Tesis doctorales de Ciencias Sociales

EL IMPACTO TRIBUTARIO DE LA ECONOMÍA INFORMAL EN MÉXICO. EN BUSCA DE UNA PROPUESTA ESTRUCTURAL

Emigdio Archundia Fernández




 

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2.2 Definición de Economía Informal

Es aquella que se realiza con actividades productivas que deberían de estar incluidas en el producto nacional (Smith y Mirus: 1997).

De igual forma se señala como definición de economía informal, cómo aquellas actividades económicas que realizan las personas que al cobijo de la Ley realizan actividades fuera del alcance (www.alafec.unam.mx/asam).

2.3 Métodos para calcular la Economía Informal y cifras de evasión

Método Indirecto.

Estos métodos permiten analizar el comportamiento de variables que sirven como indicadores de las actividades informales, se menciona el método de insumo físico y enfoque monetario.

Método de Insumo Físico.

Este método está enfocado con el consumo de energía, este aspecto es analizando la utilización de la energía eléctrica que no está explicada por la actividad de la economía formal.

Incluye actividades domésticas, actividades realizadas por uno mismo y servicios no registrados.

Método de Enfoque Monetario.

La variante del enfoque monetario que consiste en estimar una demanda de dinero, es el método más empleado, ya que tiene menos limitaciones que la variante de denominación de billetes y la variante del coeficiente fijo. Esta metodología se basa en la hipótesis de que las actividades de la economía informal son efectuadas en efectivo. En este sentido, se estima una demanda de dinero donde el porcentaje que las monedas y billetes representan del agregado monetario, es función de la carga tributaria, medida por la variable ingresos tributarios como porcentaje del PIB. Los supuestos que sustentan esta teoría son los siguientes: el dinero sirve para acumular riqueza y la economía informal es causada por la excesiva carga fiscal.

Método Directo.

Este método se utiliza para la medición de la economía informal para datos estadísticos para empleos o empresas.

Para diferenciar el sector formal del informal se puede basar en la definición, tomando en consideración la información de la ONU* ,donde se conceptualiza como sector informal a un grupo de empresas familiares o empresas no incorporadas de propiedad familiar que cuentan con las siguientes características que entre otras las empresas informales, por cuenta propia, que pueden emplear trabajadores familiares o empleados ocasionales y empresas de empleadores informales que contratan uno o más trabajadores estas últimas empresas deben presentar al menos uno de los siguientes requisitos: tamaño de unidad por debajo de un determinado nivel de empleo, y el no registro de la empresa y/o sus empleados, finalmente podemos determinar dos categorías en el sector informal de acuerdo con las normas internacionales: La empresa familiar y las microempresas.

En el primer rubro, son dueños independientes o dueños por cuenta propia trabajadores, familiares, aprendices y trabajadores transitorios sin una permanencia laboral, en el segundo que comprende unidades entre un número bajo de empleados que no están registradas o que no registran a sus trabajadores.

Se puede partir también de una definición establecida en nuestro país, clasificándolas por gran división económica se incluyen solamente empresas con actividad de manufactura, comercio, construcción, servicios, transporte, etc., por número de trabajadores donde se incluyen a los que trabajan por su cuenta no más de cinco personas en el comercio, no más de 15 personas en la construcción, en el servicio y en el transporte.

No se consideran actividades propias del sector formal como son ferrocarriles, el aspecto internacional y el gobierno, de igual forma no se considera el sector transporte de carga y de pasajeros.

Estimación del Sector Informal y su potencial de recaudación con el Método de Insumo Físico.

Para estimar la economía informal, la metodología del sistema insumo físico, atribuye a la economía informal el consumo de energía eléctrica aparentemente no aplicado la actividad formal y de esa manera estima su tamaño en el periodo, considerando al Sexenio 1995-2001 como período estable. La última columna de la tabla 1.1 es el tamaño estimado de la economía escondida. Los cálculos arrojan una estimación del 26% del producto interno bruto como economía subterránea para el año 2008. Los resultados en general resultan interesantes porque replican el comportamiento de la dimensión de la economía subterránea que podría esperarse dada la conducta de la economía mexicana. Una caída de la economía subterránea en los años 2001-2002 por el auge económico y una aceleración a partir de 2008 como resultado de la crisis económica de ese año.

Estos resultados son consistentes con una de las principales conjeturas del tema de tesis, la relación negativa entre el tamaño de la economía informal y el desempeño económico. Cuando la economía se desacelera, las personas tienden a desplazarse hacia la economía subterránea. Sin embargo a pesar de que el método parece captar adecuadamente los movimientos, resulta una aproximación aceptable el resultado del indicador.

** PIB Miles de pesos de 2000

El tamaño de la economía informal por él Método Monetario.

Para poder llevar a cabo de la economía informal se tiene que partir de la estimación de una demanda de dinero, se emplean los resultados de una de las dos estimaciones satisfactorias de la demanda de dinero, en la última columna de la siguiente tabla se reportan las estimaciones de la economía informal.

La economía informal estuvo creciendo hasta el año 1988 para después sufrir una caída en los cuatro años consecutivos pasando de 47.8% en 1988 a 21.73% del PIB en 1992. A partir de ese año la economía informal ha permanecido dentro del rango del 25% del Producto Interno Bruto (PIB). Es importante resaltar que mientras que en el método de insumo físico se estima un crecimiento conglomerado en su crecimiento de la economía informal, en relación al PIB, durante la crisis del 1995, el presente método monetario estima un crecimiento moderado de la economía informa. Este método es más complicado que el método anteriormente expuesto que es el de insumos físicos, pues toma en cuenta cambios que pueden afectar la demanda de dinero, como la tasa de interés mientras que el otro método, no hace lo propio. El método monetario es más confiable para determinar la economía informal, sin embargo, es preciso apuntar que las estimaciones de la economía informal no son adecuadas para estimar un potencial recaudatorio porque se incluyen actividades ilegales que no podrían ser gravadas en caso de ser descubiertas por el SAT.

El tamaño de la economía informal por él Método Directo.

Este método permite medir el tamaño del sector informal en términos del personal que se ocupa, así como su importancia económica y potencial recaudatorio como sigue; la encuesta nacional de empleo ofrece las siguientes cifras referentes a la ocupación de los trabajadores.

Los datos proporcionados por la encuesta nacional de empleo para el segundo trimestre del 2009, estima que en México hay una población económicamente activa de 45´709,355 habitantes de los cuales, 2´365,074 se encuentran desocupadas, de igual forma, los trabajadores informales que en México se desempeñan son 15.491.795, es decir, en términos globales, un 47.16% se encuentra en la economía informal.

La encuesta reporta un total de 43´344,281 de personas ocupadas en el país, número que se reduce a 32´842,904 una vez que se quita el sector agropecuario, adultos mayores de 80 años, personas con impedimento para trabajar; personas que manifiestan no haber trabajado habitualmente, así como, la desocupada dentro de la misma PEA según la Tabla 5. Encuesta nacional de Ocupación y Empleo, (Citado por Chapa, Flores, Valero, et al. 2007:48)

Finalmente es conveniente resaltar que existe la sospecha que dentro de los informales existen contribuyentes enanos que están dentro de una figura jurídica pero realizan actividades informales, esa diferencia atiende al 2.83% de la población, cantidad que redondea la propuesta en la presente tesis doctoral del 50% de la población económicamente activa en estado de informalismo.

Estimación de la recaudación potencial del sector informal por concepto de ISR.

Haciendo el análisis de los trabajadores informales que de manera potencial pudiesen incorporarse a la formalidad, es necesario eliminar a los trabajadores no remunerados por su trabajo por la cantidad de 2´801,347 y a los trabajadores que declaran desconocer su ingreso 264,371.

Estimar un ingreso potencial para estos trabajadores pudiese generar una sobreestimación de la recaudación, así pues, en el análisis de la presente estimación, se considera a los trabajadores informales restantes, cantidad que asciende a 29´777,186 todo ello de acuerdo a la información al segundo trimestre del 2009, calculando el impuesto al ingreso con base a la tarifa del Artículo 177 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para el ejercicio 2009, de tal manera que se permita calcular el potencial recaudatorio con la información disponible que se presenta en esta tesis doctoral. Se decidió proyectar el ingreso mensual de los trabajadores en la muestra otorgando un nivel medio de ingreso proporcional al que normalmente percibe una persona física en las diferentes zonas del país quedando la proyección como sigue:

Como se puede observar en la Tabla 9 el ingreso promedio estimado anual en la segunda columna, representa lo que una persona obtuvo u obtendrá promedio anual durante el ejercicio 2009 dentro de la economía informal, es decir, dentro de las personas que realizan actividades económicas al margen de la Ley, que no estén registradas, que se desenvuelven en tianguis, comercio en la vía pública en puestos fijos o semifijos, que si bien pagan una “plaza” como pago de permiso para operar, pero no contribuyen al gasto público por las ganancias obtenidas como lo señala el Art. 1º Fracción I de la Ley de Impuesto sobre la Renta el cual señala textualmente....Las personas físicas y morales, están obligados al pago del impuesto sobre la renta en los siguientes casos:

Fracción. I. Los residentes en México, respecto de todos sus ingresos cualesquiera que sea la ubicación de la fuente de riqueza de donde procedan.

Lo anterior, demuestra que en México, los informales, deja de pagar impuesto del ISR por la cantidad de: $ 274,990´050,000 pesos, y considerando que la cantidad estimada de impuestos no contribuidos, el total representa un 46.13% del total de ISR proyectado en la Ley de Ingresos para el 2009 que es la cantidad de 596,053.9 (en millones de pesos).

Como se puede apreciar, la cifra enunciada en el párrafo anterior, es sumamente alarmante toda vez que, es conocido el dato del multicitado boquete financiero que actualmente se encuentra en la SHCP referente al déficit erogado por la baja del precio del petróleo entre otros indicadores y de donde, ese boquete financiero asciende a 300 MMDP, lo cual casi quedan cubiertos si se ampliara la base de contribuyentes, es decir, con el ahorro financiero del adelgazamiento del gasto público, la generalización de la tasa del IVA y la ampliación de la base tributaria permitirían tener un incremento sobre 500 MMDP para el año 2010 teniendo la posibilidad de la derogación del IETU y del IDE, impuestos que atacan la parte productiva de las Pymes generando una crisis económica regresiva, ya que son impuestos que debilitan la capitalización, la generación de empleos, la inversión considerando que en México el 98.5% de las empresas se ubican como Pymes.

Lo anterior representa una cantidad que pudiese apoyar el presupuesto de las siguientes áreas de atención:

1. Tan solo en erogaciones de las dependencias y entidades destinadas al Programa de Ciencia y Tecnología, lo no recaudado representa 6.3 veces más de este presupuesto.

2. Para el Ramo 33:

En este apartado, la cantidad evadida de impuesto en la economía informal en el renglón del ramo 33 para aportaciones Federales para las Entidades Federativas y los municipios, casi el 70% de este presupuesto cubre con la cantidad no recaudada, es decir, que los estados y municipios pudiesen contar con un 70% más de recursos para apoyo en los programas de educación básica, servicios de salud, infraestructura educativa, educación tecnológica, desarrollo social entre otros.

3. Comparativamente, para el deporte, los recursos que sabemos han sido escasos y por ende los resultados deportivos en las justas internacionales –no hablar de la baja cultura deportiva del país-, refleja un deterioro ya que representa lo no recaudado, la proporción preocupante de 79.5 veces el presupuesto anual de la CONADE como se muestra en la tabla siguiente:

4. Considerando el nivel de no recaudación por la economía informal, el impacto que en ella se refleja, encontramos que para el programa de desarrollo humano de oportunidades, 5.7 veces de su presupuesto anual, representa lo no recaudado como se muestra a continuación:

5. Finalmente, en la tabla siguiente, se expresa la tabla total de egresos del país durante el año 2009 y donde es importante resaltar que la cantidad no contribuida por la economía informal, el impacto tributario en las finanzas públicas del país, es total, por mencionar un caso, en el sector educativo, el presupuesto representa 1.3 veces más de su presupuesto.

Lo anterior lleva a comprender el gran impacto tributario de la economía informal en México, tema de la presente tesis doctoral. Como ejemplo de este impacto, el sector educativo contaría con 130% más de su presupuesto en un año para el desarrollo de los mexicanos. El adelanto del país sería diferente, con mayor cantidad de sueldos para los profesores, presupuesto para infraestructura, abatimiento del rezago social en mediano plazo, y una gran cantidad de beneficios disminuyendo el rezago social producto del bajo nivel educativo. Más aún, representaría la evasión 14.28% del presupuesto que se otorgaba a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro por el Estado, misma que se vería optimizada una vez implementado el decreto de liquidación y por ende desaparición de esta paraestatal.

Lo anterior, sin lugar a duda, permitirá el adelgazamiento del gasto realizado por el Estado, en una compañía que por años permaneció en liquidación y que la situación sindical representaba una enorme dependencia económica del gobierno con indicadores económicos deficitarios en todos sus rubros financieros

Por la anterior, como se puede apreciar en la tabla 15 donde se lleva a cabo el análisis comparativo de lo presupuestado contra las cifras de cada programa del presupuesto de egresos de la federación, con ello, en esta óptica, se observa que lo no recaudado representa un importante porcentaje de limitante en el ejercicio del gasto público producto de la baja recaudación.

Cabe señalar que esta tabla demuestra que el porcentaje comparativo tan bajo refleja lo inoperante del presupuesto y de la captación fiscal de las finanzas públicas. Por ello, permitirá analizar que la economía informal es factor fundamental en los trabajos de reestructura fiscal en la reforma para ampliar la base de contribuyentes, donde, no solo la captación del IVA generalizado ayudará a las finanzas públicas, sino la recaudación del Impuesto Sobre la Renta ya que es una Ley independiente, genérica y de observancia obligatoria toda vez que el IVA es un impuesto al consumo y el ISR es un impuesto a la renta, es decir, es un impuesto que grava el incremento de patrimonio de los particulares llámese persona física o persona moral y que por mandato de Ley no queda potestativo al sujeto pasivo determinar si paga o no, aún considerando que la Ley de ISR es un impuesto auto determinable no exime que se deba pagar lo exigible en ese ordenamiento ya que la forma de pago, los elementos de los impuesto que en este caso es el de renta, el contribuyente informal se ubica en supuestos jurídicos o de hecho que le hacen acreedor a un pago de esa contribución.

El determinar que el ISR alcance la sorprendente cantidad de 274 mil millones de pesos de lo no recaudado, deja ver el estado de inseguridad jurídica existente en el país ya que es evidente que no existe el principio fundamental del trato igual a iguales, siendo este cobijado por el artículo 1º. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y considerando que si no existe el respeto por la carta magna desde el artículo primero, no existirá respeto al estado de derecho en el país que debe prevalecer en el México; con ello, los contribuyentes que pagan -como es el caso de los cautivos o de los contribuyentes que son responsables son el cumplimiento de sus obligaciones-, el trato no sería de igualdad toda vez que el 44% de los potencialmente contribuyentes pagadores de impuesto no lo hacen.

Es pues, el soporte de la presente tesis doctoral el que la economía informal se incorpore y se logre la reforma fiscal tan importante, ya que esta tesis no sostiene solamente, el caso de que se plantee una reforma de manera estructural donde se generalice la tasa del IVA sino una verdadera reforma que coadyuve además a la incorporación al régimen formal de quienes no pagan ampliando la base de contribuyentes siendo esta una exigencia generalizada.

La propuesta de los legisladores, del Ejecutivo y de los investigadores deberá empatar en la reforma estructural articulada entre renta e IVA derogando impuestos poco útiles pero si lacerantes e inconstitucionales como es el caso del IETU que por cierto, representa en la Ley de Ingresos de la Federación para el 2009, solo el 12% de lo recaudado por el IVA erosionando la planta productiva ya que solo lo pagan las empresas como son las sociedades mercantiles, las personas físicas con actividad empresarial y quienes reciben ingresos por honorarios y arrendamiento, teniendo todos ellos, quienes ofrecen inversión y desarrollo y paradójicamente son a quienes se les cobra más ya que hay veces que pagan hasta un 50% de impuesto entre los dos gravámenes.

Esto representaría la posibilidad de que de una manera creativa, articulada, inteligente y versátil, dejen de pagar impuesto como el IETU y la recaudación fiscal sea directa a quienes no pagan y no a quienes producen e invierten como es el caso de empresarios, comerciantes, profesionista y arrendadores.

Estimación de la recaudación potencial del sector informal por concepto de IVA.

El país de México está obligado a impulsar una reforma fiscal a fondo si quiere evitar el colapso de sus finanzas públicas en medio de la crisis global, avivando la propuesta de extender los impuestos al consumo e incluyendo a la enorme economía informal en los tributos como se ha planteado en la presente tesis doctoral.

Es importante señalar que la posible propuesta ha resultado ser políticamente dificultosa, como se ha mencionado, la clase política impide seriamente proponer aspectos con costo político que afecte la imagen de los partidos políticos, aún se esta inmerso en la peor recesión en más de 15 años, toda vez que el futuro político está en juego, de tal suerte que quien proponga aspectos que minen los ingresos de los ciudadanos, es probable que deteriore su imagen de frente a las elecciones para la presidencia de la república y 20 gubernaturas en el año 2012, esto es, increíble que el aspecto político permee el bienestar de la población. Cabe señalar que, el hecho de que se comente que existiría un incremento de impuestos y por ende una disminución en el ingreso de los ciudadanos, sería seriamente cuestionable ya que, el hecho de pagar una mayor cantidad de IVA, que lo pagarían quien más gana inclusive el informal subsidiando a los menos favorecidos, representaría un menor daño toda vez que, paralelamente se propondría la derogación del IETU y el IDE que representan una captación muy por debajo de las expectativas de unos impuestos tan lacerantes toda vez que quien paga este tributo son las empresas, los profesionistas y los arrendadores.

Por otro lado, las empresas recortan personal y los cientos de miles de desempleados recurren cada vez más a vías informales de ganarse la vida. Las opciones para rescatar las finanzas son bajar el gasto, algo que el Gobierno no quiere hacer para no deprimir más a la economía en contracción, endeudarse o subir los impuestos.

Y es específicamente el caso del tema de tesis, quizás más oportuno no ha podido ser ya que este tema fiscal que México tiene, es una asignatura pendiente: su recaudación es la más baja de América Latina –con tan solo 9.4% del Producto Interno Bruto (PIB), y por debajo de Guatemala y Haití para 2008-, siendo calamitosa la situación y el futuro incierto en medio de una pugna política de la segunda fuerza política del país, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) donde manifestó su negativa a analizar la evidente propuesta del IVA, generalizado a todos los actos o actividades realizados, aprobando solo el incremento de un punto en la tasa general y fronteriza, aspecto que resulta muy pobre para el tamaño de la problemática nacional.

La coyuntura internacional muestra que ya es hora de resolver ese problema y llevar a las finanzas a no depender tanto de las exportaciones petroleras, que son un tercio de los ingresos totales de México, pero sufren por la caída en la producción y los precios bajos del crudo, aunado a la baja representativa de la producción del yacimiento de CANTAREL que ha disminuido en un 21% (El Reforma, agosto 2008.portada). Siendo este un impacto enorme tan solo con la comparación de lo producido apenas en el mes de mayo del 2009.

No cabe duda que el tema petrolero vinculado con la reforma fiscal ha dejado las finanzas públicas menoscabadas, el déficit fiscal que prevé el gobierno del país para el cierre del año 2009 como se mencionó es de 300,000 Millones de pesos, los cuales apremia y es necesario reponer toda vez que el impacto global no pudo ser más inoportuno y desastroso para México.

De manera preliminar, en el tema anterior, se presenta la propuesta del potencial de recaudación de los informales, los cuales podría aportar una gran cantidad de ingresos, y de igual forma la posible recaudación de un IVA generalizado aunado a la exclusión del subsidio a la gasolina, pudiere dar a las finanzas públicas una enorme recaudación inclusive un repunte con beneficios sociales y empresariales sin precedentes.

En el caso del IVA, las propuestas políticas más acercadas a una realidad, es sin lugar a duda las realizadas por el Lic. Pablo Trejo Pérez investigador de la UNAM (2009: Publicación del Congreso) quien es militante del PRD y donde sustenta que es necesaria la reforma estructural con IVA generalizado siendo esta propuesta la más sorprendente ya que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) ha sido el principal opositor a la generalización de la tasa del IVA y es aquí donde vemos una apertura a encontrar un empate en los diferentes enfoques que beneficiarían el desarrollo del país.

Más aun, solamente la limitante del análisis de Pablo Trejo Pérez es lo restrictivo a medicinas y alimentos y al no comentar aspectos tan importantes del cómo ayudar a resarcir la política de apoyo a los que menos ganan mediante el apoyo al crédito al salario, genera un estigma hacia el hecho de que solo se maneje los aspectos de IVA a medicinas y alimentos.

Este punto es sin lugar a dudas, la hipótesis de que el freno a la estrategia de generalización de la tasa del IVA es de tintes políticos, toda vez que nunca se menciona el término del “pobre”; el que “menos gana”; la forma del “cómo se le apoyaría” y de paso como se involucraría al empleador a cumplir con su obligación de integrar a la formalidad a sus empleados, que por un lado exige el contribuyente que es formal que se abata la informalidad y la competencia desleal y por otro, releva de cumplir su obligación de asegurar a su trabajador no cubriendo el aspecto de salud, vivienda y recaudación al empleado dependiente de él.

Parecería que esto es un juego de doble lectura, por un lado exigir la formalización de todos los que participan en la economía informal y por otro, el no involucrarse en un problema nacional de seguridad social en el sector salud y en la cobertura en el tema de pensiones y jubilaciones además del aspecto de retiro al no registrar a los trabajadores dependientes de él en la nómina formal de las empresas llámese Mi pymes o grandes corporaciones.

Con lo anterior, se resolvería la situación actual del IMSS, toda vez que con la recaudación del informal y la incorporación de las de 17 millones de trabajadores informales, se reuniría una suma importante para responder al problema de seguridad social y de pensiones que aqueja al gobierno en una sociedad que si bien es cierto, es joven en promedio, también es cierto que no contamos con una estructura que garantice el retiro de millones de mexicanos que en un lapso de 20 o 30 años pasaran a la jubilación sin respaldo alguno ya que el modelo chileno -como benchmarking-, que se estableció en México en la década de los noventas, ha sido un fracaso del Estado en el tema de Ahorro y Retiro de los trabajadores.

Problema Estructural.

México, siendo uno de los diez mayores productores y exportadores de crudo del mundo, no alcanzaría este año la meta de producción de petróleo, al menos, el país contrató una cobertura petrolera para este año que le dejará 70 dólares por cada barril exportado, a pesar de que el precio de su canasta de exportaciones ha cotizado entre 40 y 60 dólares por barril durante el 2009.

Sin esa cobertura, cuyo beneficio entrará en las arcas en noviembre, el hueco fiscal seguramente sería de 300,000 millones de pesos (22,600 millones de dólares), como lo señaló el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda, Dionisio Pérez (Universal: 2009). De igual forma se reconoció que México enfrenta serias dificultades al tener un problema estructural en materia de recaudación.

Ahora, lo que es conveniente para llevar lo más rápido posible la recaudación hasta niveles cercanos al 20% del PIB, desde el 9.4% actual, es, ampliar la base gravable para ISR y de igual forma para Impuesto al Valor Agregado (IVA) sin lugar a dudas ya que al cobrar el IVA generalizado, contribuye de igual forma el informal.

El IVA, hoy es el 15%, tiene exenciones y para artículos como los alimentos y las medicinas a la tasa es cero, Ley del IVA. Art.2-A generalizar el IVA en materia de consumo indudablemente representaría un alivio para la recaudación, y de igual forma hacer que el comercio informal contribuya, ya que ese sector va a seguir creciendo por la crisis. Considerando que el crecimiento del sector informal, la captación del IVA al generalizar la tasa del impuesto crecería de manera exponencial ya que al considerar el IVA en medicinas y alimentos y además disfrutar los que más ganan, de esa tasa, una cantidad enorme de contribuyentes de este impuesto, aún estando en la formalidad, no pagarían el IVA siendo que es para las clases desprotegidas toda vez que es un subsidio el estar a tasa cero determinados bienes o servicios.

De igual manera, el IVA para los informales, se vería recaudado toda vez que éstos, adquieren sus productos en su mayoría en centros comerciales donde el precio pactado incluye el IVA en los productos y los contribuyentes de ese sector, generalmente se dictaminan para efectos fiscales.

Quizás esto genere de manera inicial inflación, como en todo cambio, el impacto de la implementación de un mayor nivel de contribuciones, a comparación del daño enorme que ocasiona no contar con recursos públicos para todas las demandas de la sociedad, es y resultaría mínimo.

Por mencionar un caso, cuando la Unión Europea (UE), implementó el Euro en España, el cambio de pesetas a euros representó un brinco enorme en el manejo de la economía Española, de tal suerte, que convertir al tipo de cambio de las tradicionales pesetas a Euro representaba adherirse a un nuevo sistema monetario que infló los precios de todos los productos al grado de dejar en la mitad de recursos a la población por la paridad cambiaria. Ese ejemplo que en su momento vivió la llamada “Madre Patria”, dio inicio a hacer frente a los grandes retos de atender sus sectores de pobreza, de educación, de desarrollo, siendo que España, desde el año 1982, sus niveles de desarrollo eran por debajo de los de México, con ello, nos damos cuenta que todo cambio estructural requiere impactos en ciertos sectores, seguramente se verán afectados los más desprotegidos como ha sido siempre, pero deberá asumir el Gobierno el gran reto de promover un cambio gigante con impacto a los menos favorecidos.

Este aspecto, se considera que es una oportunidad que tiene el Gobierno en turno de correr el gran riesgo electoral a tres años, de luchar por una reforma fiscal integral con base en el abatimiento del sector informal y el de generalizar la tasa del IVA en todos los actos o actividades que realizan las personas físicas y morales residentes en México, con ello, la consolidación de lograr un cambio estructural en las finanzas públicas dejaría al partido en el poder, el tiempo suficiente para implementarlo, derramar la riqueza interna de apoyos financieros que un Estado debe otorgar a su ciudadanía contando con finanzas públicas sanas y por otro, abatir los rezagos sociales que han generado más de cuarenta millones de pobres en nuestro país, tan solo en este año 2009, se incremento en seis millones de pobres extremos en México.

El costo beneficio o el costo de oportunidad habrá que valorarse pero de entrada, sería increíble la captación. En el estudio mencionado recientemente en esta tesis realizado por el Diputado (Pablo Trejo Pérez: 2008), es importante señalar que se pretende con ello recaudar 200 mil millones de pesos implementándolo, el cual pudiésemos considerar el siguiente cálculo estimativo.

Datos generales de población en el país, los cuales se encuentran en el rango de consumo toda vez que son los que contribuyen con el pago del IVA.

En este nivel se presenta la población con los diferentes niveles de ingreso en México, los cuales consumen día con día bienes y servicios gravados a la tasa del 15% o tasa 0% además de los exentos.

En los primeros cuatro meses del año, los ingresos fiscales cayeron un 14 por ciento a tasa anual, en medio de la recesión que llevaría al PIB a caer hasta un 10.5 por ciento este año, lo cual representaría una caída sin precedente en tan solo un año.

Los ingresos tributarios siguen siendo muy bajos, a pesar de que el año pasado el Gobierno aumentó impuestos empresariales de 16.5% a 17% (IETU:2009) e hizo una reforma para incrementar la recaudación del IVA teniendo la aplicación sobre base efectivo lo cual orillo a los contribuyentes a cubrir el IVA hasta el momento de su cobro o pago, esto produjo a las empresas a exigir mayor control y a planear sus pagos a costa de aspectos financieros de planeación del capital neto de trabajo de las organizaciones, impacto financiero que ha ayudado poco a las empresas, ahora, para 2010, se espera el incremento a la tasa del 3% y la reducción del límite de depósitos en efectivo que realicen los empresarios que venden al publico en general.

Pero las cosas tampoco pintan color de rosa a nivel político, en el pasado mes de julio, hubo elecciones legislativas para definir la estructura de la Cámara de Diputados la cual fue conformada en su mayoría por diputados de partidos de oposición lo que complicaría la posibilidad de implementar la generalización del IVA como solución al conflicto de impuestos y a la emergencia de cubrir el “boquete fiscal” señalado por el secretario en turno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

De concretarse nueva reforma fiscal deberá pasar por la generalización del Impuesto al Valor Agregado (IVA), la desaparición del Impuesto Especial a Tasa Única (IETU), una flexibilización de la política tributaria y una mejor administración del gasto, todo ello como consenso de las diferentes apreciaciones profesionales entre ellos, fiscalistas, economistas y el sector privado.

La apreciación de la profesión organizada del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF) (El Semanario. 2009:20 Agosto. Portada) ve con el mismo lente la generalización del IVA, es el primer paso de una reforma fiscal profunda además de los organismos gremiales tal es el caso de la Confederación Patronal Mexicana (COPARMEX) (Jesús Silva Herzog, Centro de Documentación e Información, 2009: Abril), así mismo, el área de Contaduría Pública, quienes han sido por años, los expertos que manejan la parte instrumental de los impuestos, toda vez que es esa profesión son quien aplican y determinan las contribuciones, el aspecto fiscal, tema de derecho administrativo que el Contador Público ha manejado por años, y que dentro de la profesión organizada tienen un ganado espacio a considerar dentro de la opinión calificada de tan compleja materia y que el Instituto Mexicano de Contadores Públicos ha expresado en reiteradas ponencias tal es caso de la opinión de Alberto Verdusco (Milenio: 2009) donde considera que la reforma fiscal no es un tema que sólo involucre IVA en alimentos y medicinas solamente, hay muchos rubros donde se tiene que trabajar, pero lo que era una necesidad, ahora es un imperativo, al país le urge mejorar los esquemas de recaudación sobre impuestos indirectos, la nación requiere alcanzar niveles de recaudación de 18 a 20% como proporción del producto interno bruto (PIB) para enfrentar las obligaciones que hay en materia de gasto público.

Dicho organismo se ha expresado en que mientras que los países de América Latina recaudan 15% como proporción del PIB y los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 25 %, en México sólo se alcanza un nivel de 12%.

La reforma fiscal no es un tema que sólo involucre IVA en alimentos y medicinas, hay muchos rubros donde se tiene que trabajar, lo que era una necesidad, ahora es un imperativo, tal es el caso de el análisis de las deducciones de colegiaturas, de gastos personales como renta y gasolina entre otros, el caso de los contribuyentes de los regímenes especiales en el caso de instituciones educativas quienes por años se han enriquecido cobijados con figuras fiscales disfrazadas como no lucrativas. Existen otros aspectos que no se han considerados tal es el caso, como en el caso de Europa, cobran impuestos ecológicos, los cuales han mostrado eficiencias y bondades.

La profesión organizada se ha expresado en reiteradas ocasiones en eliminar el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y dejar sólo el gravamen sobre la renta, además de que éste último debe reducirse con la finalidad de hacerlo más competitivo.

Siguiendo el tema, los cambios en materia fiscal que se necesitan deben partir de la generalización del IVA sin excepciones, lo que ampliaría la base de contribuyentes, la experiencia mundial demuestra que el fortalecimiento de la recaudación se da cuando se pasa de impuestos directos a la consolidación de gravámenes indirectos.

En el caso del IETU fue diseñado para una etapa de franco crecimiento y desarrollo de las empresas y no para un escenario de una economía con una fuerte contracción, como la que estamos pasando ya que este impuesto desalienta la inversión y genera poca capacidad de financiamiento al interior de las empresas, este impuesto pudiera acabar con la inversión de las empresas.

Alfredo Coutiño, Moody's, (Economy.com:2009) afirmó que las bases de un crecimiento en México pasa por generar una política fiscal que dé mayores márgenes de flexibilidad para responder a cambios en el ciclo económico.

La redefinición en materia fiscal es indispensable y más cuando es evidente que los estímulos fiscales implementados por el Gobierno para afrontar la crisis fueron insuficientes, tardados y sin margen de flexibilidad para darle batalla a la ráfaga externa que cayó sobre la economía mexicana.

José María Marín: 2009, investigador de presupuesto y políticas públicas de Fundar (Centro de Análisis e Investigación) argumentó que es recomendable hacer más flexible el cumplimiento de las obligaciones fiscales, el actual proceso para hacerlo resulta complejo y burocrático, esto nos deja ver que la gran cantidad de personas, expertos, instituciones y sociedad en general, opinan sobre la gran necesidad de reestructurar el sistema fiscal y los niveles de recaudación enfocados sobre todo al abatimiento de la economía informal, la generalización de la tasa del IVA, el recorte del gasto público innecesario y la eficiencia en la determinación de los impuestos además de una gran cantidad de aspectos que dejan en estado de indefensión a los particulares quienes pagan de manera desproporcional e inequitativa las contribuciones y que solo algunos contribuyen y cumplen con la obligación constitucional que señala el Artículo 31 Fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Análisis de la sensibilidad

Con el propósito de estudiar la variabilidad de los resultados anteriores, se realizaron estudios de análisis de sensibilidad. El análisis consta de tres partes, la primera aborda la recaudación potencial que se genera al modificar la definición de informalidad en relación con el tamaño de la empresa, la segunda trata otro aspecto de la definición relacionado con el registro ante la SHCP y el IMSS.

Caso del Impuesto Predial, recaudación de Municipios como fuente de financiamiento.

Para efecto de la presente tesis Doctoral, existe una gran duda referente a los impuestos Municipales y uno de ellos es el más rentable para derivación de recaudación pero paradójicamente uno de los menos recaudables, por ello, se incluye en esta propuesta doctoral la parte cualitativa donde posibilite a los Municipios del país reorganizar la recaudación de este impuesto real y al mencionar que es real porque se consideran impuestos reales aquellos que en que se prescinde de las condiciones personales del contribuyente y del total de su patrimonio o renta, aplicándose el impuesto solo sobre una manifestación objetiva y aislada de riqueza o capacidad contributiva; como ejemplo se puede mencionar el impuesto predial tema de esta sección.

En contrasentido, en los impuestos personales el impacto tributario recae sobre el total de la capacidad tributaria del sujeto, teniendo en consideración su especial situación, como ejemplo preciso se menciona el impuesto sobre la renta que grava el incremento de patrimonio de la persona en particular. Por ello, el impuesto predial grava la propiedad que posee el particular independientemente de su condición. Lo que es cierto, el valor de la vivienda no del bien en cuestión, habla sobre el patrimonio y solvencia (no liquidez) del particular.

La pregunta referente a este impuesto Municipal es:

¿La recaudación del Impuesto Predial depende de la calidad de la administración municipal?

Se sabe que algunos de los problemas que enfrentan actualmente los municipios en el país, son semejantes a los que se tienen en la mayoría de los estados de la república, es por ello que se considera de gran interés presentar el análisis cualitativo en la investigación del impuesto predial, su estudio, mencionar la problemática y al mismo tiempo, sugerir estrategias con el objeto de proyectar el potencial económico para los Municipios del país a través de mejoras en materia de registro, control, facilidades en trámites, formas y centros de pago, lo cual se reflejará en una mayor recaudación.

Los problemas administrativos que se presentan en los municipios en general y que desde luego impactan negativamente en la recaudación, se muestran por la calidad insuficiente de la administración pública porque evita que los ciudadanos tengan credibilidad en el Gobierno, además que inhiben evitar que los ciudadanos identifiquen las consecuencias positivas y negativas de contribuir.

Los factores que originan el incumplimiento de pago del impuesto predial, entre otros, se consideran los más importantes, según las encuestas realizadas en materia del impuesto predial a los funcionarios municipales de tesorería, el 100% manifestó que existe una brecha importante entre la cantidad de predios no registrados, el alejamiento del valor catastral base del impuesto, en la asignación y determinación de impuesto a pagar, por ello, se mencionan los siguientes factores de incumplimiento:

a) Escasa cultura tributaria y desconocimiento de sus obligaciones fiscales. Todo impuesto, es imposición y por tanto genera una resistencia natural a pagar el impuesto, porque el ciudadano siente que no se le da nada a cambio.

La decisión de contribuir depende de convicciones y de consecuencias.

Las primeras serían los valores y virtudes individuales, las razones patrióticas y prácticas, el análisis lógico: si no ayudo, no puedo tener y exigir servicios públicos. Las segundas positivas serían la eficiencia y el beneficio y las negativas serían lo que sucede si no soy omiso o remiso.

De los tres niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, es en éste último en donde menos se difunde la obligación constitucional de contribuir al gasto público, falta dar a conocer a la ciudadanía en que se ejercen sus impuestos.

b) Escasa o nula capacidad de pago de los contribuyentes.

El Artículo 31, Fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los mexicanos debemos contribuir al gasto público de manera proporcional y equitativa, el contribuyente debe tener capacidad económica para hacer esa aportación y al existir crisis económica no hay probabilidad de cobro del impuesto.

c) Poca presencia fiscal.

Significa el no tener un adecuado programa de gestión de cobro a los contribuyentes omisos, la falta de actuación de la autoridad fiscal se convierte en uno de los principales factores de incumplimiento.

Lo que origina la escasa presencia fiscal, sería:

1) Un padrón de contribuyentes desactualizado.

El padrón es el elemento primordial de control y administración de impuestos predial y su desactualización afecta al no contar con información estadística confiable, cobro coactivo infructuoso porque se parte de datos no confiables.

2) El recurso humano, es decir, existe poco personal, considerando el nivel de incumplimiento que se tiene, por otro lado, el cobro coactivo es complejo y requiere personal de cierto perfil del que muchas veces se carece.

3) La poca inversión en infraestructura tecnológica, ya que existen equipos y sistemas antiguos que redunda en una deficiente atención a los contribuyentes. Ante la escasez de recursos y el corto tiempo que dura la administración municipal no se ha dado la debida importancia a este rubro.

d) Las políticas tributarias inadecuadas, se incluyen en ellas los programas de condonación y los factores socio-políticos en la determinación de los valores unitarios.

e) La excesiva rotación de servidores públicos, ya que cada tres años se da el cambio de los mandos directivos y en algunos casos operativos, con el consecuente tiempo de aprendizaje.

Recaudación por impuesto predial en México, 10 veces menor que en países de la OCDE.

Según el Diario la Jornada (Ferrer y León: 2009), la recaudación fiscal por concepto de impuesto predial en México y en el Estado es 10 veces menor que el promedio que manejan los países afiliados a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); esta deficiencia impacta negativamente en las participaciones federales y coloca a la Nación por debajo de países como Zambia, Nigeria, El Salvador o Costa Rica.

De igual forma, se comentó que la capacidad financiera del Gobierno Federal seguramente repercutirá para que el Presupuesto de Egresos 2009 no sufriera modificaciones o bien promueva cómo absorber el “boquete financiero” que propone el Gobierno Federal con el decálogo del Presidente Felipe Calderón.

Bajo este contexto, se menciona que uno de los problemas fundamentales del país es que el Estado mexicano no ha sabido desarrollar adecuadamente sus facultades tributarias. De acuerdo con el indicador de captación fiscal de la Organización para la Cooperación Económica (OCDE), el 2% del Producto Interno Bruto (PIB) Nacional podría obtenerse si el impuesto predial fuera recaudado adecuadamente, no teniendo la apremiante necesidad de no recaudar con ingresos vía tenencia entre otros aspectos.

Pero hay que reconocer que Michoacán, como ejemplo, está por debajo de la media nacional que es del 10%. El Estado recauda alrededor del 5% de lo que sería el potencial del impuesto predial.

Estrategias para la solución de la problemática planteada.

Con objeto de disminuir el incumplimiento se pueden establecer las siguientes estrategias cualitativas:

En materia de atención al contribuyente:

Acercamiento del servicio a través de cajas móviles de cobro. Diversificación del servicio a través de internet, tarjetas de crédito, Municipio Express, etc.

En materia de cobro:

• Cartas invitación de carácter persuasivo.

• Determinación y notificación de adeudos antes de sancionar.

• Aplicación del Procedimiento Administrativo de Ejecución a los créditos más representativos.

• Programa de condonación de recargos a ejercicios anteriores.

En materia de depuración del padrón:

• Inspecciones de campo de predios sin movimiento.

• Revisión de valores de predios con cuota mínima (2 salarios) y los de mayor extensión y/o valor.

• Coordinación con áreas internas y externas de los ayuntamientos; Desarrollo Urbano, tenencia de la tierra, corett, catastro, etc.

En materia de Infraestructura Tecnológica:

Con el apoyo de los Gobiernos de los Estados, se puede trabajar con un primer Módulo de “Municipio Express”.

Se plantea la necesidad de modernizar los equipos y sistemas, que permitan una adecuada administración de la base tributaria.

Propuesta.

El objetivo de la administración tributaria es percibir las contribuciones, cabal y oportunamente, cumpliendo con las disposiciones aplicables y promoviendo ante todo, el cumplimento voluntario; esto nos debe llevar a reflexionar en cómo se están administrando las contribuciones, revisar los esquemas de atención, leyes que la rigen, sistemas, procesos, valores y particularmente las gestiones de cobro coactivo, de tal manera que la presencia fiscal se dé y represente una medida de apremio para quienes no cumplan.

Se requiere además, trabajo coordinado con las áreas internas y externas que tienen que ver con la actividad catastral; inversión en tecnología, capacitación, difusión, etc., pero sobretodo de voluntad política.

En virtud de lo anterior se propone:

En el largo plazo, reformar el marco legal federal y operativo y procurar una política fiscal distributiva y no recaudatoria frente a los Municipios, esto es, una política de contribución al Gobierno con base en privilegios.

En el corto plazo, configurar un equipo de funcionarios públicos municipales comprometidos con la función pública, con habilidades y conocimientos suficientes, para entender los problemas de la administración municipal y desde ahí pensar en soluciones adecuadas basando su proyección en datos precisos con soporte que permitan lograr que el contribuyente coadyuve con el gasto público mediante la regularización de su predio. Se debe rescatar la cultura de contribución que existía en la generaciones pasadas, donde los primeros días del año las personas pagaban sus contribuciones de manera disciplinada para tener cubierto su compromiso con el municipio de sus propiedades patrimoniales, esa cultura se ha ido perdiendo poco a poco.

Se debe caracterizar la problemática organizacional específica del catastro y de las áreas de ingresos. Un mecanismo complementario puede ser, realizar talleres regionales de análisis estratégico.

Definir entre los involucrados la formulación del diagnóstico por área de especialidad: legislación, administración, valuación y tecnología; diseñar estrategias de acción para avanzar en la instrumentación de programas de optimización de la recaudación.

Las necesidades apremiantes que tienen los municipios impone a las autoridades la obligación de planear el desarrollo de su comunidad para el bienestar de sus habitantes; para esto se requieren dos elementos fundamentales: información confiable y disponibilidad económica.

No se trata de cobrar más; se busca que exista mayor certidumbre en materia de registro, ser más equitativo entre los que cumplen, que son la mayoría y los que están pendientes de regularizarse, es decir, los informales del predial, que son los menos.

La planeación y el financiamiento tienen en el catastro a un importante instrumento.

El catastro forma un inventario de datos, que contiene valiosa información para un municipio y su población, además con la actualización y modernización del catastro por la vía de la recaudación del impuesto predial, se obtienen en forma equitativa recursos económicos indispensables para el desarrollo sano del municipio.

Además es necesario que hoy en día los municipios se preocupen por formar conciencia en los ciudadanos mediante las facilidades en trámites y certeza de la información, para que estos participen de manera activa en la actualización del catastro municipal, para fomentar la desaparición de la cultura del no pago.

Alentar al ciudadano a través del pago oportuno de sus impuestos para contribuir al desarrollo de los municipios y entender que el pago que realiza es necesario para dotar a las ciudades de los servicios públicos y el no pagarlos, implica problemas para otorgar dichos servicios. Para tales efectos, es muy importante dar facilidad tanto en la forma de pagar como para regularizar los que tengan adeudos y en el último de los casos efectuar los procedimientos coactivos de recuperación que la ley señala.

Por lo anterior, el catastro presenta un medio compartido de alta excelencia técnica para lograr que la comunidad tenga un mayor bienestar individual y social.


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