DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4. - INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS EN LA REGIÓN DE MURCIA

En este capítulo examinamos las normas de procedimiento y las normas numéricas (fiscal rules) que han estado vigentes en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia durante el periodo analizado, así como su impacto en el curso del déficit público.

4.1. - Normas de Procedimiento

En este epígrafe examinamos las normas de procedimiento que afectan a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, organizando el análisis en torno a cada una de las tres fases que integran el proceso presupuestario: elaboración, ejecución y liquidación del presupuesto.

4.1.1. - Fase de Elaboración. Sistema Presupuestario

La "elaboración" es la fase del proceso presupuestario que se inicia con la confección del anteproyecto de Ley de Presupuestos y culmina con su aprobación por el órgano legislativo. Dos principios rectores del proceso presupuestario son de especial importancia en esta fase: el principio de competencia y el principio de temporalidad.

En virtud del principio de competencia, existe un reparto de papeles entre los poderes ejecutivo y legislativo en el proceso presupuestario, lo cual, en palabras de Domínguez Alonso (1983, p. 17), constituye "la médula de todo el derecho presupuestario". Este principio, que como el resto de los que rigen la hacienda regional está plasmado en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, confiere al poder ejecutivo la exclusiva de la iniciativa legislativa, de modo que sólo el Consejo de Gobierno puede presentar un proyecto de ley de presupuestos. Por su parte, al poder legislativo, encarnado en la Asamblea Regional, le confiere la competencia de examinar, enmendar y en su caso aprobar el proyecto de ley.

El proceso presupuestario nace en el ámbito del poder ejecutivo: en virtud de lo establecido en el artículo 31 de la LHRM, la Consejería de Hacienda recabará de las restantes Consejerías los anteproyectos de estados de gastos de cada departamento y, tras examinar los referidos anteproyectos de gastos y la estimación de ingresos (por ella misma confeccionada), elaborará el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma y lo someterá a la aprobación del Consejo de Gobierno.

El principio de temporalidad se refiere a la duración del presupuesto, que en nuestro caso coincide con el año natural. Como indica Palao Taboada (1987, p. 86), "la temporalidad del Presupuesto es consustancial a esta institución: el control político del gasto público exige que la autorización para llevarlo a cabo sea periódicamente renovada…Pero existen también en su favor razones de carácter financiero: la determinación periódica del estado de las cuentas públicas es un principio esencial al buen orden de éstas". Diversos autores han advertido de la posibilidad de incurrir en el error de confundir el principio de especialidad temporal con el principio de temporalidad, siendo este último más amplio que el primero. Como especifica Irueste Lozano (1983, p. 25), el principio de especialidad temporal "hace referencia al hecho de la afectación de los créditos a un año determinado", mientras que el principio de temporalidad se relaciona con "la duración - la vida- del presupuesto en su conjunto y a la necesidad, por tanto, de su control periódico por el órgano legislativo".

La eficacia de cada uno de los poderes en el cumplimiento de estos principios condiciona al otro. Los retrasos del Consejo de Gobierno en la aprobación del proyecto de ley de presupuestos provocan, a su vez, retrasos en el debate legislativo, llegando incluso a aprobarse el presupuesto con posterioridad al inicio del año natural, lo cual perjudica la fase de ejecución presupuestaria, fase que se inicia una vez que el ejecutivo recibe del legislativo el texto aprobado.

En el Cuadro 22 hemos consignado las fechas más relevantes en la tramitación presupuestaria, lo cual nos permite poner de manifiesto el grado de cumplimiento de los principios que estamos analizando. En él se contienen las fechas de aprobación del proyecto de ley por el ejecutivo (Acuerdo del Consejo de Gobierno), la fecha de entrada del proyecto en la Asamblea Regional (Registro en la Cámara) y la de publicación de la ley aprobada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM).

Según lo establecido en el artículo 46.2 del Estatuto de Autonomía, el Consejo de Gobierno debe presentar el proyecto de ley de presupuestos al órgano legislativo antes de iniciarse el último trimestre del año previo al de su entrada en vigor . En 1998, dicho artículo fue modificado , fijando la fecha límite para la remisión del proyecto de ley a la Asamblea Regional de Murcia en dos meses antes de la entrada en vigor del presupuesto .

En el Cuadro 23 hemos registrado los datos que resumen los incumplimientos del principio de temporalidad en el proceso de elaboración del presupuesto. Para cada presupuesto hemos computado la duración (en días) del proceso , el retraso en la entrada en la Cámara del proyecto de Ley y el retraso en la aprobación de la ley de presupuestos (valores negativos implican retrasos y viceversa).

Como se aprecia en el Cuadro 23, hasta 1995 inclusive el proyecto de Ley de presupuestos tuvo su entrada en la Asamblea Regional de Murcia con notable retraso sobre la fecha oficial. Con tales retrasos, causados por el Consejo de Gobierno, no es de extrañar que las leyes de presupuestos entrasen en vigor una vez iniciado el ejercicio presupuestario contraviniendo lo dispuesto en el artículo 46.5 del Estatuto de Autonomía: así sucedió con todos los presupuestos comprendidos entre 1983 y 1990. En los ejercicios 1983, 1984 y 1990 el retraso en la entrada en vigor superó incluso los dos meses. Tales retrasos obligaron a prorrogar los presupuestos en vigor, operación que se produce de forma automática una vez superado el plazo legal de aprobación de la ley de presupuestos, según lo establecido en el artículo mencionado. La entrada en vigor de la LHRM supuso un giro radical en este aspecto, publicándose dentro del plazo legalmente previsto todos los presupuestos de los ejercicios comprendidos entre 1991 y 2003.

A pesar del retraso con que llegaba a sus manos, el legislativo no se privó de cumplir a fondo con su deber de examinar y enmendar los proyectos de ley de presupuestos. Buena cuenta de ello dan los datos que se consignan en el

Cuadro 24, relativos a las enmiendas a la totalidad y enmiendas parciales presentadas por los distintos Grupos Parlamentarios de la Asamblea Regional.

A efectos de dilucidar la influencia de la fase de elaboración en la determinación del déficit público, debemos detenernos en las instituciones presupuestarias que se dan cita en la misma. Por lo que respecta a las normas de procedimiento, se identifican con nitidez dos subfases bien diferenciadas dentro del proceso de elaboración, tal y como se muestra en el Cuadro 25.

La primera subfase, a la que nos referiremos con el término "fase ejecutiva", se inicia con la aprobación de la Orden del Consejero de Hacienda solicitando -a los centros gestores de gasto con dotaciones presupuestarias diferenciadas- la remisión de sus anteproyectos de presupuesto, y tiene como resultado el Proyecto del Ley de Presupuestos. Esta subfase incluye el proceso de obtención de los anteproyectos de gasto de las distintas Consejerías, su integración en un Anteproyecto único por la Consejería de Hacienda y su remisión al Consejo de Gobierno, de donde finalmente se obtiene el Proyecto de Ley del Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

La segunda subfase, que denominaremos "fase legislativa", se inicia con la entrada de dicho texto en la Asamblea Regional de Murcia y finaliza con la aprobación de la Ley de Presupuestos.

En la "fase ejecutiva" de elaboración presupuestaria es posible identificar con claridad el sistema presupuestario que caracteriza a cualquier Administración. Los presupuestos de 1985 introdujeron como gran novedad - prácticamente recién nacida la Comunidad Autónoma- la "presupuestación por programas". El preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1985 es una declaración de intenciones tan nítida como fallida:

"Se inicia un importante proceso de reforma y modernización de la Administración Pública, cumpliendo así, un compromiso anunciado por el Consejo [de Gobierno]; se presentan unos presupuestos por programas u objetivos, con la finalidad de conseguir una utilización racional y eficaz de los recursos públicos y dar trasparencia, a través de una información detallada y suficiente, a la política presupuestaria del Consejo de Gobierno. La presupuestación por programas de gasto permitirá no solo mejorar el nivel de eficacia en la asignación de los recursos públicos de esta Comunidad Autónoma, sino que también posibilitará la evaluación, a posteriori, del grado de cumplimiento de los programas presupuestados, generando un sistema de información más adecuado en la administración de los fondos públicos, dado su carácter vinculante para los órganos de gestión y decisión de la Comunidad Autónoma".

Más concretamente, en la "Presentación" de dicho Proyecto de Ley, el Gobierno Regional, en relación con el sistema de presupuestación PPBS se manifiesta en el siguiente sentido:

"En términos generales, se trata de adaptar las técnicas de la empresa privada a la actuación de las administraciones públicas. Detectar el fallo de gestión, especificando los objetivos y las actividades, permitiendo a su vez saber qué actividades no se han cumplido. Permite corregir también, actuaciones presupuestarias, así como depurar responsabilidades. En resumen, determina: cuánto debemos gastar, por qué debemos hacerlo y si lo hacemos en forma óptima" .

En los ejercicios siguientes la presupuestación por programas siguió contemplándose como un baluarte fundamental del sistema presupuestario regional. El Preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1987, por ejemplo, se expresaba en el siguiente sentido:

"La Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1987 se ha elaborado, una vez más, mediante la técnica de presupuestación por programas de gasto. Con ello se profundiza en la explicación de procedimientos que permiten una racional utilización de los recursos públicos disponibles y una exposición adecuada de sus objetivos y finalidades".

Al menos en apariencia, el Gobierno regional era consciente de las complejas implicaciones metodológicas de cambiar el sistema de Presupuestos Administrativos por el sistema PPBS. Así se desprende del citado documento, en el que se esboza la metodología de elección entre programas presupuestarios alternativos:

"…se trata de resolver la tensión, clásica en la economía, de deseos ilimitados y recursos escasos. Procediendo a la elección entre todos los programas, con el fin de decidir cuáles deben realizarse con cargo a las dotaciones del año y cuáles deben quedarse postergados para ejercicios siguientes. Para la realización de esta fase del proceso presupuestario se requiere la valoración de costes del programa y los beneficios que se esperan alcanzar con él. En la cuantificación de los costes deberá tenerse en cuenta todos los gastos que el programa conlleva, personal, bienes y servicios, transferencias, inversiones, etc. Se establecerá idéntico proceso para los beneficios. Debe señalarse que esta segunda valoración implica una especial dificultad por la existencia de efectos externos en la mayoría de los bienes y servicios que generan los programas de actuación pública. Su medición se hace en muchos casos muy dificultosa y en algunos, hasta inviable" .

En realidad, tanto entonces como en el resto de historia autonómica, los presupuestos nunca se confeccionaron de acuerdo a la metodología PPBS, de modo que lo que se denominó "presupuestación por programas" fue, simple y llanamente, una presentación sofisticada del tradicional presupuesto administrativo. Si nos atenemos a las órdenes de elaboración de los presupuestos aprobadas cada año , descubrimos que en ellas no se contiene metodología alguna asimilable al sistema PPBS. En otras palabras: el presupuesto se clasificaba en programas pero los programas no se elegían ni se dotaban en función de análisis coste-beneficio o similar, ni tampoco eran utilizados a posteriori para evaluar la eficacia ni la eficiencia del gasto público.

En 1997 se introduce lo que pretendía ser un sistema de seguimiento por objetivos de los programas presupuestarios que hubiera permitido aproximar el sistema presupuestario regional a los requisitos de un sistema PPBS. Sin embargo, ni por el alcance de la reforma (sólo afecta a 4 de los más de 100 programas presupuestarios existentes) ni por su metodología se trata de un cambio cualitativo en el sistema presupuestario regional. Este resultado coincide con las aseveraciones de Albi, González-Páramo y López Casasnovas (2000, p. 198) según los cuales "la literatura sobre presupuestación por programas en España coincide en señalar que la estructura presupuestaria española sigue siendo fundamentalmente orgánica o administrativa. Los programas tienden a ser el resultado de la agregación de gastos por servicios de acuerdo con objetivos nominales poco útiles en el ámbito de la asignación de recursos. La definición de objetivos tiene como peso fundamental la definición de las competencias legales de los servicios o unidades que intervienen. Los indicadores propuestos se plantean básicamente en términos de los recursos usados, y no se cuenta con estrategias amplias. Los sistemas de información no siempre generan los datos adecuados".

La presunta "Presupuestación por Programas" caracterizó el sistema presupuestario regional durante el periodo (1985 - 1995), es decir, durante los Gobiernos del PSOE. Con el triunfo del PP en 1995 el proceso presupuestario se ve afectado, entre otras cosas, por el anuncio de la reforma en el sistema presupuestario y la introducción de la metodología Presupuesto Base Cero (ZBB). Como el presupuesto de 1996 era un presupuesto de transición por haberse producido la alternancia en el Gobierno a mediados de 1995, la plena entrada en vigor del nuevo sistema presupuestario habría de dejarse sentir en el presupuesto de 1997:

"La elaboración de los Presupuestos Generales de 1996 se caracteriza por el comienzo del cambio organizativo que pretende realizar el nuevo Consejo de Gobierno y que se materializará totalmente durante el mencionado ejercicio 96, así como mediante la utilización de la técnica de presupuestación base-cero para 1997" .

La preparación del presupuesto para 1997 habría de constituir el bautismo de fuego del sistema ZBB y con ese objetivo se reformaron algunos aspectos del proceso burocrático de la elaboración presupuestaria (aparte del ya citado sistema de seguimiento por objetivos):

"Las principales novedades que se introducen…al objeto de que la elaboración de los presupuestos para 1997 esté presidida por los criterios de eficacia y eficiencia…son las siguientes:

1)Se concede una importancia fundamental a la presupuestación por objetivos, como instrumento para la asignación racional de los recursos…

2) Introducción de mejoras técnicas en materia presupuestaria dando los primeros pasos en la implantación de la técnica del Presupuesto en Base Cero con el objetivo de racionalizar el gasto y adaptando el contenido de las fichas a las necesidades de información que requiere la evaluación de las dotaciones presupuestarias a asignar a los objetivos de los Programas" .

Nuevamente la reforma se limitó básicamente a una mayor sofisticación del Presupuesto Administrativo: se perfeccionó la información presupuestaria mediante la inclusión de la estimación de los beneficios fiscales (Presupuestos de 1996), la distinción entre subvenciones y transferencias (1996), la inclusión de un anexo con la relación de compromisos con cargo a ejercicios futuros (1996), la consolidación funcional en el Proyecto de Ley de Presupuestos presupuesto (Presupuesto de 1997), la introducción de un sistema de seguimiento de los programas presupuestarios (1997) y la remisión mensual de las liquidaciones presupuestarias a la Asamblea Regional de Murcia así como de las modificaciones presupuestarias (1998).

Sin embargo, al igual que sucediera con la reforma PPBS (1985), tanto la creación / supresión de programas, como su dotación presupuestaria se decidía en función de criterios financieros y de oportunidad política (obviamente legítimos en democracia) pero sin una metodología específica propia del análisis coste beneficio. En última instancia, es el Consejo de Gobierno quien decide sobre la configuración definitiva de los programas presupuestarios a integrar en el Proyecto de Ley de Presupuestos si bien, a partir de la década de los 90 las normas para la elaboración de los presupuestos preveían la posibilidad de que dichos programas fuesen examinados previamente por órganos creados ad hoc.

Los dos órganos más importantes creados a tal efecto fueron:

a) La Comisión o Comisiones de Análisis de Programas.

b) El Comité de Planificación Económica Regional .

El primero no tiene carácter estable y su constitución es potestad del Director General de Presupuestos, teniendo por objeto, en la práctica, ajustar las dotaciones de los programas remitidos por cada centro gestor a las directrices establecidas por el Consejero de Economía y Hacienda en la correspondiente norma de elaboración de presupuestos . El cometido del Comité de Desarrollo Económico Regional es mucho más específico: fijar el orden de prioridad en los proyectos de inversión propuestos por los distintos centros gestores de gasto y adecuarlos a la planificación económica regional . Sin embargo, nada concretan las normas de elaboración de presupuestos sobre la metodología a emplear, salvo un llamamiento genérico a favor de la rentabilidad económica y social del presupuesto .

Como indicábamos más arriba , los teóricos de las instituciones presupuestarias han identificado la influencia de las normas de procedimiento sobre el déficit público. En primer lugar, el resultado del proceso presupuestario dependerá del carácter jerárquico o colegial de los órganos competentes en materia presupuestaria. A mayor jerarquización se prevé mayor rigor presupuestario. Si nos referimos a la primera subfase de la elaboración presupuestaria, los órganos competentes, bien unipersonales (Consejeros) bien pluripersonales (Consejo de Gobierno), conforman una organización fuertemente jerarquizada. El Presidente del Consejo de Gobierno (y Presidente de la Comunidad Autónoma) ocupa una posición singular en la jerarquía del poder ejecutivo: entre sus atribuciones se hallan, por ejemplo, algunas tan relevantes como nombrar y cesar a los restantes miembros del Consejo de Gobierno, proponer el programa legislativo del Gobierno regional y coordinar la elaboración de los proyectos de Ley o resolver los conflictos de atribuciones entre dos o más Consejerías . Además, tal y como indicábamos anteriormente, en la historia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia siempre ha coincidido la Presidencia de la Comunidad Autónoma con el liderazgo del partido político mayoritario y con el de su grupo parlamentario. En tales condiciones, resulta absurdo pensar que los miembros del Consejo de Gobierno puedan sostener con firmeza posiciones de confrontación con el Presidente de la Comunidad Autónoma.

Cosa distinta es que el Consejero de Hacienda haya ocupado un papel preeminente en la organización política de la Comunidad Autónoma. Aunque legalmente esa preeminencia está reconocida desde el momento en que se le atribuye, con carácter exclusivo, determinadas competencias en materia presupuestaria, el papel de los Consejeros de Hacienda de la Región de Murcia dista de ser la que corresponde a un Ministro de Hacienda en el ámbito anglosajón (del cual proviene buena parte de la literatura especializada en las instituciones presupuestarias). Como órgano unipersonal integrador del Anteproyecto de Ley de Presupuestos, le corresponde al Consejero de Hacienda, en apariencia, un poder de veto en materia presupuestaria, pudiendo presentar al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma un anteproyecto cualitativa y cuantitativamente distinto de la mera suma aritmética de los anteproyectos remitidos por cada Consejería, esto es, puede, teóricamente, modificar la voluntad política que los restantes miembros del Consejo de Gobierno han manifestado por medio de los Anteproyectos remitidos. Así, la LHRM establece en su artículo 30:

"La Consejería de Economía y Hacienda, examinados los referidos anteproyectos de gastos y la estimación de ingresos, elaborará el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y lo someterá a la aprobación del Consejo de Gobierno".

En otras palabras, los anteproyectos remitidos por las Consejerías no son de iure vinculantes para el Consejero de Hacienda: son exclusivamente el soporte material a partir del cual elaborar un documento jurídico que servirá para el posterior debate del Consejo de Gobierno. Sin embargo, los acuerdos de Consejo de Gobierno se toman por minoría simple, correspondiéndole a su Presidente el voto de calidad en caso de empate . En tales condiciones, aun en el caso en que el Consejero de Hacienda presentase un documento discrepante, en todo o en parte, de los anteproyectos remitidos por los restantes Consejeros, carecería de facto de capacidad para ejercer veto alguno en la fase de elaboración presupuestaria. Incluso en el caso de que su Anteproyecto de Ley difiriese de la mera integración aritmética de los anteproyectos remitidos por cada uno de los restante Consejeros, ese "veto eventual" podría ser corregido en el seno del propio Consejo de Gobierno.

En consecuencia, afirmamos que la fase "ejecutiva" se caracteriza por una organización jerárquica en la que el Presidente de la Comunidad Autónoma ocupa un papel preeminente frente al resto de miembros del Consejo de Gobierno. Si a ello sumamos la sucesión de mayorías absolutas que ha caracterizado la historia legislativa regional , podemos afirmar que el Anteproyecto de Ley de Presupuestos es una expresión de la voluntad política del Presidente de la Comunidad Autónoma, y que ello excluye la necesidad de recurrir a prácticas de logrolling con el fin de conformar mayorías en el seno del Consejo de Gobierno para la aprobación de Proyectos de Ley de Presupuestos.

La fase "legislativa" de la elaboración del presupuesto se inicia con la remisión del Proyecto de Ley por el Consejo de Gobierno a la Asamblea Regional de Murcia. Esta es, sin lugar a dudas, la fase a la que más atención han prestado los especialistas en las instituciones presupuestarias. El ámbito legislativo es, en una democracia parlamentaria, el ámbito en el que se concreta el proceso de elección colectiva: los miembros del órgano legislativo pasan a erigirse en titulares de las preferencias sociales conforme a las cuales han de asignarse los recursos presupuestarios. Por ello, los sistemas de debate y votación del presupuesto, su duración, su secuencia, etc. centran la atención en esta fase.

El debate de presupuestos se organiza en dos partes.

Inicialmente se somete a debate, enmienda y votación la totalidad del Proyecto de Ley. Si alguna enmienda a la totalidad es aprobada (cosa que no ha sucedido en 21 años de experiencia autonómica en la Región de Murcia), el texto es devuelto al Gobierno regional, para su reelaboración conforme a los criterios que han fundamentado la enmienda; de lo contrario sigue su tramitación parlamentaria.

En una segunda parte, con el proyecto de totalidad aprobado, se somete a debate, enmienda y votación cada una de las secciones presupuestarias que lo integran.

La organización del debate parlamentario del Proyecto de Ley de Presupuestos, a efectos de la determinación del déficit público, es una norma de procedimiento "cerrada" .

Decimos que es una norma "cerrada" porque en el debate de totalidad (primera fase del procedimiento legislativo) queda fijado el importe total del estado de gastos y de la previsión de ingresos de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, así como de cada una de las secciones presupuestarias que lo integran . A tal efecto el artículo 116 del Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia (1988) establece:

"4. - Las enmiendas al proyecto de ley de presupuestos, que supongan aumentos de créditos en algún artículo o concepto, únicamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja de igual cuantía en la misma sección, salvo que se trate de enmiendas referidas a un programa financiado con créditos de diferentes secciones".

Ello es muy relevante porque, desestimadas las enmiendas a la totalidad, no cabe posibilidad alguna de modificar el importe global de los presupuestos en la fase siguiente, esto es, mediante las enmiendas parciales. Además, la iniciativa legislativa en materia presupuestaria es competencia exclusiva del Consejo de Gobierno , es decir, nadie, salvo el Consejo de Gobierno puede proponer un proyecto de Ley de Presupuestos. En consecuencia, en el debate de totalidad los grupos parlamentarios sólo tienen la posibilidad de sumarse a la propuesta gubernamental o rechazarla (solicitando su reformulación), pero en ningún caso presentar un presupuesto alternativo .

Pero no sólo el importe global de ingresos y gastos queda aprobado con el debate de totalidad. Implícitamente se aprueba el déficit público: en la fase de enmiendas parciales sólo se admiten aquellas que incrementando un crédito presupuestario proponen, al mismo tiempo, la reducción de otro crédito, dentro de la misma sección presupuestaria . De esa manera los grupos políticos sólo pueden tratar de recomponer el gasto público pero en modo alguno alterar el objetivo de déficit público fijado por el Gobierno en el Proyecto de Ley.

En consecuencia, si el sistema de norma "cerrada" facilita las pretensiones del Gobierno en materia presupuestaria, la historia de mayorías absolutas, que ya hemos mencionado, refuerza el papel del poder ejecutivo. Según consta en la documentación parlamentaria , ninguna de las enmiendas a la totalidad presentadas por los distintos grupos parlamentarios logró nunca prosperar, y dado que las escasas enmiendas parciales aprobadas no podían legalmente afectar, ni a la totalidad del presupuesto, ni al importe del déficit público, puede afirmarse que el objetivo de déficit público ha sido, año tras año, el objetivo fijado por el Gobierno Regional.

Además, no existe diferencia alguna entre la organización de la fase de elaboración presupuestaria en función del color ideológico del partido en el poder : la organización jerárquica del poder ejecutivo, la correspondencia de liderazgo "partido-Gobierno-parlamento" y el sistema "cerrado" de enmienda presupuestaria son idénticos a lo largo de la historia autonómica de la Región de Murcia: tanto las etapas de mayoría absoluta del PSOE (1983-1995) como las del PP (1995-2003), comparten el mismo esquema de jerarquía y "unicidad" de liderazgo en el proceso presupuestario.

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