Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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3.7 Análisis interpretativo del sector eléctrico

Con base en la caracterización realizada seguidamente se realiza un análisis interpretativo del sector eléctrico. Esta sección busca resumir lo analizado previamente, ya que trata de rescatar los elementos esenciales que permitan cumplir con los objetivos a y b de esta investigación.

3.7.1 Los principales desafíos y retos del sector eléctrico

El sector eléctrico de Costa Rica ha logrado ser competitivo, sin perder de vista la perspectiva social, se ha podido ver con base en los precios que se aplican en el ámbito nacional con respecto a los países de América Latina. Sus indicadores en todos los ámbitos, al contrario de muchos países en vías de desarrollo en donde se tuvo propiedad pública, muestran eficiencia y eficacia. Por otra parte, se aprecia en la evolución de las políticas que ha habido un proceso gradual de reformas en el sector que bajo un sistema regulado han ido incorporándose al sistema eléctrico nacional a actores privados. Decisiones de política como la creación de la ARESEP bajo un enfoque regulador, la participación privada en la generación únicamente en fuentes renovables, junto con la existencia de empresas públicas municipales y cooperativas, muestran un amplio espacio para acciones de política; propias de las especificidades de Costa Rica.

No obstante, el sector eléctrico del país enfrenta retos importantes dentro de los cuales se pueden indicar los siguientes:

a. Falta de discusión y acuerdo del diseño del sistema eléctrico:

El principal tema de discusión en el sector eléctrico de Costa Rica es qué tipo de reformas se requieren para contar con un diseño que pueda mantener los indicadores de desempeño del sector eléctrico hasta ahora. En general la discusión que se ha dado no parece ser suficiente para propiciar acuerdos básicos que puedan crear la viabilidad sociopolítica y técnica para proponer una reforma concreta. El MINAE ha estado trabajando en una propuesta de forma aislada e independiente de cualquier sector, el entorno sociopolítico no pareciera darle mucha posibilidad de que pueda tener éxito, una iniciativa que no considere los diferentes involucrados o bien si lo hizo inicialmente, posteriormente se replegó y se aisló de los actores sociales de la red de políticas públicas. En caso de que se haga una propuesta centrada en el mercado y la homologación con el tratado marco del mercado eléctrico regional, podría generar importantes discrepancias con sectores sociales internos.

b. Forma de financiar el desarrollo eléctrico:

En un sistema regulado el financiamiento para el desarrollo debe obtenerse de las tarifas eléctricas mediante el rédito para el desarrollo, junto con el financiamiento que se obtenga para ciertos proyectos de inversión a largo plazo. Cuando las tarifas tienen importantes rezagos y se restringe el crédito externo, junto con limitaciones de gasto por metas fiscales, el sector eléctrico ha tenido que posponer importantes proyectos de generación y transmisión de electricidad.

En la medida que la influencia política en la definición de tarifas y las limitaciones al crédito externo a las instituciones públicas sigan vigentes, el sector eléctrico tendrá serios problemas para abastecer la creciente demanda eléctrica y tener finanzas sanas.

c. ¿Cómo compatibilizar el desarrollo eléctrico con la sostenibilidad ambiental?:

Como se ha mostrado, un importante potencial de generación eléctrica se encuentra en áreas de protección con significativas restricciones para el desarrollo de proyectos de generación eléctrica. Se unen a ello, un marco jurídico y un desarrollo de capacidades y conciencia de la ciudadanía que hacen que el desarrollo eléctrico deba considerar una gran cantidad de aspectos para tratar de viabilizar socioambientalmente los proyectos. En algunos casos la existencia de áreas protegidas o bien la movilización de ambientalistas y comunidades afectadas, podrían ser un grave escollo al abastecimiento de electricidad en el país con fuentes renovables y propias.

d. Consolidar el marco regulatorio:

Diversos eventos hacen ver que el país aún no ha consolidado una capacidad de gestión institucional expresada en recursos humanos y normativas claras y aplicables sin influencia política, en las organizaciones reguladoras. En el caso específico del sector eléctrico esto es evidente. Ante la mayor complejidad que plantean diferentes opciones de reforma o ajuste del sector eléctrico surge la incertidumbre de la capacidad de las organizaciones y del marco normativo existente para poder cumplir con su tarea. La influencia política en la regulación, con un sistema mixto en donde conviven lo público y privado puede ser un escenario perverso para los intereses de la colectividad.

e. Desarrollar una rectoría efectiva en el sector energía:

Como se ha podido apreciar en el análisis de las competencias y capacidades de las organizaciones, así como en el criterio de los encuestados y entrevistas que se presenta más adelante, se aprecia una pugna o conflicto entre el MINAE que indica que es el ente rector, lo cual nunca se le ha negado dicha facultad, pero que no ha tenido la capacidad ni la suficiente voluntad para ejercerla y ganarse el derecho en la práctica. Por otra parte, el ICE en el marco de las potestades desarrolladas, ha ejercido en la práctica un papel fuerte, lo cual le ha permitido liderar de forma significativa el sector eléctrico. Esto no ha gustado al Poder Ejecutivo, el cual ve desde el MINAE, una infiltración de un ente en una actividad que les compete.

El desarrollo futuro planteará la necesidad de un ejercicio de rectoría en la ley pero sobretodo en la práctica por parte del MINAE, lo que es un reto muy importante. Hay además un riesgo de que tratando de minimizar el papel del ICE se eliminen actividades estratégicas que ha hecho bastante bien, y los tome el ente rector sin la capacidad, experiencia y recursos necesarios, lo cual significaría una pérdida para el país.

f. Mantener la generación con fuentes renovables:

En el ámbito internacional en todos los sistemas eléctricos, el mantener una combinación, capacidad instalada y generación preponderantemente con fuentes renovables ha sido muy difícil. Costa Rica lo ha logrado, el mantener esto en un modelo eléctrico reformado requiere de un diseño de reglas del juego muy preciso y claro para seguirlo manteniendo.

g. Mantener las capacidades de las organizaciones del sector.

En muchos países cuando se han efectuado reformas en el sector eléctrico se han desmantelado organizaciones importantes, con capacidad, conocimientos y experticias de gran valor para los sistemas eléctricos y el país. En el caso de Costa Rica se tienen riesgos en:

 La red hidrometereológica del ICE, la cual es la base de todo el país, y prácticamente la única fuente de información de calidad y de series temporales de largo plazo.

 El estudio de proyectos eléctricos de gran tamaño o de características y complejidad significativas, como hidroeléctricas, geotermia y fuentes no convencionales de electricidad.

 La planificación de largo plazo ha sido fundamental para el sistema eléctrico existente, la cultura y los conocimientos especializados y sofisticados que se tienen podrían ser seriamente afectados.

 La capacidad de diseño, estudios básicos especializados y la experiencia y capacidad de construcción de proyectos eléctricos, en especial hidroeléctricos y geotérmicos, han creado una capacidad nacional digna de destacar. Ante las nuevas reglas del juego que podrían establecerse es difícil que estas organizaciones se puedan mantener.

Los aspectos antes indicados son sustantivos y responsables de los resultados positivos que ha tenido el sector eléctrico del país por más de 50 años.

Definir la forma y alcance de la participación privada:

Como se verá en los análisis que se presentan más adelante existe en la mayoría de actores sociales con excepción de las organizaciones sociales (sindicatos y ambientalistas), el criterio de que es conveniente la participación privada en la generación eléctrica. Lo que resulta difícil de establecer por las fuertes diferencias que se han dado, son las condiciones para definir los precios, la regulación a la cual debe ser sometida, la planificación técnica y ambiental en las cuencas, entre otros aspectos, que son reglas del juego básicas que se hacen necesarias con el fin de buscar acuerdos.

h. Establecer las competencias de las organizaciones del sector eléctrico:

La definición precisa de las potestades, responsabilidades y competencias de cada una de las organizaciones del sector eléctrico son necesarias. Esto tiene sus complicaciones pues por una parte existen instituciones como el ICE que han tenido una labor de carácter nacional, siendo responsable del suministro eléctrico, planificación del desarrollo a largo plazo y operación del Centro de Control de Energía. Mientras por otra parte, los actores consideran necesario el establecimiento de nuevos acuerdos y reglas claras para que lo que se hace bien se siga haciendo y no se tenga el peligro de desmantelar organizaciones y capacidades, como ha ocurrido en las reformas de América Latina en el sector eléctrico, en las que luego que las organizaciones y reglas son destruidas, son nuevamente valoradas por la sociedad, cuando ya se han desmantelado.

Dentro del proceso de recolección de información ante una pregunta realizada a actores sociales sobre cuáles son los obstáculos de la reforma, la respuesta fue una muy importante y digna de tener en cuenta. Varios entrevistados indicaron que los promotores de la reforma les ha resultado difícil el justificar la reforma, ya que primero tienen que convencer de la necesidad de ésta, es decir ¿Para qué?, pues como se ha podido ver en el caso del sistema eléctrico de Costa Rica, los precios son relativamente bajos, los indicadores de seguridad y calidad son muy buenos, se tiene un sistema solidario y la combinación de fuentes (mix) no lo tiene ningún país reformado. Condiciones que no tienen países que han llevado a cabo reformas de los sistemas eléctricos.


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