Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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Capítulo III: Costa Rica y el subsector eléctrico

En el capítulo anterior se presentó el marco teórico de la investigación, dentro de ello, elementos del neoinstitucionalismo histórico y sociológico serán tenidos en cuenta a la hora de desarrollar el presente capítulo.

En este capítulo se analiza el proceso de formación y consolidación del sector eléctrico de Costa Rica, teniéndose presente aspectos históricos, sociales y culturales que influyeron en el proceso de surgimiento y consolidación de éste. La institucionalidad y los objetivos del sector eléctrico de Costa Rica han estado influidos por el contexto histórico, por otra parte, el desarrollo y consolidación del sector eléctrico sigue teniendo un importante aporte, por parte de una visión desarrollada por la sociedad costarricense, en donde se considera a este sector como factor determinante del desarrollo y mejora de las condiciones de vida de los habitantes, repercutiendo de forma reiterada en los procesos de participación y movilización social durante varias décadas.

De igual forma en este capítulo se hace una caracterización del sector eléctrico del país, por el lado de la oferta y la demanda, para luego efectuar una comparación de indicadores como el precio y con la utilización de fuentes renovables con algunos de los principales países que han llevado a cabo reformas en el sector eléctrico en América Latina. Por último se plantean de forma general los desafíos más importantes que enfrenta el sector eléctrico de Costa Rica.

3.1 El proceso de formación institucional del subsector eléctrico de Costa Rica

Esta sección tiene como propósito describir algunas de las bases históricas, culturales y sociopolíticas sobre las cuales se ha establecido una determinada visión y acuerdos que han configurado la institucionalidad del país y específicamente del sector eléctrico.

3.1.1 El contexto socio histórico de Costa Rica

Costa Rica requería de un producto exportable que permitiera a los productores generar riqueza, sin el cual los factores de producción, como la tierra y el trabajo no tenían utilidad, para el proceso de acumulación de capital. Es por ello que Costa Rica buscó integrarse al mercado mundial por medio de la exportación de cacao originalmente y luego tabaco, permitiendo éste último una primera inserción exitosa y acumulación de capital para ciertos sectores sociales. El café es el producto que permite la vinculación directa al comercio mundial, específicamente con Inglaterra. La producción y exportación de café trae progreso al país y permite la constitución de una clase dominante formada por tres fracciones relacionadas entre sí: la fracción agro exportadora compuesta por los propietarios de grandes fincas, beneficiadores y exportadores de café, la mercantil importadora y la bancaria. Estos grupos son los que llegan a tener una significativa hegemonía en el seno de los grupos dominantes (Torres & Pinto, 1983).

Pese a la sobrevivencia del pequeño productor, éste estuvo subordinado al gran productor que tenía el beneficiado y exportación, así como a la compra de los bienes que importaba el sector mercantil importador de Inglaterra y del acceso al crédito bajo las condiciones del gran cafetalero y formas que la incipiente banca establecían al pequeño productor.

Entre 1870 y 1882 gobierna de facto en Costa Rica Tomás Guardia, con el poder militar dominado y sin tener actividades económicas propias o ligamen relevante con los sectores más dominantes que habían definido el poder político en el país. Logra en ese periodo llevar a cabo importantes acciones que tendrán un importante efecto sobre la sociedad costarricense. Logra tener una autonomía relativa del Estado, creando los moldes institucionales del Estado liberal, efectuando obras de infraestructura económica, dándole una importante relevancia a la educación y protegiendo a los pequeños propietarios de tierras de los sectores económicamente dominantes. En ese sentido se señala que pudo transformar el Estado costarricense existente “Patriarcal” a un Estado liberal (Hidalgo, 2003). Estos elementos tendrán un efecto sobre la educación, la cultura, las instituciones de corte liberal progresista que influyen en el largo plazo en la sociedad costarricense permitiendo ir configurando determinadas bases de relaciones y convivencia social (Rovira, 1988).

En Costa Rica hubo un dominio de las concepciones de los liberales entre la década de 1870 y 1920 que diferencian a los costarricenses, así como la misma estructura social, política y económica fue en gran medida determinada en la época colonial y en los primeros años de vida independiente de las repúblicas centroamericanas (Bulmer, 1989).

En la década de 1920 el país poseía un escaso desarrollo del sistema productivo, ausencia de normativas laborales que tenían como consecuencia bajos niveles de vida de los trabajadores, un mercado interno limitado, baja industrialización básicamente en artesanía, así como un sector agropecuario para exportación (café y banano) que generan excedentes económicos (Bulmer, 1989).

Pese a que la existencia de burguesía industrial, obreros industriales y fuerza laboral asalariada de cierto nivel son muy restringidas, el país empieza a tener la confluencia de movimientos sociales de diferente tipo que claman por reinvindicaciones sociales. La crisis de 1929 tuvo un efecto económico negativo que incidió en la situación económica y social del país en parte de la década de 1930 y llevó a diferentes reindicaciones sociales de grupos sociales subalternos.

A pesar de la crisis internacional en la década de 1920, el país se vio menos afectado que el resto de países de la región según Bulmer (1989), por las siguientes razones:

El desempeño de Costa Rica desde 1920 se debe, en gran parte, a este factor y ha incluido la introducción, con respaldo estatal durante todo el período, de las exportaciones no tradicionales, una política cambiaria más activa, políticas fiscales (y contra cíclicas) más agresivas, incentivos a los pequeños agricultores y a la agricultura para uso interno, promoción industrial, nacionalización selectiva, etc. (Bulmer, 1989: 365)

El particular papel que jugará el Estado costarricense en todas las actividades de la vida nacional constituye un rasgo esencial de Costa Rica durante todo el siglo XX, en especial en la segunda mitad del siglo.

El grado de intervención del Estado en la economía costarricense era elevado, no tanto por el peso del sector público (administración pública, instituciones autónomas, sector público financiero y sector público empresarial) en el conjunto del PIB, que era en 1980 del 23.9%, si no por la intensidad de las regulaciones y por la provisión de bienes y servicios en situaciones de monopolio o oligopolio. (OFIPLAN, 1982: 12 en: Hidalgo, 2003: 54-55)

Es en el contexto de una sociedad que va considerando necesario el orientar su desarrollo mediante acciones concretas de política del Estado, la creación de un marco legal de corte liberal progresista, así como el interés y acción de ciudadanos como se configurará el sector eléctrico de Costa Rica en la segunda mitad del siglo XX, no sin antes pasar por un proceso de creación de las condiciones sociales por medio de la movilización social y la propuesta de intelectuales en las década de 1930 en adelante, como veremos en las siguientes secciones.

En la fase liberal y de crecimiento de la actividad bananera, se crean las condiciones para que debido a la injusticia y desigualdad se dieran conflictos sociales. El Partido Comunista llega a tener un importante poder de convocatoria en la década de 1940. Calderón Guardia llega al poder apoyado por la elite política del país que miraba en el Partido Comunista un serio peligro a sus intereses. El Dr. Calderón Guardia con orientaciones progresistas basado en el social cristianismo, apoyó iniciativas de reformas sociales en el país. Dentro de las medidas tomadas por Calderón, el cual formó una alianza con el Partido Comunista y la Iglesia Católica están las siguientes: (Hidalgo, 2003)

 Aumentar el poder del Banco Nacional de Costa Rica.

 Regulación de los precios del café, tabaco y de la caña de azúcar, para los productores.

 Crédito y otras medidas de protección a la industria existente.

 Creación de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Universidad de Costa Rica.

 Garantías sociales y promulgación del Código de Trabajo.

Estas políticas estaban en contra de los intereses de los sectores burgueses, quienes plantearon iniciativas de golpe de Estado, lo cual hizo que la alianza con la Iglesia Católica y el Partido Comunista fuera mayor con el fin de mantener esas políticas.

El contexto de posguerra hizo que una economía dependiente como la costarricense sufriera las consecuencias negativas. El gobierno de Teodoro Picado fue una continuación del gobierno de Calderón G., el cual le correspondió asumir una serie de medidas restrictivas para poder equilibrar la precaria situación de las finanzas públicas, social y en general de la economía.

El sector conservador participó en las elecciones de 1948 con la candidatura de Otilio Ulate. Con los conflictos por el proceso electoral en donde se indica que había fraude, se crearon las condiciones para la guerra civil. Esta guerra es ganada por el bando que era dirigido por José Figueres que tuvo un gobierno de 18 meses, tiempo en el cual se dieron una serie de leyes de un gran alcance para los próximos 50 años, dentro de las medidas tomadas por la Junta de Gobierno, están las siguientes: (Hidalgo, 2003)

o Nacionalización de los tres bancos privados.

o Mantenimiento de la legislación laboral y social establecida en la década de 1940.

o Creación del Consejo Nacional de Salarios, Consejo Nacional de Producción.

o Nacionalización del Instituto de defensa del café.

o Creación del Instituto Costarricense de Electricidad.

o Se da la abolición del ejército.

Estas acciones afectaron a la burguesía y favorecieron a sectores modernos ligados a la industria, sectores de pequeños y medianos productores agropecuarios y a los empleados públicos.

La Constituyente compuesta mayoritariamente por el sector conservador rechazó la constituyente socialdemócrata, con lo cual se mantuvo en lo sustantivo la de corte liberal de 1871. Sin embargo, el sector socialdemócrata logra junto a los aspectos indicados previamente una serie de transformaciones que tendrán una fuerte incidencia en la sociedad costarricense en las décadas futuras.

En la administración Ulate el Poder Ejecutivo tiene como tarea fundamental el sanear y estabilizar la economía del país. Simultáneamente en la Asamblea Legislativa continúan planteándose proyectos con importantes alcances para el futuro del país.

El gobierno de Figueres tiene como una de sus principales características el proceso de diversificación de la producción agropecuaria para el consumo interno y exportación. Por otra parte fomenta el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) mediante la protección y políticas de apoyo a este sector. La política que sienta las bases de la ISI se da en el gobierno de Mario Echandi, pues las instituciones y la Asamblea Legislativa eran controladas por la socialdemocracia (Hidalgo, 2003; Vargas S Luis, 2003).

Pese a una serie de problemas que le corresponde enfrentar al gobierno de Orlich se fomenta y aumenta significativamente la producción agropecuaria. Además se trabaja en el Mercado Común Centroamericano y se aprueba la incorporación en 1963. Esto era consecuente con la ISI al tener la posibilidad de contar con un mercado mayor para el desarrollo del proceso de industrialización con una escala mayor bajo condiciones competitivas restringidas (Esquivel F, 1985).

En la siguiente cita de un discurso de Oduber se resume la obra del Partido Liberación Nacional después de 1948:

La nacionalización bancaria, la fundación del ICE, la transformación del Consejo de Producción, la creación del INVU, la política de jornales crecientes, la extensión del Seguro Social, la fundación del ITCO, la Integración Económica Industrial del país, la fundación del INA y la creación de la Oficina de Planificación, para citar sólo unos casos, han provocado las iras de estos grupos minoritarios, y han puesto a sus órganos de publicidad a atacar más y más quienes los hemos defendido (Rovira, 1988: 114).

El gobierno de José J. Trejos, buscó volver a dar los beneficios a la banca privada que se habían perdido, trató de evitar la intervención del Estado en la economía y trató de sanear las finanzas públicas. Sin embargo, en la Asamblea Legislativa dominaba la socialdemocracia, por tanto la viabilidad de lograr modificaciones a las orientaciones establecidas eran poco viables.

En la administración de Figueres de 1970 a 1974 se aumenta la intervención del Estado en la economía. La acción más importante en ese sentido fue la creación de la Corporación Costarricense de desarrollo (CODESA), que era una empresa mixta en donde el Estado (67% de las acciones) participaba con el fin de estimular algunos sectores. En este gobierno además se impulsan programas de lucha contra la pobreza y se crean la Universidad Nacional (UNA) y la Universidad Estatal a Distancia (UNED) (Hidalgo, 2003).

Se ha indicado que la creación de CODESA y sobretodo su consolidación y desarrollo en el gobierno de Daniel Oduber, se da el paso del Empresario-Político al Político- Empresario. Además se ha indicado que en este gobierno se dio un mayor enfoque de política económica keynesiana, sustentado en acciones como: Programa Nacional de Granos básicos, Programa Nacional de desarrollo social y de Asignaciones Familiares, aumento de la producción para el mercado interno, compra de tierras y desarrollo de servicios para los campesinos, creación de una serie de empresas en el marco de CODESA (Hidalgo, 2003).

El crecimiento económico, la distribución del excedente y políticas que mejoraron el bienestar de la sociedad costarricense se fundamentaron desde la década de 1940 hasta inicios de 1980 en las exportaciones tradicionales, aunado a ello la ISI tuvo su subsidio de la producción agropecuaria de exportación. Esta limitación es la base de la crisis del sector externo de la economía costarricense, que lleva a la necesidad de un cambio de modelo de desarrollo, lo cual es complementado con coyunturas internacionales desfavorables en el campo financiero, energético y de los precios del café; producto de la gran importancia en la dotación de divisas para el país. (Reuben S, 1988, Esquivel F, 1985)

Sin duda las transformaciones realizadas en la sociedad costarricense a partir de la reforma del papel del Estado, en donde éste asume una función central en una gran cantidad de ámbitos de la vida social, económica y política, fueron extraordinarias, pocos países en desarrollo han podido diseñar y aplicar un modelo de desarrollo que logrará impactar de una forma tan significativa en un país.

Con la crisis económica de inicios de la década de 1980 en Costa Rica, se replantea el modelo basado en la intervención del Estado directamente en la economía, así como se inicia un proceso sostenido de disminución arancelaria que se estableció en el marco de la ISI. En términos generales con el fin de estabilizar y realizar un cambio estructural de la economía de Costa Rica se llevan a cabo políticas en: (Hidalgo, 2003)

a. Restricción del gasto público en todos los ámbitos del sector, ello incluyó a las instituciones autónomas en sus planes de inversión para prestar servicios.

b. Programa de estímulo a las exportaciones, en especial las no tradicionales, por medio de diferentes incentivos económicos.

c. Venta de las empresas de Corporación Costarricense de Desarrollo S.A. CODESA.

d. Disminución arancelaria e incorporación de Costa Rica al GATT (hoy Organización Mundial del Comercio).

e. Eliminación de subsidios a bienes agropecuarios para el consumo interno (precios de sustentación).

Pese a la aplicación de forma parcial de los programas de ajuste estructural, propios de las décadas de 1980 y 1990, dentro de los rasgos que debemos rescatar del país que tienen incidencia para el siglo XXI están:

1. El Estado logró ocupar un espacio importante en diferentes instancias de decisión, supervisión, regulación y ejecución dentro de la sociedad costarricense.

2. Se desarrolla dentro del colectivo social un conjunto de valores relacionados con la equidad y la justicia en donde el Estado y la ciudadanía tienen un papel importante.

3. Se crean y consolidan un conjunto de instituciones en campos diversos de la sociedad que crean una inercia, un espacio de competencias y responsabilidades por parte de éstas y de los ciudadanos con éstas que tienen un gran efecto futuro.

Los elementos antes indicados inciden y forman parte del desarrollo y consolidación del sector eléctrico de Costa Rica, como se detallará en la siguiente sección.


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