalidad  en la actuación de la autoridad aduanera y aportar seguridad jurídica al gobernado, sobre todo consagrándole  su garantía de audiencia,   es notorio que su redacción y contenido actual, carente de cualquier regulación adjetiva y sujeto a una supletoriedad fiscal total,  inadecuada en la mayoría de los  casos,  provoca la defectuosidad  jurídica  del  SNA.   
 
       Por tales razones se concluye lo imperiosa y necesaria que resulta una profunda y razonada  reforma  sobre el particular  por parte del  PLF, centrada  en teoría y práctica a tal actividad,  ajustada a la realidad nacional e internacional de la materia,   que  consienta  disponer de una codificación coherente, completa e independiente, ordenada sistemáticamente y provista de un mecanismo de impugnación interno  propio, oportuno y práctico, perfectamente delimitado al ámbito aduanero,  alineado con sus objetivos,  ajustado a sus hipótesis específicas  y al alcance de los particulares afectados por los actos y resoluciones de la autoridad,  que les garantice la salvaguarda de sus legítimos intereses y evite menoscabo patrimonial innecesario y,  por añadidura,  posibilite la autotutela y  puntual  control  de la tarea pública aduanera.

       Esto mediante la institución  integral y completa, adaptada al contexto de la actividad  regulada,  que observe en el título noveno del aludido cuerpo legal,  la figura del RR, como medio de defensa administrativo ordinario  y disponga  la sustanciación armónica y específica del mismo, con reglas adjetivas efectivas,  acordes y congruentes  a  los supuestos  normativos de la legislación de la materia, que posibilite supuestos concretos para las circunstancias propias que deriven de su aplicación,   o en su defecto, de la  pauta clara  para que todo esto  sea previsto de dicha manera  en el ordenamiento reglamentario respectivo y que en tal cuerpo regulatorio, se adicione el  procedimiento de manera cuidada y  acabada para su debido cumplimiento. 

       En ese orden de ideas,  el  RR que se propone  y  requiere con urgente necesidad  en  materia aduanera, cuando menos, debe considerar lo siguiente:

       I). Un apartado de disposiciones generales, donde se determine como mínimo:

       a). La instancia competente para conocer, tramitar y resolver el RRA;

       b). Las causas de improcedencia del RRA; 

       c). La suspensión provisional de las determinaciones precautorias emitidas por  la  AA,  en los actos  que sean motivo de impugnación, así como la forma de garantizarla;

       d). La fijación de un  término ordinario para la interposición del recurso,  y  uno  especial para casos de necesidad o urgencia que determine la propia LA;

       e) La indicación y reglas del destino provisional y el definitivo de las mercancías embargadas;

       f). Las probanzas admisibles en el recurso; y,

       g). La obligatoriedad  de agotar de forma previa el RRA, antes de acudir ante la instancia jurisdiccional.

       II). Los requisitos del escrito en el cual se plantee el RRA, especificando cuando menos:

       a). El nombre y firma del recurrente; domicilio para oír y recibir notificaciones, así como su Registro Federal de Contribuyente;

       b). La identificación del acto que se impugna y, en su caso, número y fecha de la resolución, importe y efectos de la sanción,  fecha de su notificación y autoridad emisora del mismo;

       c). Los hechos que originan la impugnación;

       d). Los agravios que cause el acto impugnado;

       e). En su caso,  la solicitud de suspensión provisional de las medidas precautorias  determinadas por la AA con motivo del acto recurrido, identificando la medida,  los motivos justificados de la petición y la propuesta de garantía al efecto;

       f). Las pruebas que se ofrezcan y su relación  con el acto impugnado;  y,

       g). La forma de subsanar el escrito  cuando  fuere oscuro, irregular o no cumpla con los requisitos preestablecidos, requerimiento y apercibimientos al efecto. 

       III. Los documentos que deban acompañarse al escrito de interposición del RRA, en especial:  

       a). El documento en que conste el acto impugnado;

       b).-Original o copia certificada de los documentos que acrediten la  personalidad del recurrente, cuando  actúe a nombre de otro;

       c). Constancia de notificación del acto impugnado, excepto cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió la misma;  y,

       d). Las pruebas documentales que ofrezca y, en su caso, la designación del lugar en que éstas se encuentren.  

       IV. La manera de realizarse las notificaciones y plazos para que produzcan sus efectos.

       V. Las reglas y  el  alcance  para cuando se alegue que un acto definitivo no fue notificado o que se hizo la notificación en forma ilegal.

       VI. Las causales de sobreseimiento del RRA.

       VII.  El trámite respectivo del recurso, una vez admitido.

       VIII. Las facultades de la autoridad de conocimiento, para solicitar informes en aras de ampliar la investigación del caso y término para ello. 

       IX. Las facultades concedidas a la autoridad que conozca del recurso, para allegarse información adicional que le permita conocer la verdad material del caso.

       X. Las reglas específicas para el ofrecimiento, admisión, desahogo  y valoración de las pruebas propuestas, plazos y circunstancias especiales al respecto.  

       XI. La forma de resolver el recurso, efectos de la resolución respectiva y plazo para su notificación, donde se dé un pronunciamiento en alguno de  los siguientes sentidos:

       a). Las razones de improcedencia del RRA y confirmación del acto impugnado;

       b). La confirmación de las medidas precautorias adoptadas por la AA de forma previa, tornándolas en definitivas; 

       c). Las sanciones que la infracción o hecho amerite;

       d). La declaración de  procedencia del RR y la revocación del acto recurrido; 

       e). La ineficacia de las medidas precautorias adoptadas de manera previa por la AA  y su levantamiento; y, 

       f). Las consecuencias que la revocación determine.  

       XII. La forma, plazo, instancia y medio específico para impugnar la resolución que confirme, total o parcialmente, el acto recurrido.
        
      Una vez materializado lo anterior, México contará con una legislación aduanera cada vez más completa, identificada y concordante con el SN  en el que recae.   

Recomendaciones 

Después de exponerse las notorias y perjudiciales deficiencias que provoca la disposición actual del RRA en la ley de la materia,  resulta  necesaria, adecuada  y urgente  la implementación de un sistema de MD particularmente definido en la LA nacional,  donde se instituya  de manera completa y acabada al RR, delimitando  con precisión sus supuestos de procedencia, reglas especiales a que se encuentre sujeto, suspensiones, medidas precautorias que implique o pueda hacerlo,  instancia específica para interponerse, notificaciones, medios de convicción admisibles, plazos o términos, características de la resolución que deba recaerle y requisitos de forma y fondo.

       Pero todo esto  debe ser determinado a la luz de la complejidad práctica que representa  la actividad aduanera desarrollada tanto en las 49 aduanas del país, como más allá de las fronteras, en el plano internacional, en el entorno global. 

       Tal adecuación legislativa bien puede implementarse en el propio texto de la LA, adicionando los apartados necesarios al artículo 203 o ampliando los preceptos para ello;  como también disponiéndolo en la norma reglamentaria del indicado ordenamiento, en un apartado diseñado ex profeso para ello.
 
       Esto posibilitará sin ninguna duda,  que el SNA sea complementado y fortalecido, colocándolo en aptitud plena, hablando de MD de índole administrativa, de colmar sus propiedades formales de coherencia, completitud e independencia, que eventualmente le aporten la autonomía a la que debe aspirarse, jurídicamente hablando, pero sobre todo, que facilite y optimice el empleo de sus normas particulares tanto al sujeto activo aduanero, como a los particulares recurrentes de las resoluciones de aquéllos.

       Tarea ésta que necesariamente debe ser abordada sin demora por los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales,  mediante una razonada y concreta  iniciativa de ley que retome las consideraciones expuestas en esta investigación como sustento y las lleve a la realidad práctica, procurando en todo momento la seguridad jurídica a los beneficiarios del Sistema Aduanero Mexicano.