Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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5.5.4 Los escenarios

Mediante el empleo de escenarios los responsables políticos, planificadores y directivos cuentan con una herramienta que les estimula a diseñar posibles estrategias de futuros “alternativos” para comprender mejor las diversas incertidumbres posibles. (Leney, Coles, Grollman & Vilu, 2004)

Una definición de escenario es:

“Un camino, es decir una combinación que asocia una hipótesis (tendencia, alternativa, ruptura) de respuesta para cada variable en cuestión, no es más que un escenario. El espacio morfológico define muy exactamente el abanico de los futuros posibles.” (Godet, 2007)

Otra definición de escenario es. “un conjunto formado por la descripción de una situación futura y de la trayectoria de eventos que permitan pasar de la situación origen a la situación futura” (Del Toro, 2004: 227)

La figura siguiente presenta los aspectos transcendentales que están en discusión en el proceso de reforma a partir de los cuales se pueden relacionar de diferente forma y matices para tener un número significativo de combinaciones que permiten contar con un espacio morfológico amplio de escenarios de reforma. Estos aspectos están implícitos en las variables esenciales seleccionadas y por ende contribuirán a la construcción de los escenarios morfológicos útiles para proceder a realizar el análisis de las implicaciones que tienen las diferentes opciones de reforma del sector eléctrico.

En el esquema siguiente se presentan en el lado izquierdo algunas de las más importantes preguntas que se han planteado en el proceso de discusión de la red de RPRSE. Esas preguntas pueden llevar a diferentes escenarios de política de intervención, según las preferencias, objetivos, recursos y procesos que se den para la identificación del problema y de la reforma, por parte de los actores sociales relevantes. Desde el punto de vista teórico se pueden plantear escenarios posibles coherentes, sin embargo, la discusión, conflictos y acuerdos que puedan surgir al fin y al cabo para las políticas de reforma, plantean la posibilidad de incoherencias que tendrán que ser solucionadas, el poder de ciertos actores expresado en el campo político y en el conocimiento del tema dará ventaja a unos sobre otros.

Un escenario debe respetar las siguientes condiciones: (Mojica, 2006; Del Toro, 2004)

Pertinencia: Oportunos para el momento, que sea del caso.

Coherencia: que los elementos que lo conforman tengan relaciones lógicas.

Verosimilitud: Verdaderos.

Transparencia: Que no se presten a engaño.

Se pueden tener tres tipos de escenarios: (Mojica, 2006; Leney et al., 2004)

 Escenarios posibles: Todo lo que se puede imaginar.

 Escenarios realizables: Todo lo que es posible habida cuenta de las restricciones.

 Escenarios deseados: Se encuentran en alguna parte dentro de lo posible pero no son todos necesariamente realizables.

Por otra parte, los escenarios pueden ser clasificados según su naturaleza o probabilidad como:

o Escenarios tendenciales: Corresponde a la extrapolación de tendencias.

o Escenario referencial: Es el escenario más probable, sea tendencial o no.

o Escenario contrastado: Es la exploración de un tema voluntariamente extremo, la determinación a priori de una situación futura.

A continuación se presenta un espacio conceptual de las opciones de escenarios a partir de dos atributos el tipo de escenario y la naturaleza de éste. Con base en él se seleccionarán los subespacios conceptuales y morfológicos que se analizarán.

Como se aprecia del cuadro anterior existen diferentes espacios y combinaciones que podrían darse, se debe tener claro que el análisis que se pueda realizar en esta investigación y en otras difícilmente puede incorporar todos los espacios morfológicos posibles, siendo por ello necesario seleccionar un subespacio morfológico útil para efectos del proceso de análisis de las opciones de reforma en el país. Con base en el cuadro se seleccionarán las variables según el atributo (naturaleza o tipo) que define cada uno de las condiciones del escenario.

Con base en lo antes indicado seguidamente se definen los tres escenarios conceptualizados.

Escenario referencia posible (ERP):

Es el escenario más probable, según el análisis estructural, el juego de actores, los diseños planteados por los involucrados, sea tendencial o no. Caben todos los acuerdos y diseños del sector eléctrico, es decir todos los posibles. Es el más probable de acuerdo al contexto y realidad de Costa Rica, es en gran medida lo que los promotores de la reforma indican a la comunidad nacional, su propuesta explícita.

Esto lleva entonces a un planteamiento tendencial según la realidad actual, en donde hay una visión pragmática, lo cual pese a la creencia en el mercado, por un principio de realidad política se plantean las medidas de política que sean viables.

Escenario tendencial deseado (ETD):

Es lo que la tendencia ha ido estableciendo en el ámbito internacional y que ha sido promovido en el país por diferentes actores sociales. Es el deseado para aquellos que creen en el mercado y en la participación preponderantemente privada en las actividades económicas y cuyos actores sociales tienen intereses y objetivos en la creación de mercados y eliminación de las restricciones a la participación privada para el desarrollo de la competencia, en donde la provisión de electricidad pasa de ser un servicio público a una mercancía o servicio convencional.

Escenario contrastado deseado (ECD):

Es una definición a priori, con base en el análisis de la red de actores y los resultados de procesos de reforma en el ámbito internacional, así como la situación y características del sector eléctrico y del país en general. Lo que se considera, según el doctorando, que es bueno o deseado para todos los ciudadanos que no tienen relación o interés directo con el sector eléctrico. Trata de contrastar las diferentes combinaciones para encontrar aquellas que quizás sin ser las más probables, son posibles o factibles técnica, económica, ambiental y sociopolíticamente.

2: Política de inversión y de gasto público La inversión y gasto público tendrán restricciones por problemas fiscales recurrentes, en los próximos años Se preferencia la inversión privada regulada por el Estado. La inversión y gasto público tendrán restricciones por problemas fiscales recurrentes; en los próximos años habrá un manejo ortodoxo, en donde la iniciativa pública se realiza únicamente en aquellas en donde el privado no lo hace. Se tendrá una situación fiscal sana, con capacidad de inversiones en sectores estratégicos no asumidos por el sector privado. Manejo pragmático, en donde la iniciativa pública y la privada coparticiparán en diferentes sectores.

3: Política de regulación de la economía. Pese a las presiones por desregulación económica, el país mantendrá regulaciones en las actividades económicas y en sectores relevantes y estratégicos, permitiendo el desarrollo de mercados en donde es posible Se da un proceso de desregulación en las actividades económicas, con una tendencia a creación de mercados y simplificación de trámites y permisos. Proceso de regulación en las actividades económicas, mantendrá regulaciones en las actividades relevantes y sobre sectores estratégicos.

6: Políticas y acciones de los organismos financieros internacionales con respecto a la participación pública en la economía Mantendrán las recomendaciones que preferencia el mercado y la iniciativa privada, se financian obras que el sector privado no realiza. Se mantendrán limitaciones al acceso al crédito para el sector público en infraestructura que pueda llevar a cabo el sector privado, se condiciona financiamiento a la adopción de reformas neoclásicas. Mantendrán las recomendaciones que preferencia el mercado y la iniciativa privada, pero asumiendo una posición menos ideológica y teniendo en cuenta las particularidades de los países. Financian obras que se justifiquen para el desarrollo.

8: Precio internacional de los derivados del petróleo. Seguirá tendencias a precios elevados, por encima de los $ 100. Seguirá tendencias a precios elevados, por encima de los $ 100. Los precios bajan a niveles entre 75 y 100 dólares.

10: Dotación y posibilidad de explotación de recursos energéticos. La posibilidad de explotación aumentará dados los precios de los energéticos, sin embargo encontrará fuerte oposición de sectores ambientales del país. Explotación adicional será limitada y gradual. Se hacen reformas legales para el aprovechamiento de recursos energéticos, se da fuerte oposición de sectores ambientales y sociales del país. Continúan las restricciones legales y ambientales para la explotación de recursos energéticos. Se busca equilibrio entre sostenibilidad y crecimiento, se ve caso por caso.

14: Capacidad de movilización social y otros medio legítimos para incidir en las políticas públicas Las organizaciones sociales seguirán teniendo capacidad de movilización en coyunturas y con la acumulación de condiciones para ello. Habrá procesos de deslegitimación por sectores dominantes. Se mantienen la capacidad de movilización social ante coyunturas y acumulación de efectos estructurales, disminuyendo la capacidad de gestión de las organizaciones sindicales del sector público. Se concilian diferencias sociales, tensiones por Reforma sector eléctrico Capacidad media de organización social.

19: Precio de la electricidad Se tenderá a aumentar, teniéndose precios regulados (tarifas) y precios de mercado obtenidos por la creación de estos. Precio con tendencia a aumentar, con mayores aumentos hacia el sector residencial por eliminación de subsidios cruzados.

Mayor relevancia del mercado en la definición de precios. Precios más elevados que los actuales, con subsidios focalizados a población de bajo ingreso. Precios regulados y mercado mayorista restringido.

20: Oferta de electricidad Alta inversión sobre todo privada en fuentes renovables y no renovables, importación de Centro América de electricidad en mercado de ocasión (spot). Se da un aumento importante de la inversión privada en proyectos de generación en líneas de transmisión. Importación de Centro América de electricidad en mercado de ocasión (spot).Problemas de seguridad de suministro, ante todo en períodos de enero a mayo. Alta inversión pública y privada en fuentes renovables, con contratos a mediano y largo plazo, Expansión planificada normativa de la oferta.

22: Competencia en la producción de electricidad Se crearán condiciones para la competencia entre productores por acceder a ofertas a grandes consumidores y distribuidoras. La competencia se da en el corto plazo por excedentes (mercados spot o de ocasión) Se desarrollan los mercados entre productores y consumidores grandes, se van creando condiciones para que haya un mayor peso relativo de la energía transada en el mercado.

Se brinda la posibilidad de crear competencia en un mercado mayorista de corto plazo, bajo importantes condiciones que limitan a ciertos actores en participar. Se tiene comprador principal.

23: Tarifas servicios eléctricos Las tarifas son una de las formas de establecer los precios, mantiene su relevancia en el sistema eléctrico, pues los precios de mercado tienen un peso bajo (con tendencia a aumentar) dentro del sistema eléctrico. Representan uno de los precios, las empresas creadas tienen como referencias los mercados, ya que dependen de una buena gestión de estos para tener adecuados resultados financieros, las tarifas tienen relevancia pero no es lo que marca las pautas. Las tarifas reguladas constituyen la base del sistema, se definen con base al servicio al costo.

24: Mercado mayorista nacional Se fomenta la creación del mercado, de forma gradual, disminuyendo requisitos para participar. Se fomenta, se disminuyen las condiciones y requisitos a los participantes representando un % importante del sector eléctrico. Restringido a pocos participantes que califiquen.

27: Participación de actores en el mercado regional Se da participación con requisitos en el marco de la normativa regional. Se eliminan restricciones y requisitos pudiendo una importante cantidad de actores participar en la compra y venta de electricidad en el MER Se puede dar para aquellos actores calificados, según condiciones y requisitos restringidos para hacerlo. Transacciones sólo de excedentes en mercados de corto plazo. Se tiene comprador principal.

28: Seguridad de suministro eléctrico El responsable es el MINAE según sus políticas y en segundo las distribuidoras. Responsables las distribuidoras. El comprador principal (ICE).

29: Criterios para determinar inversiones en generación, transmisión y distribución Con base tarifas que definen servicio al costo hacen sus cálculos, integrando potenciales ventas en el mercado no regulado. Cada empresa debe tener en cuenta las tarifas del sistema regulado, así como el desarrollo de los precios en el mercado, considerando riesgos e incertidumbres propias de éste. Con base en las tarifas con servicio al costo y la planificación normativa flexible, integrando potenciales ventas de excedentes en el mercado no regulado.

30: Características y combinación de las fuentes de generación del sector eléctrico (Mix) Sistema preponderante con hidroeléctricas de filo de agua, pocos embalses de regulación, geotermia a la base, más eólicos y biomásico en verano. Limitaciones en los hidroeléctricos para crear mercados por desarrollos en cascada Hidrotérmico, pocos embalses de regulación, geotermia a la base, más eólicos y bimásico en verano. Compra de electricidad en el MER. Limitaciones en los hidroeléctricos para crear mercados por desarrollos en cascada. Sistema basado con hidroeléctricas de filo de agua, pocos embalses de regulación, geotermia a la base, más eólicos y biomásico en verano, desarrollos en cascada en las cuencas más importantes. Complemento térmico en meses secos. Similar a lo tenido hasta ahora, con más renovables no convencionales.

37: Grado de disociación de las organizaciones. Separación de las organizaciones de tipo legal, creando nuevas organizaciones públicas con menor peso en las fases de distribución y producción de electricidad que favorezcan la competencia. Empresas públicas independientes de transmisión y de Centro de Control. Separación de las organizaciones de tipo legal a corto plazo y procesos de privatización de empresas de distribución y producción de electricidad. Empresa pública independiente de transmisión y Centro de Control. Separación por costos manteniéndose las organizaciones públicas existentes. Sistema de auditorías y transparencia en operación. Se mantiene dentro del ICE, la transmisión y el Centro de Control con autonomía y un Consejo consultivo para cada uno de ellos.

38: Tipo de regulación en el SE. Sistema regulado, con una creciente relevancia de sistemas menos regulados, con el fin de crear mercados y fomentar la iniciativa privada. Combinación de sistema regulado, bajo el principio del servicio al costo, con un mercado no regulado en crecimiento, proceso de desregulación y creación de mercados, que afecta los cálculos económicos, preponderancia del mercado. Combinación de sistema regulado, bajo el principio del servicio al costo, con un mercado restringido a los excedentes y de ocasión en el MER.

Se regula, tarifas y se planifica normativamente el desarrollo eléctrico.

39: Incentivos para fuentes renovables. Se establecen proyectos fijos a mediano plazo con base en planificación indicativa, tarifas bajo servicio al costo y de acuerdo a las bondades de la fuente para participar en el mercado. No hay incentivos explícitos, por necesidad proyectos de relevancia nacional podrían licitarse. El mercado es el que tiende a dar las señales a través de los precios. Planificación normativa flexible que define proyectos renovables a mediano y largo plazo y en la operación actual con base en servicio al costo.

40: Influencia política en toma de decisiones técnicas. Se mantiene una influencia política en la toma de decisiones de relevancia, en especial cuando afecta intereses de los empresarios privados ligados a los nuevos negocios, se influye en entes de regulación, rectoría y ejecución. Se influye en entes de regulación, rectoría y ejecución. Prevalecen las capacidades económicas para incidir en la operación, el mercado y decisiones de política de interés de las empresas existentes. Se mantiene presión para influencia política en la toma de decisiones de relevancia, en especial cuando afecta intereses de los empresarios. Se crean reglas del juego más claras que lo disminuyen.

42: Percepción e importancia de organizaciones en la sociedad Las organizaciones públicas mantienen una percepción positiva, pero disminuye su relevancia en el sector, lo cual llevaría a una pérdida de su posicionamiento. Se llevan a cabo proceso de privatización, debido a la separación en diferentes empresas para procesos que tienen que ser rentables y autosuficientes, no se diferencian de otras. Las organizaciones públicas mantienen una percepción positiva.

43 : Objetivos de los actores sociales Ser competitivos, brindar servicio público en sistema regulado, con hibrido de servicio al costo y búsqueda de ganancias en el mercado. Obtener la mayor participación en el mercado, maximizar las ganancias. Brindar servicios públicos de calidad, bajo el principio de servicio al costo y tener sanas y sostenibles las finanzas.

Se ha realizado una definición del comportamiento posible de las variables relevantes consideradas para elaborar los escenarios. Estos escenarios por sí mismos permiten efectuar el análisis de las posibles implicaciones de las reformas. Como se ha podido ver, se han seleccionado algunas de las opciones posibles que cada una de las variables han podido asumir, así como se ha partido de la clasificación de los escenarios para a partir de ello elaborar los tres básicos escenarios básicos.

No obstante la definición del comportamiento de las variables de análisis se considero necesario a partir del análisis realizado hasta ahora, tratar de especificar más el posible comportamiento que podrían tomar las variables con base en los distintos diseños de reforma que se han podido analizar en esta investigación. Por ello, seguidamente se hace una integración de criterios y fuentes de información que con base en un análisis de múltiples criterios de forma cualitativa permiten llegar a especificar de mejor forma los potenciales escenarios a los cuales se podrían enfrentar el sector eléctrico de Costa Rica.

El proceso de especificación de las variables de los escenarios antes expuestos, así como la matriz que se presenta seguidamente se obtuvo mediante la incorporación del criterio de los actores sociales o expertos del sistema eléctrico a los cuales se les aplicó el cuestionario, el análisis del juego de actores, la información recabada de los diferentes actores sociales sobre sus propuestas, posiciones y preferencias, la consideración de las relaciones de poder en recursos y capacidad de los actores y sus objetivos, la información obtenida del Análisis Estructural y del Juego de actores, así como el insumo generado por una comisión del sector eléctrico formada por el MINAE.

Para elaborar la matriz se tuvieron en cuenta las siguientes reglas de valor:

5 El resultado de la aplicación de la técnica, la actividad o la información recabada establecen que existe un consenso total sobre la necesidad de adoptar esa política de intervención.

4 El resultado de la aplicación de la técnica, la actividad o la información recabada establecen que existen pocas diferencias sobre la necesidad de adoptar esa política de intervención.

3 El resultado de la aplicación de la técnica, la actividad o la información recabada establecen que existen diferencias sobre la necesidad de adoptar esa política de intervención

2 El resultado de la aplicación de la técnica, la actividad o la información recabada establecen que existen diferencias importantes y otras opciones sobre la necesidad de adoptar esa política de intervención.

1 El resultado de la aplicación de la técnica, la actividad o la información recabada establecen que existen diferencias importantes y luchas por lograr que cada opción prevalezca, hay fuertes divergencias sobre la necesidad de adoptar esa política de intervención.

Con base en lo anterior se obtuvo la matriz que se presenta en el cuadro 44:


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