Tesis doctorales de Ciencias Sociales

RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y RACIONALIDAD POLÍTICA EN EL REPOSICIONAMIENTO DE ACTORES GUBERNAMENTALES: EL CASO DE SAN LUIS POTOSÍ 1979-2004

Miguel Ángel Vega Campos




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Indagaciones previas para el estudio de caso

Al igual que en el caso del gobierno federal, donde el candidato a la presidencia de México postulado por el PRI perdió las elecciones en el 2000, luego de 12 presidentes consecutivos, después de un período de más de siete décadas de dominio por parte de dicho partido político; un gobernante procedente de un partido político diferente: el PAN ocupó por primera vez en el 2003 la gubernatura del estado de San Luis Potosí. Por lo que respecta a las elecciones federales del 2000, el triunfo de Vicente Fox fue por clara mayoría: 42.7 por ciento del total de votos emitidos, contra 35.7 por ciento de Francisco Labastida y 16.5 por ciento de Cuauhtémoc Cárdenas (Ojeda, 2004).

En cuanto al estado de San Luis Potosí, para que un gobernante procedente de un partido político diferente al PRI llegara a la titularidad del poder ejecutivo, tuvieron que pasar por dicho cargo: quince gobernadores constitucionales, dos encargados del poder ejecutivo, dos gobernadores provisionales, dos gobernadores sustitutos y dos gobernadores interinos. Es decir, veintitrés actores ocuparon dicho puesto, tal como se muestra en la Tabla 6.

Según datos oficiales del Consejo Estatal Electoral de San Luis Potosí, en las elecciones para gobernador del estado para el período constitucional 2003-2009, realizadas el 6 de julio de 2003, se presentaron los siguientes resultados: el PAN obtuvo 275,942 votos, lo que representó el 44.14 por ciento del total de votantes; la alianza conformada por el PRI, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) obtuvo 242,578 votos, equivalentes al 38.80 por ciento del total de votantes; la alianza conformada por los partidos de la Revolución Democrática (PRD) del Trabajo (PT) de la Alianza Social (PAS) y Convergencia (PC) obtuvo 96,870 votos, lo que representó el 15.50 por ciento de los votantes. Finalmente, el partido político estatal Conciencia Popular (PCP) obtuvo 9,747 votos, lo que representó el 1.56 por ciento del total de votantes.

A fin de que el lector disponga de antecedentes sobre el comportamiento de las elecciones para gobernador del estado de San Luis Potosí, en la Tabla 7, se muestran los resultados generados entre 1979 y 2003. Como se observa en dicha tabla, los resultados electorales obtenidos por el PRI en cada contienda electoral fueron disminuyendo y los de la oposición aumentando, casi proporcionalmente con el transcurso del tiempo hasta fechas recientes.

1 En 1979, la oposición se conformó con los siguientes partidos: PAN, Partido Comunista mexicano (PCM), Partido Demócrata Mexicano (PDM), Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), Partido Popular Socialista (PPS) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST).

2 En 1985, la oposición se conformó con los siguientes partidos: Partido Socialista Unificado de México (PSUM), Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT), PPS, PST y PDM.

3 En 1991, la oposición se conformó por una coalición integrada por el PAN, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y por el PDM; además del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) y el PPS.

4 En 1993, la oposición se integró con los siguientes partidos: PAN, la alianza PRD, PDM y Nava Partido Político (NPP), además del PPS y del PARM.

5 En 1997, la oposición se formó con los partidos políticos: PAN, PRD, Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN), Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), PDM y NPP.

6 Para el 2003, la oposición se conformó con: el PAN, la alianza conformada por el PRD, el PT, el Partido Alianza Social (PAS) y el Partido Convergencia (PC), además del partido político estatal Conciencia Popular (PCP).

Fuente: Elaborada por el autor (2006), a) Para 1979, 1985 y 1991, a partir de: Borjas G., H. A. (2005) y b) Para 1993, 1997 y 2003 a partir de datos emitidos por el Consejo Estatal Electoral de San Luis Potosí.

Por lo que se refiere a la participación del PAN en los procesos electorales de San Luis Potosí entre 1979 y 2003, se advierte en la Tabla 7, que en 1979 la presencia de dicho partido era incipiente, pues junto con otros partidos políticos de oposición, apenas obtuvieron el 0.3 por ciento de los votos expelidos en las elecciones para gobernador celebradas en ese mismo año.

En las elecciones para gobernador de 1985, el PAN no participó debido a que no cumplió con los requisitos para registrar a su candidato, al igual que el PSD (Borjas, 2005). Fue durante las elecciones de 1991, cuando la presencia del PAN empezó a impulsarse en el estado de San Luis Potosí. En esta ocasión, el PAN participó en la contienda electoral, formando parte de una coalición integrada además por el PRD y el PDM. En estos comicios, la coalición obtuvo el 34 por ciento del total de votos emitidos.

En los comicios electorales de 1993, el PAN consiguió el 20.52 por ciento de los votos emanados del proceso para elegir al gobernador constitucional que concluiría el período trunco de Fausto Zapata Loredo, quien renunció a los pocos días de ser declarado gobernador electo en 1991.

Según datos emitidos por el Consejo Estatal Electoral de San Luis Potosí, la batalla más fuerte del PAN en los comicios electorales para elegir gobernador del estado, antes de ganarla definitivamente en 2003; la libró en 1997, donde obtuvo el 38.39 por ciento de los votos emitidos en el proceso electoral de ese año. Cabe señalar, que en estas elecciones el PAN postuló como su candidato a Marcelo De los Santos Fraga, quien también participó y ganó las elecciones del siguiente sexenio (2003-2009) dando fin al largo período consecutivo de gobernantes de extracción priista.

La victoria alcanzada por el PAN en 2003 en San Luis Potosí, fue de resultados paralelos a las logradas por el mismo partido en Baja California en 1995 y en Nuevo León y Querétaro en 1997, contra los votos conquistados por el PRI, en esos mismos estados y años (Espinoza, 2000:10) tal como se muestra en la Tabla 8.

Con el triunfo del PAN en las elecciones para gobernador de San Luis Potosí, todo indicaba que la nueva administración (2003-2009) realizaría invariablemente una limpia completa en los puestos de confianza, particularmente en aquellos de nivel directivo.

En el caso del párrafo anterior, se hace referencia a los puestos ubicados en los niveles 15, 17, 18, 19 y 20 del Tabulador de Puestos y Sueldos del Gobierno del Estado de San Luis Potosí (TPS) vigente al cierre de esta investigación (diciembre de 2004) y del que se presenta un extracto en la Tabla 9.

No obstante que el TPS está compuesto por veinte niveles (en orden jerárquico ascendente del 1 al 20), en este caso sólo se presenta una parte, en virtud de que los demás niveles no se tomaron en cuenta para la realización del estudio. Del nivel 1 al 13 del TPS, la mayor parte de puestos corresponden al nivel sindicalizable, y en menor grado a puestos de confianza de nivel operativo.

En el caso del nivel 14, en éste se ubican los puestos de Subdirector y otros, que aún cuando son de nivel directivo, no se incluyeron en la investigación, en razón de que los AD que los ocupan, tienen mayores posibilidades de permanecer en los mismos, ante cualquier cambio de administración.

Sobre la información contenida en la Tabla 9, el autor consideró adecuado resaltar lo siguiente:

1. No aparece el nivel 16, en virtud de que éste corresponde a puestos ubicados dentro del poder judicial del Estado de San Luis Potosí y esta investigación se enfocó a las OP del poder ejecutivo de dicha entidad solamente.

2. Los puestos ubicados en los niveles 15, 18 y 19, que corresponden a Oficial Mayor del Supremo Tribunal de Justicia, Magistrado y Presidente del Supremo Tribunal de Justicia respectivamente, tampoco se consideraron en el estudio.

3. No obstante que aparecen diversos puestos en un mismo nivel, el sueldo asignado a cada uno de ellos es idéntico, aun cuando se identifican en categorías diferentes, las que por la misma razón no se incluyeron en la mencionada tabla (incluso, el autor detectó que entre algunos puestos existen cargas de trabajo que les dan mayor responsabilidad a unos sobre los otros y sin embargo, el sueldo asignado es el mismo. Sobre este punto, Villoria [2001] expresa que los directivos públicos realizan actividades que no son equiparables totalmente).

4. En el caso del nivel 20 que corresponde al puesto de Gobernador, no se puede hablar de continuidad o permanencia laboral, ya que por ley el actor que ocupa dicho puesto, se obliga a dejar el cargo en el momento en que concluye su período constitucional.

Sobre lo expuesto en el punto 4, el artículo 74 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí (Legislación Administrativa y Fiscal de San Luis Potosí, 2006) establece que: “El Gobernador del Estado no podrá durar en su encargo más de seis años…”. En relación con el mismo punto, el artículo 76 de la mencionada constitución política menciona que:

En ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar el cargo de Gobernador del Estado el ciudadano que lo haya desempeñado, así hubiere sido electo por sufragio directo o con el carácter de interino, provisional o sustituto.

Se exceptúan del caso anterior, los actores que antes de ocupar el nivel 20, se hayan desempeñado en cargos atinentes a los niveles 15, 17, 18 o 19 del TPS que en lo concerniente a esta investigación, sí hubo algunos ejemplos. También se excluyen del punto arriba señalado, los actores que aún ocupando el puesto de Gobernador, retornen posteriormente a cualquiera de los puestos correspondientes a los niveles 15, 17, 18 o 19 del TPS.

A la fecha de la toma de posesión de la administración pública estatal 2003-2009 (26 de septiembre de 2003) el autor confirmó la existencia de 230 puestos de nivel directivo dentro de la administración pública saliente (1997-2003) los que se presentan en la Tabla 10.

Al contrario de lo que el autor supuso en relación con el despido completo de los actores directivos de la administración pública saliente, se encontró con que una parte importante de los ocupantes de los puestos mencionados en la Tabla 10 continuaron en sus mismas posiciones de trabajo o se reubicaron en otras del mismo nivel jerárquico, o inclusive, en otras posiciones de mayor rango, en la misma o en otra OP (Tabla 11).

De los datos obtenidos y mostrados en la Tabla 11, se advierte que en las OP revisadas hubo al menos un actor de nivel directivo que continuó en su puesto de trabajo, después del cambio de administración. Se presentó el caso de una OP que conservó el 100 por ciento de su plantilla de personal de nivel directivo (esta situación pudo deberse a que en dicha OP no hubo cambio de titular al ingresar la nueva administración pública [2003-2009]) y dos OP más que estuvieron arriba del 50 por ciento.

Con los datos de las OP evaluadas, se constató que poco más del 35 por ciento de los actores decisores en el gobierno estatal de San Luis Potosí, México, permanecieron en su mismo puesto o en otro de nivel jerárquico similar o superior (Tabla 12).

En una investigación realizada por Borjas (2005) denominada: Estudio sobre las relaciones Gobierno–Partido en el Sistema Político Mexicano (1979-1997), sobre el gobierno estatal de San Luis Potosí, se muestran evidencias sobre la continuidad de ciertos actores directivos que ocuparon la titularidad de diversas OP en diferentes gabinetes de gobierno, tal como se indica en la Tabla 13.

De acuerdo con la información arrojada en el estudio de Borjas (2005) se indagó que algunos actores directivos incrustados en la Tabla 13 continuaron desempeñándose en las administraciones públicas de Fernando Silva Nieto (1997-2003) y de Marcelo De los Santos Fraga (2003-2004) tal como se indica en la Tabla 14.

El lector puede advertir que la alta inestabilidad de actores decisores encontrada en las OP federales resultó disímil para el caso de las OP del gobierno del Estado de San Luis Potosí, donde se demostró una eminente continuidad de los actores decisores, no obstante la elevada inconsistencia política de las administraciones públicas de esta Entidad federativa, caracterizada en las últimas dos décadas del siglo XX.

Sobre el asunto de la continuidad laboral, Cazorla (1970; citado por Corzo, 2002) menciona que no todos los factores que influyen en la continuidad laboral son visibles y explícitos. Por su parte, Langston (1995) comenta que dentro de las OP un AD necesita rodearse de asistentes bien entrenados que trabajen duro y cuyos activos especializados de conocimiento y experiencia permitan al AD tener un buen desempeño en las diversas arenas de la administración pública.

Sigue argumentando Langston (1995) que los AD para permanecer inmersos en el juego de la administración pública, requieren tener muchas relaciones con gente de niveles más altos, a través de una red extensa de amigos y aliados.

Por otro lado, Figueroa (1981) expone que el reclutamiento de AD obedece a una práctica de carácter mixto, es decir la “capacidad técnica” y la “capacidad política”, que tenga el AD. Sigue exponiendo Figueroa, que la mezcla entre política y administración se encuentra bastante generalizada en el gobierno mexicano, cuestión que resulta casi imposible de eliminar, pues como lo precisa Martínez (2005b) la política y la administración están inevitablemente interrelacionadas.

Es conveniente denotar, que en la opinión de diversos autores el fenómeno del RGAD también lo inducen directa o indirectamente factores externos a la propia OP, razón por la que se deben tomar en cuenta los aspectos: socioculturales, legales, económicos y políticos; los que se tocarán de manera somera en la Segunda Parte de este trabajo, particularmente cuando se analiza el estudio de caso.

En relación con dichos aspectos, Kast y Rosenzweig (1993:136) subrayan que “las OP son subsistemas de un suprasistema más amplio: el medio ambiente”. Resaltan estos autores que es muy importante tanto para el teórico de las organizaciones, como para el administrador, tener un conocimiento y entendimiento más explícito de los efectos del medio ambiente sobre las organizaciones.

Sobre este punto, el autor encontró que en un estudio realizado en China por Lau, Tse y Zhou (2002) con 3,960 directivos y trabajadores, se confirmó que los diferentes factores ambientales afectan de manera distinta a los empleados en el cambio de sus esquemas.

El ambiente es multivariado y complejo en extremo, puesto que las OP viven en un mundo humano, económico, político y social que cambia constantemente (Leavitt, Hill y Heyring, 1973; citados por Chiavenato, 2004:853).

Según Chiavenato (2004) el ambiente general se constituye con las siguientes variables: tecnológicas, políticas, económicas, legales, culturales, demográficas y ecológicas. En palabras de Robbins y Coulter (2005) el ambiente externo se refiere a las fuerzas e instituciones fuera de la OP que pueden influir en su desempeño, por lo que el ambiente externo se forma de dos componentes: el entorno específico y el general.

Siguen comentando estos dos últimos autores, que el entorno específico abarca las fuerzas externas que tienen efecto directo e inmediato en las decisiones y actos de los AD y que son pertinentes para la consecución de las metas de la organización; mientras que el entorno general comprende las condiciones económicas, políticas y legales, socioculturales, demográficas, tecnológicas y mundiales que pueden incidir en la organización.

Figueroa (1981) expone que la administración de las OP en los países como México, desde un punto de vista sistémico, está en constante interacción con su medio ambiente. Esta interacción determina la fisonomía y comportamiento de la administración, de los sistemas político, económico y social que se influyen y retroalimentan entre sí.

Sigue argumentando Figueroa, que la estructura administrativa influye y es a la vez influida por las diferentes metas del desarrollo político y económico según las defina el gobierno de un país; por lo que esta interacción es un proceso permanente nutrido por las fuerzas de su medio ambiente y por la retroalimentación propia del sistema administrativo. Por su parte, Villoria (1997) expresa que los cambios en el entorno social, económico y tecnológico producen cambios en el sistema político y en consecuencia en la administración.

Esta investigación se analizó desde la perspectiva del comportamiento organizacional (CO) como teoría de la ciencia administrativa en general. Lo anterior, en virtud de que el autor considera que el CO proporciona elementos que facilitan el conocimiento, entendimiento y la interpretación de las conductas de las personas dentro de las organizaciones, tanto públicas como privadas.

El autor concuerda con Ibarra y Montaño (1992a) cuando argumentan que para el caso de la administración como disciplina, es notoria la ausencia de marcos analíticos adecuados que incorporen la especificidad histórica del desarrollo de América Latina y se confronten teóricamente con las propuestas de la teoría de la organización importadas de otras realidades diferentes de la nuestra.


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