Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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4.1.2. El cuestionamiento al papel del Estado

Las políticas internacionales de gran parte del siglo XX estuvieron influenciadas por la participación del Estado en la economía, bajo las características usualmente del Estado de Bienestar. Influyeron en el desarrollo de éste, en especial después de la segunda guerra mundial, factores como: (Ochando, 2002)

a. El impacto de la guerra y el deseo de defenderse de los comunistas y fascistas.

b. El recuerdo del desempleo entre guerras, propició mayor compromiso con el pleno empleo y la reforma social.

c. El crecimiento económico sostenido y sin precedentes, y por último,

d. La aceptación de las teorías económicas keynesianas.

El Estado liberal previo a la segunda guerra mundial tenía un alcance de regulación escueta y débilmente normativa, se reducía a la estructura y funciones de los principales órganos estatales y a la adhesión de cumplimiento de ciertos derechos civiles (Subirats, 1992).

Así, el Estado del bienestar representa un conjunto de respuestas de policy al proceso de modernización, consistente en intervenciones públicas en el funcionamiento de la economía, las cuales se orientan a promover la seguridad e igualdad de los ciudadanos, introduciendo, entre otras cosas, derechos sociales específicos, con la finalidad de aumentar la integración de sociedades industriales con elevada movilización. (Ochando C, 2002, 56)

El Estado de Bienestar fue una necesidad histórica, surgió de las reinvindicaciones y luchas sociales y como punto medio entre el capitalismo de mercado y el socialismo. Así pues:

“La superación del Estado liberal por el Estado de bienestar se convirtió, pues, en un paso imprescindible ante la incapacidad del Estado liberal para articular la nueva política social extensa que requiere la nueva etapa del capitalismo.” (Ochando, 2002, 30)

Subirats (1992) indica que se reconfigura el Estado bajo dos perspectivas. Por una parte un Estado con un componente económico (Estado de Bienestar) y por otra parte un Estado político constitucional; un Estado Social.

El Estado social de Derecho resultaría ser así la construcción perfecta de la convivencia humana, la síntesis de dos contrarios hasta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad, esto es, el resultado de la fusión de las dos corrientes que alimentan el pensamiento político occidental desde comienzos del siglo XIX: liberalismo y democracia. (Subirats, 1992, 20)

Así pues, el Estado de bienestar surge, se desarrolla y muestra sus resultados positivos y negativos. Durante todo ese período los sectores conservadores critican la intervención excesiva del Estado en la economía (Del Pino, 2005). Los conservadores llegan a tener la posibilidad en la década de 1980 de poder iniciar un proceso de reconfiguración del Estado y del papel del mercado en los países desarrollados. Como se ha mencionado en la sección anterior ante la coyuntura del agotamiento del modelo de Estado de bienestar y de la industrialización por sustitución de importaciones en América Latina, expresado en fuertes desequilibrios fiscales y del sector externo de las economías conduce a un proceso de cambio estructural, orientado por los planteamientos que dominaban en los países desarrollados.

Los enfoques para abordar el desarrollo han sido diversos, los resultados han sido ambiguos y poco efectivos. América Latina ha experimentado todo tipo de experiencias y los resultados no han sido halagadores. Los modelos de desarrollo basados en el enfoque keynesiano y la ISI que dominó la región por más de 40 años encontró sus límites con las crisis de los sectores externos de nuestros países y por una intervención excesiva y poco efectiva del Estado.

Con la crisis de las ISI se empieza a consolidar un enfoque que considera que los países en desarrollo podían salir del atraso si disminuyeran el papel del Estado en la economía, si privatizaran, desregularan, si confiaran en las leyes del mercado y abrieran sus economías a la economía internacional. Después de más de 20 años de estar aplicando los países estas concepciones igualmente pareciera que dichas propuestas son insuficientes; por el contrario el atraso relativo con respecto a la economía mundial ha aumentado, junto con las desigualdades sociales.

Para el caso de América Latina la crisis de la década de 1980, según algunos autores, no hizo sino poner en evidencia el agotamiento de un modelo de Estado vigente desde hacía más de medio siglo en la mayoría de países, definido como de “matriz estadocéntrica”, el cual le daba un papel central al Estado tanto en sus relaciones con la sociedad como con el mercado (Alcantara, 1995).

Por su parte, la crisis del Estado del bienestar, va enfocado hacia la propuesta por parte de algunos pensadores del Estado mínimo, el cual lleva consigo la ampliación del mercado a un máximo. Se busca la menor intervención del Estado en la economía para potencializar la acción de los actores económicos en el mercado (Cortina, 1998).

En el ámbito internacional los procesos de privatización llevados a cabo por los gobiernos conservadores de los países desarrollados a partir de 1979 se concentran en los elementos periféricos, en esos países, dejando de lado el núcleo del estado de bienestar. La privatización se centró en el sector servicios que eran de propiedad estatal que no constituían la parte asistencial del estado de bienestar. Los programas sociales más focalizados mantuvieron sus presupuestos. Esto planteó para algunos la crisis de la agenda social demócrata, mientras que para otros simplemente constituía un reacomodo entre medios y fines (Alcantara, 1995).

Se indicaba como parte de la crítica al Estado de bienestar, los excesivos gastos estatales y por ende el déficit fiscal crónico, no obstante, había otras razones. El Estado de bienestar se ve afectado por la globalización, al tener los países desarrollados un nivel de vida más elevado, fruto de las inversiones y costos sociales, las empresas empiezan a trasladarse a otros países con menores costos, creando una competitividad negativa, no basada en la productividad, si no en costos bajos. Adicionalmente, las empresas transnacionales pueden llevar a cabo una gran cantidad de acciones, basándose en la revolución de la información, en diferentes puntos del mundo, seleccionando el mejor paraíso fiscal para llevar a cabo sus transacciones (Castells, 2001).

En general, el entrelazamiento de las economías nacionales, y la dependencia de las finanzas del gobierno de los mercados globales y del crédito exterior, ha creado las condiciones para una crisis fiscal internacional de los estado-nación, incluidos los más ricos y poderosos (Castells, 2001: 281).

Ante condiciones como las indicadas, el Estado de Bienestar va acotando más su acción, sin embargo, en tiempos donde la dinámica de la economía mundial redefine los espacios de los actores sociales, en cuanto a su cultura, identidad, actividad económica, uso de los recursos naturales, entre otros, surge la necesidad por parte de los actores sociales locales, de volver su mirada hacia el Estado Nación para posicionar sus intereses en un esfuerzo por mantenerse en su estatus socioeconómico y cultural al amparo de éste, ante los riesgos, incertidumbre y el cambio galopante de los procesos de globalización (Castells, 2001).

El Estado de Bienestar surgido después de la segunda guerra mundial fue criticado por los sectores que consideraban improcedente la participación del Estado en la economía. Detrás de estas dos concepciones que en muchos casos han sido debatidas desde la perspectiva económica únicamente o bien desde la esfera sociopolítica han tenido como telón de fondo una concepción de mundo sobre la forma como el producto social se distribuye entre los seres humanos. El reposicionamiento de las empresas a escala global hacen que el poder que ejercían los Estados Nación y dentro de ellos actores sociales determinados disminuya, llevando a que las nuevas concepciones ya no surjan necesariamente de los actores sociales nacionales para incidir en el Estado Nación, si no proceden de las estrategias globales diseñadas con la participación de las grandes empresas transnacionales que buscan lograr sus fines económicos en el ámbito mundial.

Para Bresser (1998) la crisis de América Latina en la década de 1980 fue la mayor de su historia. Señala que fue una crisis fundamentalmente del Estado y no una crisis del mercado. Fue por tanto, una crisis fiscal, un problema del modo de intervención económica y social, junto con una crisis burocrática de administración del Estado.

En este proceso de pasar de un Estado social burocrático a un Estado social liberal, se da un cambio, el Estado deja de producir directamente bienes y servicios, las empresas públicas proveedoras de bienes son concesionadas a empresas privadas. La función del nuevo Estado social liberal sería según Bresser (1998) el de financiar y no de productor de bienes y servicios, sin embargo, seguirá siendo social en tanto se ha podido ver de las reformas conservadoras en Estados Unidos y Gran Bretaña que la labor en ámbitos como la educación, la salud y previsión básica, seguirán siendo una responsabilidad ineludible del Estado, junto con la promoción del desarrollo económico. Estos elementos no han orientado las reformas económicas y del Estado en América Latina, en donde la falta de consideración de la dimensión social de responsabilidad del Estado ha llevado a un papel excesivo del mercado en ámbitos en donde éste no es capaz de cumplir una adecuada función.

La cita siguiente muestra las críticas más comunes realizadas a los lineamientos del Consenso de Washington y a las reformas económicas en los países:

“La agudización de la concentración del ingreso está asociada a los cambios económicos desarrollados en el marco de la globalización, y a las políticas de ajuste, desregulación y privatización, impulsados a fin de pasar a un modelo de economía abierta.” (Gordon 2002: 181)

Desde el plano sociopolítico, los críticos a la perspectiva liberal, bajo la cual se sustenta la corriente económica neoclásica plantean:

La ideología liberal considera la sociedad como un agregado de individuos que bregan por sus propios intereses, y que ha sido constituido voluntaria y racionalmente. El modelo se pone en marcha espontáneamente en virtud de sus deseos e intereses; como la naturaleza humana se presenta como idéntica en todas las épocas y en todos los lugares, esto garantiza la posibilidad de un movimiento perpetuo, y el hecho de que el sistema funcione sobre la base de los deseos naturales lo convierte en el ideal (Goodwin, 1997: 59).

No obstante, la validez de algunas de las afirmaciones indicadas previamente, en el sistema capitalista la participación de empresas privadas es conveniente y necesaria para el crecimiento económico y la competitividad. En ese sentido, se considera en esta investigación que el Estado puede ser un agente promotor de capacidades, servicios y recursos para buscar una mejor inserción de éstas en la economía internacional.

Según Ocampo (1998) la privatización de empresas de servicios públicos y la apertura de espacios para la participación privada en nuevos proyectos de infraestructura habían ofrecido oportunidades y planteaban retos, dos de ellos que aún están vigentes son:

a. El establecer marcos regulatorios apropiados para garantizar que las tarifas se aproximen a soluciones competitivas y en especial la mayor eficiencia que se puede derivar de los procesos de privatización o de la mayor competencia

b. Se traslade efectivamente a los consumidores el manejo adecuado de las garantías públicas. Según Ocampo (1998), este problema tiene particular trascendencia en los nuevos proyectos de infraestructura, donde el sector privado solo participa si el Estado está dispuesto a otorgar garantías contra riesgos que los agentes privados consideran que no pueden asumir (riesgos regulatorios y de fuerza mayor, pero también de ingresos, de liquidez, o de incremento de costos más allá de lo previsible). El asumir estos riesgos por parte del Estado genera contingencias fiscales considerables.

Para Tancy (2000) el papel del Estado en una economía de mercado se puede resumir en los siguientes aspectos:

i) Debe establecer y hacer cumplir reglas formales en la economía, entre ellas las que se refieren a la obligatoriedad de los contratos y la protección de los derechos de propiedad, así como también las reglas que rigen la exacción y el uso de los ingresos fiscales;

ii) definir un marco jurídico y reglamentario que reduzca los costos de las transacciones es decir, el costo de tratar con otros individuos en asuntos económicos y debe promover la eficiencia del mercado, haciendo intervenciones estratégicas cuando hayan fallas.

iii) Proveer bienes de uso público y remediar casos evidentes de externalidades que no pueden ser resueltas por la negociación entre los intereses privados;

iv) Una labor básica es el promover la estabilización macroeconómica

v) Además de promover una distribución del ingreso concordante con la opinión vigente de la sociedad.

Como se aprecia, de las funciones indicadas, pese a que prevalece un enfoque neoclásico, se dan funciones y responsabilidades al Estado de regencia, entre las que se destacan la creación de un marco institucional confiable en los puntos i e ii, corregir fallas del mercado (punto iii), mantener la estabilidad macroeconómica, labor sobre la cual se tiene amplio consenso, así como el tratar de corregir los problemas distributivos, según lo que la sociedad considere como necesario. Como se aprecia, ya para el año 2000, se visualizaban competencias del Estado en aspectos económicos, más allá del Estado mínimo, fomentado con las reformas económicas de primera generación, en este nuevo enfoque se aprecia un acercamiento entre lo que es el Estado y el mercado. En la siguiente sección profundizaremos en ese aspecto.

En este trabajo se considera que los Estados Nación pueden asumir, a partir de la correlación de fuerzas sociales que se den en un contexto determinado, diferentes posiciones:

a. Abrir sus puertas unilateralmente al capital transnacional para que estos desarrollen su proyecto;

b. Oponerse radicalmente y tratar de establecer sistemas económicos más centrados en los actores sociales locales;

c. Tratar de conciliar los intereses transnacionales con los de los actores sociales criollos de mayor poder económico;

d. Definir estrategias y prioridades nacionales y tratar de sacar provecho de los procesos globales.

Bajo el contexto mostrado de forma general, se han estado dando los procesos de reforma económica en el ámbito internacional, con una orientación del pensamiento conservador en lo político y el enfoque monetarista en lo económico como se ha mencionado en la sección anterior. Estos han tenido como sustento un conjunto de consideraciones teóricas, ideológicas y fácticas con una acentuada visión única, lo cual ha creado un sesgo que ha llevado a la dificultad de realizar debates constructivos, entre quienes los defienden y quienes discrepan de sus planteamientos y propuestas de política. La discusión está abierta, la crisis del sistema financiero internacional, los problemas del crecimiento y desempleo que se han planteado a partir de ello y las propuestas de políticas keynesianas de Obama y la necesidad de llevar a cabo una revisión de los paradigmas dominantes planteado por la CEPAL , plantean un contexto de discusión y redefinición de la relación que debe existir entre el Estado y el mercado.


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