DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

3.2. - El Déficit Público Efectivo

3.2.1. - El Déficit Público en el Discurso Presupuestario

A tenor de la documentación parlamentaria existente , pueden distinguirse dos etapas en la consideración del déficit público como objetivo presupuestario, el periodo (1983-1991) y el periodo (1991-2003).

En una primera etapa, que comprende los presupuestos de los años 1983 a 1991, la preocupación fundamental consiste en consolidar el autogobierno, lo cual, para el legislador, implica ampliar el volumen presupuestario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Los primeros años de experiencia autonómica son, además, años de crisis económica, así que la promoción del empleo y el relanzamiento económico se encuentran entre las principales preocupaciones del legislador. Por ejemplo, los Presupuestos de 1984 establecen en su preámbulo:

"Estos presupuestos recogen unos objetivos que, partiendo de la reforma administrativa, abordan la inversión pública y la creación del sector público necesario para dinamizar y coordinar todos los esfuerzos de las distintas administraciones y de los sectores económicos y sociales de nuestra Región de cara a generar un esfuerzo colectivo que tenga en cuenta el problema del desempleo y el relanzamiento económico y social de nuestra Región, fortaleciendo y ampliando nuestra capacidad de autogobierno".

Además, ello se produce coincidiendo con la llegada al poder del PSOE que, aun habiendo renunciado años atrás al marxismo, se siente plenamente identificado con la creación de empleo público y de un sector público empresarial. Posteriormente, dentro de este mismo periodo, la preocupación pasa a ser la racionalización del gasto y la modernización administrativa de la Comunidad Autónoma, especialmente en materia de función pública, objetivo este último reiterado hasta la saciedad en los preámbulos de las leyes de presupuestos de la época.

Por el lado de los ingresos, la preocupación fundamental de todo este periodo es la adecuada estimación de aquéllos en ausencia de un modelo definitivo de financiación autonómica. Además, todo este periodo se caracteriza por la ausencia de una norma estable que regule el proceso presupuestario: como ya hemos indicado, hasta 1990 no se aprueba la LHRM y en cada ley de presupuestos se regulaban aspectos fundamentales del proceso presupuestario. Fueron numerosos los informes de fiscalización en los que el Tribunal de Cuentas denunció las infracciones cometidas en la ejecución del presupuesto, principalmente en tres materias: contratación, modificaciones presupuestarias y endeudamiento .

Ya en 1991, la normalización del régimen jurídico del proceso presupuestario y del endeudamiento aparecen como primer atisbo de lo que será la preocupación expresa por el déficit público en los años siguientes.

A partir de los presupuestos del ejercicio 1992, se inicia la segunda etapa de la historia de los objetivos presupuestarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia: el control del déficit público se erige en objetivo fundamental del presupuesto. Varios fueron los elementos que coadyuvaron a tal fin. En primer lugar, la desaceleración económica del ejercicio 1992 y posterior recesión en 1993 se dejó sentir en las arcas de la Comunidad Autónoma, incrementando significativamente la necesidad de financiación por encima de lo inicialmente previsto. En segundo lugar, el proceso de integración europea y su explicitación en los requisitos del artículo 104 del Tratado de Maastricht impusieron la necesidad de equilibrar las cuentas del sector público en todos sus niveles. Por último, y como corolario de lo anterior, en España se instrumentó un mecanismo de coordinación del déficit y el endeudamiento público, estatal y autonómico, los denominados Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP), imponiendo objetivos numéricos concretos en dicha materia. La Ley de Presupuestos de 1992, elaborada cuando aún no se tenía conocimiento de la crítica situación económica, realiza la primera mención expresa al control del endeudamiento público, pero más como un mero matiz que como una verdadera declaración de intenciones. En el Presupuesto de 1993, confeccionado en plena fase de estancamiento económico, el control del déficit público y, más concretamente, el cumplimiento de los objetivos establecidos en el ECP, constituyen ya un eje vertebrador del presupuesto. Tras enumerar algunas pretensiones del presupuesto, el legislador cierra su declaración de intenciones del siguiente tenor:

"En la lógica anterior se cumple el objetivo de las necesidades de financiación para 1993, respetando los acuerdos alcanzados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en cuanto a contención del déficit público" .

No hubo tal cumplimiento. Además de rebasarse los objetivos marcados por el ECP , se produjo una dramática caída de los ingresos presupuestarios como consecuencia de la desaceleración económica, acentuando el problema del déficit público. Ese mismo ejercicio se conoció la liquidación correspondiente al presupuesto de 1992: según las cifras del momento, el saldo presupuestario del ejercicio 1992 resultó deficitario por importe de 1.762 millones de pesetas . Ante la posibilidad de colapso de la Hacienda autonómica, el Consejo de Gobierno aprobó con fecha 29 de octubre de 1993 el "Proyecto de Ley de Reasignación de Recursos, Racionalización del Gasto Público, y de Modificación y Reajuste del Presupuesto de 1993" . El debate del proyecto se produjo por el procedimiento de urgencia (debate a término fijo, según acuerdo de la Junta de Portavoces) y fue, si se nos permite la expresión, especialmente agrio . El Gobierno regional justificó la necesidad de la Ley en los siguientes términos:

"…más allá del mayor o menor acierto en las previsiones presupuestarias, lo sustancial es que estemos en disposición de afrontar una situación de crisis que, como planteé en mi comparecencia del pasado día 29 de julio, ni los más pesimistas pensaban que evolucionaría de forma tan negativa como lo ha hecho a lo largo del último año y, particularmente, en los últimos meses de 1992… el ejercicio de 1992 se ha cerrado con un déficit de más de 1.700 millones de pesetas. Como efecto inducido de ese déficit, se produjo el hecho de que no era posible incorporar créditos necesarios para atender, para incorporar, obligaciones dotadas y contraídas en 1992 pero no ejecutadas, y eso nos ha obligado a obtener créditos por valor de más de 1.850 millones de pesetas… igualmente, y debido a la retracción de la actividad económica, se prevé una disminución de 4.000 millones de pesetas sobre los ingresos previstos en este año".

El proceso de ajuste y racionalización aprobado descansaba sobre cuatro ejes:

a) Modificación del sistema de contabilización de las operaciones financieras .

b) Creación de la figura de "bajas por anulación".

c) Mayor movilidad del personal en el seno de la función pública.

d) Nueva regulación (más restrictiva) de las ampliaciones de crédito.

A partir de esta Ley, el déficit público se erige en el verdadero eje vertebrador de todos los presupuestos de la Región de Murcia. El presupuesto de 1994, por ejemplo, es considerado por el legislador como continuación de la citada Ley de Ajuste , mientras que el presupuesto de 1995, último de un Gobierno del PSOE en la Región de Murcia, se elabora cuando el ciclo económico comienza a dar muestras de recuperación, y pretende conciliar la política de control del déficit público con el apoyo a la consolidación de la fase alcista .

Las elecciones autonómicas de 1995 pusieron fin a trece años ininterrumpidos de Gobierno del PSOE con mayoría absoluta, iniciándose una etapa de Gobierno del PP (también con mayoría absoluta) que llega hasta el día de hoy.

El Presupuesto de 1996 es el primero elaborado por el PP en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Quizá por ello en su Preámbulo encontramos una declaración de intenciones con una perspectiva temporal que trasciende el ejercicio presupuestario. Declaración de intenciones que anuncia un cambio radical en el devenir presupuestario de la Región de Murcia:

"Frente a una política presupuestaria de constante incremento del gasto público, sobre todo corriente, del recurso al endeudamiento y consecuente incremento del déficit público, esta Ley de Presupuestos marca el punto de ruptura con la citada política y acomete en profundidad y con decisión la inaplazable tarea de compatibilizar, de forma contundente, el rigor en el gasto público, la disciplina presupuestaria, el mantenimiento de un nivel de protección social efectiva y solidaria y el establecimiento de un nuevo modelo económico, con base fundamental en la inversión productiva, que permita un crecimiento vigoroso, estable y generador de empleo y, en consecuencia, el inicio de la recuperación económica" .

Las Leyes de Presupuestos de 1997 y 1998 se erigen sobre el mismo objetivo: la reducción del déficit público. Para conseguirlo el legislador pretende servirse de tres instrumentos:

a) La reducción del gasto corriente.

b) El aumento de las inversiones productivas.

c) El control de eficiencia.

Este último elemento se concreta en la presentación, por vez primera de un anexo al proyecto del Ley de Presupuestos con la clasificación funcional consolidada del gasto y mediante el mandato a la Consejería de Hacienda para efectuar un seguimiento y análisis de los objetivos presupuestarios . A partir del Proyecto de Ley de Presupuestos para 1999, habiéndose producido la entrada en vigor de la última fase de la Unión Económica y Monetaria, se da por cerrado el proceso de convergencia nominal con la Unión Europea: la reducción del déficit público sigue considerándose el objetivo prioritario, pero ahora como instrumento al servicio de la convergencia real con los países de nuestro entorno:

"Con la entrada a la Unión Económica y Monetaria, se han cumplido las condiciones nominales de convergencia, esto es, contener la inflación, rebajar los tipos de interés y realizar ajustes en el gasto público para la contención del déficit y el endeudamiento público. Conseguida la convergencia nominal, es el momento de alcanzar la convergencia real, entendida como la aproximación de la renta per cápita a la media de los países comunitarios…La presente Ley asume el Plan de Convergencia negociado por la Administración Central, dentro de una política de control del Déficit Presupuestario, al objeto de facilitar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad en Europa" .

En resumidas cuentas, si atendemos al discurso presupuestario, es decir, a la declaración de voluntad política expresada en las sucesivas leyes de presupuestos, hasta el ejercicio 1991 el control del déficit público no aparece como objetivo de primer orden en el proceso presupuestario, erigiéndose a partir de esa fecha en elemento central de la vertebración del presupuesto.

En el epígrafe siguiente presentamos los datos del déficit público efectivo consolidado, calculado, como hemos indicado, gracias a las liquidaciones presupuestarias contenidas en la Cuenta General de cada año y las correcciones sugeridas por el Tribunal de Cuentas en sus Informes de Fiscalización. Con tales datos (y otros agregados tales como el Ahorro Bruto o la Formación Bruta de Capital), podremos contrastar cómo evolucionó el déficit público en la práctica, y si esa evolución coincide con el discurso presupuestario.

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