Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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3.7.2 Análisis con respecto a los objetivos de la investigación

De forma resumida con base en lo desarrollado en este capítulo se puede decir con respecto a las características más relevantes del sector eléctrico de Costa Rica, según lo planteado en el objetivo de esta investigación lo siguiente:

a. La oferta de electricidad se ha concentrado en fuentes renovables de energía. Las decisiones de inversión futura se han realizado con base en procesos de planificación normativa de acatamiento obligatorio. El ICE ha sido el principal proveedor, con una tendencia en los últimos 10 años a tener mayor participación privada y de empresas distribuidoras.

b. La demanda de electricidad ha tenido tasas elevadas por diferentes razones; por una parte se ha dado un crecimiento sostenido de la cobertura eléctrica del país que lo ha llevado a niveles de 98.6%, para el año 2008, el más alto de América Latina; por otra parte, el bienestar y uso de equipos por parte de las familias ha ido incrementando el consumo promedio de los hogares, se han establecido empresas industriales y de servicios electro intensivas, el sector turismo en especial en las playas, ha tenido tasas elevadas de la demanda de electricidad. Unido a lo anterior no se ha logrado la implementación de planes de uso eficiente y ahorro de la electricidad de forma sostenida. El sector residencial es el principal demandante de electricidad representando un porcentaje mayor al 40%, el sector general representa el 30%, mientras que el industrial es menor al 30%.

c. Los costos de producción de electricidad del sector eléctrico de Costa Rica son competitivos con respecto a otros países de América Latina y la mayoría de regiones del mundo. Las tarifas existentes definidas por la ARESEP muestran rezagos importantes, lo cual ha afectado las posibilidades de contar con un rédito de desarrollo que pueda hacer sostenibles las inversiones intensivas en capital del sector. Las tarifas del sector se ubican en los niveles más bajos de los países de América Latina y competitivas en el ámbito internacional.

d. El sector eléctrico de Costa Rica tiene una importante diversidad de participantes. En el segmento de generación eléctrica se tienen al ICE con importante peso en la estructura de la oferta, hay generadores privados de electricidad, empresas cooperativas y distribuidoras municipales, junto con la CNFL que generan electricidad. La transmisión de electricidad es realizada por el ICE debido a que ésta actividad es considerada un monopolio natural. La distribución de electricidad es realizada por diferentes organizaciones que tienen asignada una zona de concesión, participan en la distribución: el ICE, la CNFL, cooperativas de electrificación rural y empresas públicas municipales.

e. El marco institucional ha definido al ICE como responsable del suministro eléctrico, para lo cual ejerce el control del proceso de planificación normativo, basado en la política y lineamientos emitidos por el ente rector en el campo energético, el Ministerio de Ambiente y Energía. Además el ICE opera el Centro Nacional de Control de Energía (el despacho) del sistema eléctrico nacional.

f. Existen organizaciones de diferente tipo de propiedad dentro del sector eléctrico, cooperativas de electrificación, empresas públicas municipales, instituciones públicas y empresas privadas. La participación privada se concentra en la generación con fuentes renovables de electricidad. El ICE es el actor dominante, las empresas distribuidoras al igual que el ICE, pueden integrarse verticalmente, pudiendo distribuir y generar electricidad simultáneamente, según las normas de operación que establece el centro de despacho.

Seguidamente se presentan una serie de elementos que se desprenden del capítulo, que inciden en las visiones, preferencias, objetivos y propuestas de los actores sociales, que permiten apoyar el logro del objetivo b de la presente investigación.

Para un análisis de formulación de políticas públicas mediante el neoinstitucionalismo histórico se pudieron identificar los rasgos históricos que para la sociedad costarricense y el sector eléctrico en particular, establecen definiciones transcendentales que inciden en el desarrollo posterior del sector y en la forma y contenido de las decisiones de la política pública. En ese sentido seguidamente se analizan algunos de las acciones ejecutadas en el país que inciden en la formulación de las políticas públicas, y que busca resumir algunos de los elementos que responden al objetivo dos de esta investigación:

a. La vocación por las libertades, la educación y la creación de una visión compartida para el bien común, fue formándose en la sociedad costarricense, lo cual hace que en las tres primeras décadas del siglo XX, fruto de la creación de las condiciones previas, ilustres costarricenses y organizaciones sociales, retomen luchas por ámbitos de vanguardia en su época; la nacionalización del agua y el interés por contar con servicios eléctricos a precios justos con accesibilidad para todos, por medio de instancias reguladoras de las empresas que brindan servicios, son ejemplos claros de ello y definen cimientos y sinergias que todavía persisten, algunos con más intensidad y actualidad como el tema del recurso hídrico.

b. La década de 1940 es especialmente importante, es convulsa socialmente, y en la cual se llevan a cabo reinvindicaciones sociales de alto alcance como lo son: las Garantías Sociales, el Seguro Social, la creación de la Universidad de Costa Rica, entre otras. Además se definen marcos legales y se desarrollan las bases de los valores de legalidad, que son el sustento del Estado de derecho. Estas nuevas reglas del juego y marco organizacional se irán consolidando en el país, teniendo un efecto y arraigo importante, hasta formar parte de los valores básicos que sustentan la convivencia social y el ser costarricense.

c. Los procesos políticos y bélicos de 1948 son elementos fundamentales que permitieron consolidar las instituciones creadas en el país, profundizando un modelo de Estado con una alta intervención en las actividades de la sociedad. Estos aspectos se basan en la creación de una serie de organizaciones de gran trascendencia económica y social, para la sociedad, entre ellas la creación del ICE, ente que consolidará el sector eléctrico del país y será quien desarrolle proyectos de generación eléctrica y tendrá la tarea fundamental de ampliar la cobertura eléctrica hasta llegar a lo que se tiene en la actualidad. Este papel protagónico de algunas organizaciones, en especial en el sector eléctrico, configuran un sentido de apropiación y visión de cómo debe ser el sector eléctrico, elementos que inciden en la posición de diferentes sectores sociales del país, en el marco de los procesos de reforma económica, que de forma reiterada han estado vigentes en el país desde hace cerca de 20 años.

d. Por tanto, el neoinstitucionalismo histórico da sustento a la definición de categorías analíticas que explican las posiciones, intereses, objetivos y preferencias de los actores sociales y de la sociedad costarricense con respecto al sector eléctrico. Valores como la relevancia de la tutela de recursos y bienes considerados de la colectividad (demaniales) tienen un alto arraigo, para ello se establece como otro valor de la sociedad la necesidad de regular, administrar y supervisar esos recursos o actividades de carácter estratégico para la sociedad. Unido a lo anterior, como lo expresa el neoinstitucionalismo histórico la creación de cierto tipo de organizaciones sociales, su consolidación y relativo éxito llevan a reconfigurar el escenario de las reformas, estableciendo un hecho de singular valor histórico; la misma ciudadanía defendió las organizaciones públicas, en el año 2000.

En términos generales la sociedad costarricense consolida un Estado de derecho, basado en un marco legal y organizacional que orienta las relaciones de convivencia social. Dentro de ello se consolida un sector eléctrico en donde ciertas orientaciones y valores tales como: la regulación por parte de una entidad pública de las actividades, la participación activa de la población para resguardar principios básicos como oportunidad de acceso a los servicios, equidad, tarifas justas y buena calidad de los servicios eléctricos.

Seguidamente se presentan aspectos sociológicos que definen valores, significados y elementos cognitivos en la sociedad costarricense, que se han formado en el siglo XX y que el marco del objetivo dos de esta investigación incide en la formulación de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico:

a. Dentro del análisis realizado se ha podido apreciar que dentro de la sociedad costarricense se han creado una serie de significados y símbolos con aspectos relacionados con el sector eléctrico que ha influenciado el comportamiento de los actores sociales, estableciendo criterios de lo que es apropiado en el contexto del lugar, momentos y grupos dentro de los cuales se llevan a cabo las interacciones sociales.

b. Es determinante para la sociedad costarricense los procesos sociales que llevaron a la creación de una serie de instituciones expresadas en organizaciones, marco legal y costumbres en la primera mitad del siglo XX relacionadas con el sector eléctrico, que crean condiciones para que en el marco de la Constituyente de 1949, se profundicen las transformaciones creando nuevos marcos normativos y organizaciones que consolidan una sociedad en donde prevalece la regulación de las actividades económicas relacionadas con el sector eléctrico para el bien de la colectividad, la equidad y el uso de ese sector como agente de desarrollo. Adicionalmente se consolida el valor de que los recursos naturales son de la colectividad.

c. Las instituciones en la segunda mitad del siglo XX brindaron las reglas del juego para orientar el accionar de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, por medio de la consolidación de marcos normativos, costumbres y el fortalecimiento de organizaciones que han jugado un papel relevante en el desarrollo del sector eléctrico y del país. Las organizaciones del sector eléctrico cumplieron el objetivo para lo cual fueron creadas y eso ha llevado a una valoración positiva de parte de la población que define y restringe las opciones de reforma que se puedan dar.

En los capítulos IV y V veremos si los diferentes actores sociales en sus planteamientos y propuestas están influenciados y en alguna manera limitados por el contexto histórico, cultural y sociopolítico que aún en momentos como los actuales de grandes cambios, los actores sociales promotores de la reforma deben considerar pues los procesos de movilización social pueden surgir de forma espontánea en determinadas coyunturas. Por ello como se verá los aspectos analizados en este capítulo tienen relevancia en el análisis y posibles resultados de los escenarios de reforma que se analizarán.

En el capítulo siguiente analizaremos la red de actores para la reforma del sector eléctrico, pudiendo estudiar algunas razones por las cuales muchos de los actores sociales, promueven una reforma en el sector eléctrico. Previo a ello se hará una contextualización general de las reformas económicas en el ámbito internacional, así como de la relación entre el Estado y el mercado, elemento central que está implícito en los procesos de reforma del sector eléctrico.


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