Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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5.7.2 Sobre el marco institucional del sector eléctrico

De forma general con base en lo desarrollado en la investigación, seguidamente se presentan las principales conclusiones que responden al objetivo e de la presente investigación. Se analizan los aspectos más importantes que definen el marco institucional del sector eléctrico y que en los procesos de reforma más posibles, según el análisis de escenarios realizado, llevaría a modificaciones de la forma cómo se ha realizado hasta ahora, identificando las posibles implicaciones sobre cada uno de los ámbitos analizados:

a. La rectoría

En los diferentes escenarios posibles para el proceso de reforma del sector eléctrico pareciera claro que la rectoría del sector eléctrico es y debe ser asumida por el MINAE, según el criterio de los actores sociales y lo que las normas establecen en estos casos. Ningún actor u organización ha cuestionado este papel. Sin embargo, ha sido evidente la falta de capacidad y voluntad política en el pasado de poder asumir de forma efectiva esta función, llevando a que diversos actores sociales hayan criticado la falta de capacidad de este ente, para asumir su competencia como rector del sector energía en el país.

Un aspecto que ha estado presente en el proceso de reforma es el deseo de algunos actores de que el ente rector asuma a toda costa las funciones que según su criterio consideran, son su competencia. El riesgo que se corre es que actividades que el país y ciertas organizaciones han realizado bastante bien, sean desmanteladas para ser retomadas por el MINAE o a quien se le defina en una reestructuración y que en ese proceso se pierda la experiencia, las normas y procesos, así como los conocimientos especializados del recurso humano ante las nuevas reglas del juego que supondría las transformaciones planteadas. En general en varios países de América Latina en donde existía capacidad las organizaciones fueron desmanteladas producto de los procesos de reforma del sector eléctrico, llevando luego, una vez que se aprecia la necesidad de planificar, monitorear u otra labor, a querer reestablecerlo, lo cual no ha sido fácil, requiriendo tiempo y recursos.

Los promotores de la reforma buscan definir con claridad al MINAE como ente rector, en eso los actores de la red y las características mismas de los escenarios de reforma, dejan ver que eso debería ser así. Sin embargo, además de ese aspecto, resulta necesario y conveniente definir con precisión las funciones, competencias y responsabilidades que ante los diferentes escenarios de reforma tendría el ente rector. En general no solo se trata de asumir una rectoría, sino más bien de asumir una serie de tareas y responsabilidades para lo cual se deben tener los conocimientos, recursos humanos y materiales, así como un marco normativo reglamentario suficiente para afrontar los grandes retos que se plantean.

Por tanto, una primera implicación a considerar de los procesos de reforma es el determinar la capacidad de gestión de las organizaciones a las cuales se les asignarán competencias, estableciendo su capacidad técnica y recursos para poder asumir su labor de forma efectiva y eficaz. Un efecto que se debe considerar es que los procesos de reforma planteados en algunos de los escenarios, llevarían a que el MINAE deba asumir nuevas competencias, como la planificación indicativa, el desarrollar y promover los mercados y la competencia, el realizar subastas, el promover la investigación y el desarrollo de fuentes renovables, para las cuales necesariamente no cuenta con la capacidad técnica y los recursos materiales para llevarlas a cabo. Lo cual ante el alto grado de complejidad y responsabilidad de algunos de los diseños de reforma, hacen necesario plantearse alguna cautela y medidas de prevención.

Un segundo elemento a considerar y que del análisis realizado se verificó su importancia, es la influencia política en diferentes instancias de rectoría, regulación, supervisión y ejecución. Esta situación resulta más delicada a la hora de estructurar un mercado, en donde ciertas reglas del juego van a incidir sobre el lucro y las decisiones de los agentes económicos, en donde éstas pueden ser influidas en su contenido y forma de aplicarlas por influencias políticas, lo cual requiere de un diseño institucional que minimice estas posibilidades.

Se ha dado que en los procesos de reforma en el camino se determina que al ente rector y los organismos encargados de la regulación les hace falta facultades suficientes para poder ejercer de forma efectiva y en tiempos aceptables sus funciones para asegurar el buen funcionamiento del sistema eléctrico reformado. Este aspecto ha sido común en los procesos de reforma en muchos países, sin embargo, la posibilidad de poderlo prevenir ha resultado difícil y generalmente tienen que darse consecuencias negativas y tiempo para que el sistema pueda ser ajustado para redefinir las potestades de los diferentes entes, con el fin de que puedan ejercer su función de forma correcta y oportuna. Esto plantea la necesidad de ser cautos y establecer un proceso gradual de reformas, si es que estas son necesarias.

b. La planificación de largo plazo

Una de las características fundamentales del sistema eléctrico de Costa Rica que ha incidido de forma sustantiva en el éxito de éste ha sido el desarrollo de capacidades de planificación de largo plazo. Por décadas se han estudiado proyectos de generación eléctrica con el fin de tener una cartera de estos, que unidos a los de las empresas distribuidoras y proyectos de actores privados, se integran mediante procesos rigurosos de análisis por medio de modelos computarizados de mínimo costo al plan de expansión de la generación eléctrica. Estas reglas existentes hasta ahora se modificarán, haciendo que la optimización técnica económica que lleva a soluciones de mínimo costo para el sistema eléctrico no necesariamente se puedan dar.

El plan de expansión de la generación se convierte al integrar los planes de desarrollo de la transmisión y la distribución en el plan de desarrollo eléctrico, elaborado por el ICE, el cual permite implementar la planificación normativa que se ha llevado a cabo en el país por muchas décadas. Esto dejará de tener vigencia pasando a ser el mercado y a lo sumo una planificación operativa de corto plazo y lineamientos generales de política el que lo defina.

En cada uno de estos casos las nuevas normas pueden producir ganadores y perdedores. Las señales que brinden éstas tienen implicaciones en los incentivos que se den a los proyectos de inversión, la forma de operar las plantas y en general sobre la distribución del ingreso en el sector eléctrico. Ante ello, surge la discusión de quién estaría velando por que el interés general sea protegido en un proceso de formulación de políticas, en donde los actores sociales, incluido el Poder Ejecutivo, tienen posiciones definidas y sesgadas hacia determinadas reglas del juego.

Hay elementos centrales en el sistema eléctrico en donde las reglas del juego que se definan tienen fuertes implicaciones. Las inversiones en fuentes renovables es una de ellas. Para ellos se tiene al menos dos opciones:

a. Mantener el sistema regulado y la planificación normativa flexible, que permita definir con precisión la forma como se desarrollarán los proyectos de generación y de transmisión de electricidad.

b. Dejar que por medio del mercado y las señales de precios los diferentes agentes económicos decidan en qué, cuándo y cuánto invertir.

Lo anterior fundamenta gran parte de las discusiones realizadas a lo largo de la presente investigación. En general no se han dado razones importantes para modificar la forma como se hace hasta ahora, se indica que el mercado brindaría mayor eficiencia, pero a su vez se han realizado importantes críticas en cuanto a que la experiencia internacional, no ha llevado a que se aumenten las inversiones en fuentes renovables y que los riesgos y las incertidumbres crecen, aún más en un sector intensivo en capital, en donde los riesgos asociados a la inversión de nuevos desarrollos es alto.

c. La regulación

Uno de los retos más importantes que enfrentará el marco institucional del país ante los escenarios de reforma del sector eléctrico, es el que las organizaciones y las reglas del juego que se establezcan estén a la altura de las nuevas circunstancias, en donde el dinamismo, la complejidad, los imprevistos y los intereses de diferentes actores sociales estarán presentes.

De los análisis realizados se comprueba que organizaciones como la ARESEP han tenido una falta de independencia del Poder Ejecutivo, insertándose en sus decisiones la influencia política. Esta situación podría profundizarse, ya que dentro de las propuestas actuales y diseños propuestos, no aparece como elemento relevante el darle más autonomía a esta entidad. La pugna de intereses y las nuevas circunstancias por la existencia de un mercado eléctrico, hacen necesario que se cuente con un marco regulatorio y una capacidad técnica y política de la entidad reguladora mucho mayor, en caso de que esa situación no se dé, es posible que actores sociales cazadores de rentas, utilicen las diferentes instancias para tratar de lograr beneficios en el marco de una reforma del sector eléctrico.

En general ante los diferentes escenarios de reformas del sector eléctrico y dado las experiencias internacionales, la creación de mercados y de agentes privados en mayor medida hacen necesario la depuración, mejoramiento y asignación de recursos y competencias suficientes a las entidades reguladoras, con el fin de propiciar el mejoramiento de su capacidad de gestión. El Estado representado en este caso en las entidades reguladoras constituye un elemento central para que cualquier proceso de reforma pueda tener éxito y sobretodo permita salvaguardar el interés de los ciudadanos en el ejercicio de tener servicios eléctricos de calidad a precios razonables.

d. Las competencias y responsabilidades de las organizaciones

En la actualidad bajo el modelo eléctrico prevaleciente, el ICE tiene una serie de responsabilidades. Según el modelo de reforma estas funciones serán modificadas con importantes implicaciones para el funcionamiento del sector y de esa institución en particular. Seguidamente se analizan las más relevantes:

1. En la actualidad el ICE planifica de forma normativa el desarrollo a largo plazo del sistema eléctrico nacional. Al asumir el MINAE la rectoría del sector eléctrico, las funciones de planificación se pasarían al MINAE, asumiendo este ente una planificación indicativa de carácter general, en donde se brindan pautas y metas generales, siendo el mercado el que determinaría los proyectos y las fuentes a integrarse a la expansión de la generación eléctrica.

2. El ICE deja de ser el comprador único, pudiendo cualquier agente calificado del mercado comprar en el ámbito nacional o regional, y llevar a cabo transacciones de compra venta. Con esta decisión el ICE perdería la posibilidad de negociar y adquirir la electricidad con los generadores locales o agentes del MER, perdiéndose la sinergia y capacidad de adquirir en mejores condiciones la electricidad para abastecer la demanda eléctrica. Como resultado de esto, el ICE dejará de ser el responsable del suministro eléctrico del país, pasando esto a las distribuidoras o al ente rector, según las especificidades de la posible reforma.

3. En la actualidad el ICE en su papel de responsable de abastecer la demanda es el encargado de operar el Centro Nacional de Control de energía (CENCE) que planifica a corto plazo y gestiona técnicamente el sistema eléctrico integrado nacional. Al pasar a ser el ICE un actor más y al participar otros agentes en un posible mercado nacional y regional, el CENCE deberá independizarse del ICE y pasar a ser un ente autónomo. El riesgo que se corre es que dependiendo de las nuevas reglas de juego del sector, agentes participantes puedan incidir en dimensiones que son estrictamente técnicas como se ha realizado hasta ahora, y traten de influir para su beneficio. Por otra parte, dependiendo como se dé la transición es posible que este ente pierda recursos humanos valiosos y las sinergias y recursos que ha podido tener hasta ahora.

4. Las organizaciones del sector eléctrico verticalmente integradas son posibles con un sistema regulado. Sin embargo una de las primeras medidas posterior a realizar la reforma neoclásica, es el efectuar una disociación legal o bien una privatización, con el fin de que en la lógica del mercado pueda tener una mayor transparencia que favorezca la competencia. Las empresas verticalmente integradas tienen sinergias, una mayor capacidad de coordinación, entre otras ventajas, que solamente son superadas en el caso de que se establezca un modelo ideal de competencia perfecta en un mercado eléctrico.

5. El ICE cuenta en la actualidad con una concesión de pleno derecho para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos. Esto le ha dado una seguridad jurídica de que los costos incurridos por décadas en estudios básicos y de identificación de proyectos permitirá contar con el derecho para desarrollarlos en caso de que sean factibles técnica, económica y ambientalmente. Es de especial relevancia que en el marco de los procesos de reforma en caso de que no se mantenga la concesión de pleno derecho, se salvaguarden los proyectos identificados por la institución. En caso contrario, el ICE podría perder sumas significativas de las inversiones en estudios por cerca de 50 años, que constituía un activo intangible y una ventaja competitiva de la institución.

Cualquiera de los escenarios de reforma neoclásica del sector eléctrico llevará a modificaciones de las potestades y competencias de las organizaciones. Sin duda la organización que tendría el cambio más radical sería el ICE. Esta entidad como se ha indicado, dejaría de tener las siguientes funciones:

• Planificación normativa del sector eléctrico,

• Se dejaría de ser el comprador único en el mercado nacional y el MER,

• Dejaría de tener el CENCE (centro de despacho del sistema eléctrico nacional), a su cargo,

• No tendría la responsabilidad de asegurar el suministro al país.

Habría una igualación de todas las organizaciones del sector eléctrico, es decir si en el pasado el ICE establecía cómo y cuándo un generador privado podía operar, en el nuevo diseño según la reforma más neoclásica, ambas organizaciones serían simples operadores del sistema eléctrico, con iguales derechos y obligaciones.

Pese a que se indica que las organizaciones del sector eléctrico que están verticalmente integradas podrán mantenerse, al igual que las distribuidoras que generan electricidad, la realidad de un modelo basado en el mercado es que éstas funciones tienden a ser incompatibles, por lo cual, hay una falta de claridad en las propuestas, debiéndose tener presente las implicaciones que podría tener sobre instituciones y organizaciones existentes, por adoptar un modelo que prioriza la competencia.


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