DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.3. - Transparencia

Para completar nuestro análisis se hace necesario recurrir a un aspecto de las normas de procedimiento que ha quedado al margen de nuestro análisis hasta el momento: la transparencia del proceso presupuestario. No tiene sentido hablar de "transparencia" como un valor absoluto, sino como un grado, de modo que un proceso presupuestario será más transparente cuanto mayor sea la posibilidad de los sujetos de conocer el contenido y resultado del mismo. En este sentido la transparencia tiene una dimensión objetiva (el propio proceso presupuestario en general y el presupuesto en particular) y una dimensión subjetiva relativa al conjunto de individuos a los que afecta el presupuesto (particularmente los votantes).

Las investigaciones en materia presupuestaria se centran habitualmente en la dimensión objetiva, normalmente mediante el diseño de indicadores del grado de transparencia del proceso presupuestario y el contraste econométrico de su incidencia en el endeudamiento y el déficit público. Tales indicadores tratan de recoger la complejidad de la información presupuestaria, la existencia de operaciones no recogidas en el presupuesto, etc.

Respecto del ámbito subjetivo, esto es, la actitud y la aptitud del votante en relación con el conocimiento y evaluación de la información presupuestaria, la tarea es mucho más ardua porque no es posible disponer de un conocimiento individualizado acerca de tales extremos. Por ello, los modelos que estudian la incidencia de la transparencia presupuestaria básicamente se limitan a distinguir entre "sujetos racionales" (aquellos que emplean en sus decisiones toda la información disponible ) y "sujetos irracionales" (que prescinden en todo o en parte de la información disponible ).

Tanto el supuesto de racionalidad como el de transparencia son sumamente irreales por oportunos que puedan antojarse en la modelización teórica. Como indica Kraemer (1999, p.7) refiriéndose a la información macroeconómica y presupuestaria, "en realidad, una parte considerable del público está de ordinario fabulosamente desinformada acerca de estos aspectos y con razón: la reunión y el procesamiento de la información necesaria se llevaría demasiado tiempo. Resulta claramente irracional incurrir en los altos costos de oportunidad de la información mientras se tiene sólo una oportunidad minúscula de ser efectivamente el votante decisivo en una contienda muy cerrada. Por tanto, tiene sentido que un individuo sólo esté informado de manera muy superficial". Es decir, si se considera el coste del proceso lo racional es, precisamente, prescindir de la búsqueda de información, lo cual facilita la tarea de aquellos presupuestadores que pretendan sesgar la información del proceso presupuestario. Incluso en el ámbito parlamentario resulta cuestionable la capacidad de los sujetos que participan en el proceso presupuestario para aprehender en todos sus términos el contenido del proceso presupuestario. En este sentido Vogel (1979, p. 17) afirma que "por lo general, sólo unos cuantos expertos entre los miembros del Parlamento tienen capacidad para adivinar las intenciones que hay detrás de la gran cantidad de cifras que contiene el Presupuesto".

Resulta sumamente difícil medir el grado de transparencia de un proceso presupuestario y realizar un seguimiento de su evolución a lo largo del tiempo. En el caso de la Región de Murcia, estos 21 años de hacienda autonómica han dado lugar a cambios suficientemente importantes, tanto cualitativos como cuantitativos, como para sospechar que la transparencia del proceso presupuestario se ha modificado.

Entre las innovaciones que han elevado el grado de transparencia presupuestaria podríamos enunciar las siguientes :

1. La introducción del Presupuesto por Programas (1985).

2. La presupuestación de los beneficios fiscales (1996).

3. La presentación del presupuesto consolidado a nivel funcional (1997).

4. El cumplimiento de los plazos de elaboración y aprobación del presupuesto (1990).

5. Información del estado de compromisos con cargo a ejercicios futuros (1996).

6. La reducción del plazo de emisión de los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas.

7. Información territorializada sobre proyectos de inversión (2002).

8. Difusión de las Ley de Presupuestos, la Cuenta General y los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas vía Internet (2002).

Entre las que la han reducido encontramos:

1. El aumento del número de programas integrantes del presupuesto .

2. El incremento de las modificaciones presupuestarias y de su discrecionalidad.

3. La proliferación de organismos autónomos, empresas y fundaciones públicas.

4. El desvío de actividades deficitarias a empresas públicas.

5. La innovación financiera en la financiación del gasto público, concretamente el denominado "Peaje en Sombra" .

Puede afirmarse que es en la segunda mitad de los años noventa cuando la preocupación por la transparencia presupuestaria irrumpe con fuerza en el debate político. De una parte, el Gobierno regional, haciendo suyo el razonamiento según el cual la ausencia de transparencia es una de las razones fundamentales de la persistencia del déficit público, promueve una serie de innovaciones que pretende aumentar el acceso del público en general a la información presupuestaria, innovaciones que acabamos de enumerar. De otra parte, los grupos parlamentarios de la oposición hacen de la "ausencia de transparencia" un argumento central de sus críticas a los proyectos de ley de presupuestos. En el trasfondo, el cumplimiento de los límites de endeudamiento establecidos por los ECP y la afirmación del "Déficit Cero" como estrategia central del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Existe un método sintético que permite evaluar si el presupuesto es transparente, asimilando la idea de transparencia a la ausencia de comportamientos estratégicos por parte del órgano presupuestador. Si se detectan sesgos sistemáticos entre los valores presupuestados y los valores ejecutados es que el órgano presupuestador presenta deliberadamente unos presupuestos distintos de los que pretende aplicar. Si la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado no fuera deliberada sino aleatoria, el sesgo no presentaría carácter sistemático. En opinión de Alesina y Perotti (1996), la introducción de sesgos deliberados en las partidas presupuestarias es un típico "truco" de manipulación presupuestaria al servicio del presupuestador.

Formalmente si es el valor observado en el ejercicio "t" (Presupuesto Ejecutado) de una partida presupuestaria , y es el valor presupuestado de esa misma partida (Presupuesto Inicial) para el ejercicio "t", se trata de saber si el error de predicción, que viene dado por la expresión , es o no insesgado. También puede efectuarse este contraste definiendo el error de predicción como el porcentaje de desviación respecto de los valores presupuestados . Ejemplos de esta metodología para la evaluación de la transparencia presupuestaria pueden hallarse en los trabajos de Campbell y Ghysels (1995 y 1997) en relación con las previsiones presupuestarias estadounidenses y canadiense, y en el de Pons y Solé (2001) en relación con los Presupuestos Generales del Estado.

¿Existen sesgos sistemáticos en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el periodo analizado? Para comprobarlo, en el Cuadro 62 hemos registrado el déficit público previsto en el Presupuesto Inicial, el déficit público resultante del Presupuesto Ejecutado, así como la diferencia relativa entre ambas magnitudes . En el Gráfico 39 representamos ambas magnitudes y en el Gráfico 40 su diferencia. Salvo en cuatro ejercicios presupuestarios (1985, 1986, 1991 y 1994) el déficit ejecutado fue siempre inferior al déficit inicialmente presupuestado, lo cual nos indica intuitivamente, la posibilidad de un sesgo sistemáticamente positivo en la presupuestación del déficit público.

Más allá de la mera apreciación intuitiva, la comprobación empírica de la existencia de sesgos sistemáticos puede efectuarse recurriendo a contrates econométricos, bien paramétricos, bien no paramétricos, de insesgadez.

Los test no paramétricos son especialmente indicados cuando, como en el caso que nos ocupa, se dispone de series temporales con pocas observaciones. En el Apéndice 4 (página 374) hemos expuesto detalladamente el procedimiento empleado y que resumimos en los cuadros siguientes.

El Cuadro 63 contiene los datos relativos al contraste de insesgadez aplicado al déficit público. Tanto el test de la Mediana como el test de Wilcoxon confirman que el déficit presupuestado está sistemáticamente sesgado, esto es, el Presupuesto Inicial, objeto de enmienda y debate parlamentarios, no recoge con transparencia el verdadero objetivo de déficit. Tal y como se explica en el Apéndice 4, ambos test confirman la existencia de sesgos sistemáticos entre los valores presupuestados y los valores ejecutados, esto es, no se trata de errores de presupuestación involuntarios (aleatorios) sino de errores deliberados que reducen la transparencia del presupuesto. Si los errores de predicción fueran involuntarios no tendrían un signo determinado: en unas ocasiones serían positivos y en otras negativos. Sin embargo, el valor medio del error es de -1218´95%, indicativo de que el déficit público ejecutado es sistemáticamente inferior al déficit público inicialmente presupuestado.

En el Cuadro 64 y en el Cuadro 65 reflejamos el resultado de aplicar los citados test de insesgadez a cada uno de los capítulos del presupuesto de ingresos y del presupuesto de gastos. Tratamos con ello de explicar el origen del sesgo en la presupuestación del déficit público que acabamos de comentar.

Por la parte de los ingresos, la aplicación conjunta del Test de la Mediana y el test de Wilcoxon se rechaza la existencia de sesgo sistemático en todas las partidas de ingresos.

Por lo que respecta a lo gastos, los test aplicados confirman sesgo sistemático en los gastos de "Personal" (Capítulo 1), "Intereses" (Capítulo 3), "Inversiones Reales" (Capítulo 6) y Activos Financieros (Capítulo 8). En el caso de los "Gastos de Personal" y de los "Activos Financieros" el error es sistemáticamente positivo: las obligaciones reconocidas superan por término medio en +2´07% y el +69´03% respectivamente el presupuesto inicial. En el caso de los "Intereses" y las "Inversiones Reales" las obligaciones reconocidas son sistemáticamente inferiores a lo inicialmente presupuestado (-7´94% y -10´56% respectivamente).

En realidad, la discrepancia entre lo presupuestado y lo ejecutado no es una característica específica de la hacienda autonómica murciana, sino el resultado esperado de lo que parece ser tónica común en la hacienda pública española. En Fuentes Quintana (1990, p. 29) sin ir más lejos podemos encontrar la siguiente aseveración: “...una cuarta característica del comportamiento de la Hacienda en la democracia española ha sido la pérdida de eficacia de las limitaciones presupuestarias como instrumento de control de la actividad financiera. Las desviaciones entre previsiones y realizaciones presupuestarias han sido constantes en todos los ejercicios, con la consiguiente pérdida de credibilidad del presupuesto como instrumento de control del gasto público. Las rotundas decisiones propuestas para el medio ejercicio presupuestario de 1990, con el fin de evitar esta corruptela presupuestaria, son una clara manifestación de esa pérdida de credibilidad pública de la indispensable disciplina presupuestaria anual, que tiene que ganarse por una práctica continuada atestiguada por los hechos, y no sólo por compromisos legales de validez temporal limitada...”. Igualmente expresiva resulta la aportación del profesor González-Páramo (1995a, p. 97) al respecto: “La experiencia presupuestaria de las dos últimas décadas ha consolidado una concepción del presupuesto que hace de éste un documento básicamente declarativo, con limitada fuerza para obligar a sus gestores y escasas pretensiones de realismo”.

Lo que los cuadros anteriores nos indican es que existe un sesgo sistemático en la presupuestación de los principales agregados presupuestarios y, en definitiva, una desviación sistemática entre el objetivo de déficit público establecido por el legislador y el déficit público realmente ejecutado por el gestor. Concretamente, el déficit público ejecutado resulta sistemáticamente menor que el presupuestado. En realidad el déficit público es una partida residual, resultante de la ejecución de ingresos y gastos públicos, tal y como ha demostrado Lago Peñas (2001) en su análisis de los presupuestos autonómicos. En el caso que no ocupa, los gastos de personal sufren importantes y sistemáticas desviaciones al alza año tras año. Ello obliga al gestor del presupuesto a compensar tales desviaciones dejando sin ejecutar las inversiones presupuestadas de modo que el sesgo sistemático (positivo) en los gastos de capital se traduce en un sesgo sistemático (negativo) en las inversiones reales. Aunque pueda llamar la atención que el sesgo del déficit público sea negativo, lo realmente relevante es su carácter sistemático, porque impide conocer a priori las verdaderas intenciones fiscales del Gobierno, reduciendo con ello la transparencia del presupuesto. El carácter negativo del sesgo obedece, en nuestra opinión, a dos razones. De una parte al hecho de que las inversiones reales se presupuestan por proyectos de modo que, al emplear el capítulo 6 como partida compensadora de las desviaciones del capítulo 1, el gestor se ve obligado a desistir (o demorar) la ejecución de proyectos, no pudiendo ajustar de modo exacto el importe de las inversiones recortadas al importe de las desviaciones del capítulo 1. De otra parte, los recortes en las inversiones son necesarios no sólo para compensar las desviaciones del gasto corriente, sino para lograr un presupuesto compatible con el equilibrio financiero de la Administración, de modo que los recortes han de exceder el importe de las desviaciones de aquellos. Se obtiene confirma una conclusión a la que ya hicimos referencia anteriormente: si el déficit público ejecutado es inferior al déficit público presupuestado, las modificaciones presupuestarias afectan a la estructura del gasto público pero no son el origen del déficit público.