Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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3.1.3 La creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el desarrollo institucional del subsector eléctrico en Costa Rica (1949 a 1983)

Con los hechos históricos de 1948 y su desenlace con la constituyente de 1949, algunos de los intelectuales y políticos que habían tomado conciencia por varios años de la necesidad de poder contar con un sistema eléctrico de mayor cobertura, de más calidad y a precios más razonables lograron incidir sobre los proyectos de ley de 1949. Con la constituyente se crea en abril de 1949 mediante decreto ley 449, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) institución autónoma del Estado, al cual se le encomienda la tarea de aprovechar la energía disponible (recursos renovables, en especial los hidroeléctricos) en el país para producir electricidad para que ésta coadyuvara al desarrollo económico y social del país (Fallas & Hernández, 1996).

En el contexto de la Industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y del Estado de Bienestar, el modelo del sector eléctrico del país correspondió a la voluntad política sustentando los intereses de un proyecto nacional con apoyo político y una base económica de actores sociales que influenciaron para que éste asumiera ciertas características. Así pues, la visión de costarricenses que consideraron fundamental estudiar y explotar las fuentes de generación eléctrica nacionales, junto con el aumento de la cobertura eléctrica en todas las regiones del país, corresponde a determinadas correlaciones de fuerzas sociales que posibilitaron esas decisiones. Los sectores agropecuario e industrial necesitaban modernización, para lo cual únicamente con políticas públicas claras y efectivas, por ejemplo en el sector eléctrico por medio de una institución pública, era posible contar con electricidad para los procesos productivos, ampliación de la cobertura eléctrica y mejoramiento en el bienestar de las familias mediante el acceso a servicios públicos como la electricidad.

Es con base en la orientación antes indicada, que en Costa Rica desde 1949 se inició el diseño y ejecución de un conjunto de políticas públicas de un modelo de desarrollo denominado por algunos como primario-exportador doméstico-industrial , orientadas en el plano económico por el enfoque keynesiano en donde el Estado intervenía de forma directa en la economía. Al respecto es ilustrativo la participación del presidente José Figueres en la segunda sesión del Consejo Directivo del ICE:

El señor Presidente Figueres se presentó a la sesión como lo había prometido, e informó de sus gestiones financieras para allegar rentas al ICE y de sus planes de coordinación de los tres organismos estatales a que están llamados a orientar y fortalecer la economía nacional, a saber la Banca Nacional, el Consejo de Producción y el ICE en su carácter de proveedor de las cantidades de energía eléctrica que la nación requiere para su desarrollo. (Amador & Fallas, 1993: 48)

Una forma concreta como se expresan las nuevas políticas de esa época es el plan de electrificación del ICE en 1952, que en forma resumida pretendía:

Tener como prioridad la electrificación de la región Central del país, donde vivía el 65% de la población. Extender el servicio a las ciudades y pueblos, en ese momento servidos por municipalidades. Se estimaba que en ese momento el 55% del total de la población del país estaba servida, un 30% era posible satisfacerlas a mediano plazo y que el 15% restante llevaría muchos años el poder brindarles el servicio.

Por otra parte, se pretendía comprar las empresas en funcionamiento y el aumento en la capacidad de generación, interconexión y conservación de los recursos naturales. Debido a la consolidación del ICE en 1953, la Asamblea Legislativa autoriza al Poder Ejecutivo para comprar el sistema Saxe y el financiamiento, para la construcción de la Planta Hidroeléctrica La Garita. (ICE, Dirección Electrificación, 1964, 1965)

Vale la pena indicar que pese a que en ese momento existían empresas privadas transnacionales en el país y que se había acumulado un alto descontento por su funcionamiento, la ley del ICE en ningún momento expropia a éstas o define que esta institución es un monopolio público en ninguna de las fases de sus procesos de producción, transmisión y distribución de electricidad. Fueron más bien los mismos movimientos sociales, la visión y claridad política de los costarricenses de la época y el eficiente y eficaz funcionamiento del ICE para solucionar problemas concretos del país, lo que llevó a que dicha institución se consolidara como un actor dominante.

De 1953 a 1955 se dio un proceso de estabilización de los servicios existentes sin ampliarse la conexión, salvo en casos especiales. El proceso de desarrollo del país planteaba grandes retos al ICE, el cual, logró entre 1950 y 1963, aumentar la capacidad instalada de generación del país de 36 700 Kw a 130 300 Kw, es decir, un aumento del 355%. Además se efectuaron evaluaciones de potenciales proyectos por cerca de 600000Kw. (ICE, Dirección Electrificación, 1964, 1965)

Con la creación del ICE, se inician una serie de acciones con el fin de contar con las plantas de generación eléctrica, líneas de transmisión y distribución para ampliar la cobertura del servicio eléctrico, como se puede ver en el gráfico 3.18 de la sección 3.3.3, la cobertura eléctrica en Costa Rica se empieza a mejorar sustantivamente en la década de 1970. Por otra parte, el ICE continúa investigando, desarrollando, construyendo y explotando las fuentes renovables del país , lo cual le permite proveerlo en las décadas de 1950, 1960, 1970 y 1980. En las décadas del sesenta y setenta el ICE desarrolló proyectos de gran envergadura que le permitió al país contar con una gran capacidad instalada basada en fuentes renovables, además, amplió los servicios eléctricos a la mayoría de la población del país.

A partir de este momento se echa a andar un plan nacional de 30 años en el campo de la electrificación, mismo que llega a cumplirse al pie de la letra. Desde entonces el país será testigo de un proceso ininterrumpido de construcción de plantas hidroeléctricas, La Garita en 1958, Río Macho en 1963, Cachí en 1966, Tapantí en 1972 y así sucesivamente. (Amador, 2002:32)

La energía vendida por el ICE a las empresa distribuidoras ha sido subsidiada (proceso que se ha ido eliminando), a su vez, las zonas que la institución ha tenido que cubrir con la distribución eléctrica son las regiones más lejanas y dispersas y por ende con mayor costo y menos rentables.

Las empresas privadas extranjeras paulatinamente fueron abandonando el país y el ICE fue asumiendo la propiedad de empresas como la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL S.A.) que existían antes del ICE. De igual forma en la década de 1960 influenciado por las políticas que se habían desarrollado en los Estados Unidos de Norte América se empiezan a crear las cooperativas de electrificación rural, las cuales durante más de 25 años reciben avales y apoyo del ICE para que aumenten la cobertura eléctrica de las zonas que legalmente se les habían asignado.

De 1950 a 1968, fruto del modelo de desarrollo hacia adentro , el consumo de energía eléctrica por parte del sector industrial creció en un 354%, debido a un crecimiento de ese sector del 249%. Este crecimiento de la demanda fue satisfecho a plenitud por el ICE, lo cual muestra el rápido y exitoso desarrollo del sector eléctrico del país. (Garnier & Herrero, 1977) En general los planes formulados fueron ejecutados con éxito, lo cual permitió abastecer la creciente demanda de electricidad, ya que la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) junto con el sector agropecuario exportador tradicional tuvieron en las décadas de 1950, 1960 y 1970, tasas de crecimiento económico mayores al 7%, lo cual llevó a altas tasas de crecimiento de la demanda de electricidad, las cuales fueron suplidas con éxito.

Unido al liderazgo del ICE en este período se llevan a cabo reformas legales que permiten la creación y participación de empresas municipales y cooperativas en el sector eléctrico. En la tabla 3.1 de la sección 3.6.4.1 se muestra el marco legal que permite este proceso. La creación de las empresas públicas municipales en el sector eléctrico, tiene raíces históricas. Fue la municipalidad de Heredia la que se aventuró a construir la planta La Garita, a inicios de siglo XX. Este proceso fue liderado por ilustres costarricenses de la época. De igual forma en Cartago debido a los movimientos sociales de 1963 que se mencionarán posteriormente y las limitaciones que se tenían en la primera mitad del siglo XX, busca ejecutar acciones para que los cartagineses puedan acceder a la electricidad.

Es por ello que en las décadas de 1960 y 1970 se crean las empresas distribuidoras municipales en Cartago y Heredia, ampliando su ámbito en 1998, cuando se les da más facultades para llevar a cabo una gama mayor de servicios incluida la generación eléctrica.

Con las políticas adoptadas a inicios de 1980 Costa Rica pudo contar con un conjunto de indicadores como la cobertura eléctrica y el empleo de fuentes renovables de los mejores en América Latina. En el gráfico 3.18 se muestra la evolución en el tiempo de la cobertura eléctrica para las 7 provincias de Costa Rica.

Al sector eléctrico encabezado por el ICE se le ha reconocido los logros en el desarrollo y operación, en el período del Estado empresario (Millán, 2006). Para Millán (2006) la discusión entre el mercado y el Estado como una dicotomía inexistente, siendo partidario de las reformas en el sector eléctrico latinoamericano que promueven el mercado y la participación privada con una regulación del Estado, sobre el ICE podemos extraer el siguiente comentario:

En algunos países, grupos de técnicos competentes consiguieron sacar adelante muchos proyectos que se proponían y durante un buen tiempo reinó una atmósfera optimista y se llegó a creer que la tecnocracia podría alcanzar los resultados deseados. Los logros iniciales del monopolio estatal verticalmente integrado en Costa Rica, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y ( ) son puestos a menudo como ejemplos de que el modelo estatal es una solución viable. (Millán, 2006: 8)

Los resultados negativos de las empresas públicas en América Latina fueron comunes, por ello, el pensar en que era posible tener empresas públicas que cumplan bien sus objetivos en el sector eléctrico, requiere como lo indica la siguiente cita de ciertas condiciones, que no siempre son replicables, al igual que el éxito o fracaso de los mercados.

Por otra parte, el esquema de gobierno de las empresas estatales y los planes de gestión no han sido eficaces para lograr una gestión eficiente, y queda por ver si los casos relativamente exitosos de empresas estatales en la región, como ICE, EPM y COPEL, pueden repetirse en otros países. (Millán, 2006: 101)

Las decisiones de política pública que se han tomado en Costa Rica relacionadas con el sector eléctrico han estado contextualizadas por procesos más generales como lo han sido la consolidación de la ISI y el papel activo del Estado. Esos procesos han tenido actores sociopolíticos claves que han influenciado para que ciertos aspectos se puedan incluir en la agenda de política pública, ante la percepción de lo que era o no un problema y en el diseño, decisión y ejecución de determinadas políticas públicas. Unido a ello la capacidad y conciencia para la movilización de diversos sectores sociales, el papel de intelectuales comprometidos con una sociedad desarrollada en condiciones de igualdad y líderes visionarios y carismáticos han permitido la construcción de un tipo de sociedad en donde precisamente el sector eléctrico ha sido fruto y creador del desarrollo del país por más de 50 años.

En la siguiente sección se ubica la importancia de los movimientos sociales en la creación de la institucionalidad del sector eléctrico de Costa Rica.


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