Tesis doctorales de Economía


ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PARA LA REFORMA DEL SECTOR ELÉCTRICO Y SU POTENCIAL INCIDENCIA EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA PRODUCCIÓN CON FUENTES RENOVABLES

Roberto Jiménez Gómez



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5.3.2 Análisis de influencia y dependencia directa

En esta sección se realiza el análisis de la influencia y dependencia directa que se da entre las variables.

5.3.2.1 Análisis de la matriz de influencia y dependencia directa

En primera instancia se realiza un análisis con base en la matriz original MAE, la cual se presenta en el anexo 5.2, sin haber realizado ningún tipo de ajuste en el programa MICMAC. Esto con el fin de obtener un análisis preliminar.

Con base en la matriz MAE elaborada originalmente en el programa Excel se procedió a exportarlo al programa MICMAC; dentro de él se efectuaron algunos ajustes según la revisión realizada y el criterio de expertos consultados. Se realizó un análisis de la lógica interna del programa, a lo cual se le prestará atención al final de este trabajo.

Es importante aclarar para este caso en particular y para todos los que se estarán presentando en esta sección en adelante, la importancia de la dependencia o influencia que se establece con base en las valoraciones y procesos interactivos del programa para cada variable con respecto a las demás. Es decir a la hora de estudiar la influencia se debe analizar en la fila de la variable correspondiente la valoración de la motricidad que tiene esta variable con respecto a las demás, según las reglas de valor establecidas que se presentan en la matriz de influencia directa (MID) y que es la base para la aplicación de los cálculos de las matrices cruzadas que permiten obtener las influencias indirectas, las potenciales y las dos juntas.

Con base en las sumas de las filas es como se establece la relevancia de cada variable desde el punto de vista de motricidad y la suma de las columnas nos da la dependencia. Esto se puede hacer de forma automática desde el programa MICMAC o bien con base en la matriz que se importa a Excel en donde se pueden realizar las estimaciones respectivas.

En el cuadro siguiente se presenta el resumen de los parámetros estadísticos principales obtenidos de la matriz MID:

Posteriormente se procede a realizar un análisis del sistema a partir de los datos obtenidos de la MID, en los diferentes estadísticos que muestran la motricidad y dependencia del conjunto de las variables de las filas y columnas.

El cuadro anterior muestra las once variables con mayor capacidad de influencia sobre las otras, según la matriz MID, empleando para ello el porcentaje que representa cada uno del total de la matriz. Estas 11 variables explican más del 36% de las influencias totales de la matriz. Las “Tarifas eléctricas”, variable de por sí obvia, resultó ser la más motriz, seguida de una variable externa, la “Política de regulación económica”, aspecto que dentro de la lógica actual y futura del país, tiene una importante influencia sobre todos los sectores económicos, lo cual junto con la variable “Tipo de regulación en el sector eléctrico”, acentúan la relevancia del marco institucional, de las reglas del juego sobre el funcionamiento de sectores, como el eléctrico.

La variable interna “Seguridad de suministro eléctrico” es una de las variables más motrices, en general es obvio que así sea, pues gran cantidad de acciones que inciden sobre las variables consideradas se toman con el objetivo de lograr el abastecimiento de electricidad del país. No obstante, esto no necesariamente puede ser el móvil que guía a los actores sociales en un sistema abierto y regido por el mercado, si no existe una rectoría y direccionamiento por medio de la regulación del sector. El tamaño (poder de mercado de ciertos agentes), economías de escala, la necesidad de operar simultáneamente, desarrollos de plantas que están en cascada en las cuencas hidrográficas, son razones de ello.

Una variable interna compleja y de gran incidencia sobre la operación técnica, operativa y económica del sector eléctrico quedó como una de las más motrices, se trata de la variable (Vi =30) “Características y combinación de las fuentes de generación eléctrica”, el Mix o combinación de las fuentes, tipos de planta, formas de operación, restricciones técnicas, entre otras que existe en la generación eléctrica en el sistema eléctrico del país. Sin duda la influencia de esta variable, para los conocedores de los sistemas eléctricos es vital. Los procesos de reforma internacionales que buscaban mayor competencia en los mercados han sido afectados negativamente por la lógica que esta variable tiene sobre el funcionamiento efectivo de la operación de las plantas y por ende de las opciones de competir en diferentes momentos en los horizontes temporales y lugares, entre otros aspectos.

Junto con una variable estrictamente técnica como la antes citada, el sector eléctrico recibe influencia relevante, según la matriz MID de la variable (Vi =40) “Influencia política en la toma de decisiones técnicas”. Este resultado es coherente con la apreciación de los expertos a los cuales se les aplicó un cuestionario, resultados que se presentaron en la sección 4.4.2. Por ejemplo, la influencia de los sectores políticos en la definición de tarifas, restringir inversiones o apoyar otras iniciativas, que no se sustentan en estudios técnicos han tenido relevancia y tuvieron y tiene fuerte impacto generalmente negativo sobre el sector eléctrico del país.

Los “Objetivos de los actores sociales” (Vi =43), es una variable motriz que influye sobre las decisiones de diferente tipo que toman de acuerdo a su relación con las variables consideradas en el análisis. En la actualidad esta variable no muestra su efecto de forma tan explícita al tener un sistema regulado, en donde es a través de las tarifas, las concesiones, los permisos como se logra la participación; aún así las reformas realizadas en la década de 1990, permiten ver un importante dinamismo.

El tipo de incentivos que tengan las fuentes de generación renovables (Vi =39) tiene una fuerte incidencia sobre un conjunto de variables; ha sido la base del sistema eléctrico nacional la adopción de políticas claras y planificadas en ese sentido, tiene fuerte incidencia o influencia sobre la mayoría de variables internas del sistema.

La variable externa “Política de integración económica” (Vi =9), considera dos aspectos que tienen importancia para el sector eléctrico. Por una parte, los Tratados de Libre Comercio han estado incidiendo sobre los marcos regulatorios y las reglas de operación de todos los sistemas económicos y sobre la dinámica económica del país. Por otra parte, el acuerdo del mercado eléctrico regional en sus nuevas versiones, constituye un importante aspecto que tiene y tendrá efectos sobre toda la forma de operar el sistema eléctrico del país, a partir de las opciones de compra y venta de electricidad en el mercado regional y los significativos cambios en la normativa y competencias de las organizaciones del sector eléctrico. Los sectores partidarios de la reforma neoclásica fundamentan esta necesidad según ellos, de homologar la legislación a la del tratado. En el anexo 4.3 se presentan referencias de prensa que sustentan este planteamiento.

Otra variable motriz importante es el precio de la electricidad (Vi =19), concepto que incluye el de la tarifa, pero que se orienta más para aquellas situaciones en donde se puedan dar transacciones con un mercado, por ejemplo el mercado eléctrico regional. Con el mismo porcentaje de influencia se ubica la variable (Vi =6) relacionada con la influencia de los organismos financieros internacionales sobre el sector eléctrico. La forma de influencia que se ha considerado ha sido en cierto sentido acotada, sorprendió que fuese relevante, esto se debe a que su influencia es sobre variables claves, como la regulación económica y otras variables que tienen un efecto de encadenamiento importante.

Seguidamente se presentan los resultados obtenidos del MICMAC que se ilustran en los planos de motricidad y dependencia. En el anexo 5.1 se presenta la totalidad de las variables, así como su nombre corto y el número de variable.

Según el plano anterior las variables que se consideran de enlace son “Tarifas del sector eléctrico” (TSE), “Seguridad de suministro de electricidad” (SSE), “Criterios para las inversiones en generación, transmisión y distribución” (CIGTD), “Objetivos de los Actores sociales” (OAS), “Precio de la Electricidad” (PE), (Vi =23,28, 29, 43,19, respectivamente) es decir variables de alta motricidad o influencia y alta dependencia. Estas variables son variables internas, que en general están asociadas con aspectos económicos, específicamente con la forma cómo se brindan las remuneraciones a los servicios y por ende los retornos sobre la inversión. La “Seguridad del suministro eléctrico” (Vi =28), es una variable influyente y dependiente de las variables del sistema, pues es el objetivo básico del sector eléctrico.

Los números cerca del nombre corto de las variables indican la posición que ocupan estas dentro de las influencias (primer número) y la dependencia (segundo número). Como se aprecia consistentemente las variables con mayor porcentaje de influencia se ubican en los sectores 1 y 2.

Variables como “Oferta de electricidad” OE y “Dotación y posibilidad de explotación de recursos energéticos” (DPERE), (Vi =20, 10 respectivamente), son variables de resultado, tienen media a baja influencia y alta dependencia. No por ello dejan de tener importancia, así pues la “Oferta de electricidad”, dentro de la caracterización realizada en la sección 3.6, muestra una gran dependencia de aspectos regulatorios, políticas de inversión y gasto público, la situación fiscal, dotación de recursos naturales y capacidades de las organizaciones, por ello se considera consistente su posición en el plano. La “Dotación y posibilidad de explotación de recursos energéticos” es una variable que está determinada en primera instancia por la dotación de recursos del país y su ventaja comparativa; por otra parte, la normativa legal existente, las normas, costumbres del colectivo social del país, a través de la influencia de ciertos sectores sociales, ha llevado a que se tengan restricciones para realizar explotaciones de algunos recursos naturales como las petroleras, carbón, hidroeléctricas con trasvases (pasar aguas de un río a otro), grandes embalses, geotermia, entre otros aspectos, dependiendo por ello de un grupo de variables que se han integrado al sistema estudiado.

Como se aprecia en el plano, existen un número importante de variables que se podrían clasificar como medianamente motrices y dependientes, que según la gráfica de la ilustración ocupan el sector 5. Esto se enfatiza mediante el rectángulo que se presenta en el plano.

Las variables más motrices y menos dependientes, que se ubicarían en la zona 1, son “Política de Regulación económica” (PRE), “Influencia Política en las decisiones” (IPD), “Política de integración económica del país” (PIEP), (Vi =3, 40, 9 respectivamente). En segundo nivel de relevancia se encuentran: “Tipo de Planificación del sector eléctrico” (PSE), “Competencias de las Organizaciones” (CO), “Potencial de generación eléctrica de Costa Rica” (PGECR), “Política de Inversión y Gasto Público” (PIG), “Política y acciones de los organismos financieros internacionales con respecto a la participación pública en la economía” (POFI), (Vi =34, 35, 44, 2, 6 respectivamente). Seguidamente, se precisa en el análisis este sector y estas variables relevantes:

a. Política de regulación económica (PRE, Vi =3): Esta variable externa al sector eléctrico resulta de gran importancia e influencia y lleva a acciones al sector, según las grandes o globales políticas que se definan en el seno del Estado costarricense (Poder Ejecutivo y Legislativo); en él convergen las orientaciones de política presentadas en el capítulo IV de este trabajo, así como elementos estructurales y coyunturales del colectivo social que se presentó en el capítulo III. En qué medida se va paulatinamente de un Estado que participa en la economía a uno que busca regular, dejándolo en manos de la iniciativa privada y de la competencia, son elementos sobre los cuales el sector eléctrico está altamente influenciado y en donde la dependencia de esta variable sobre el sector, por sí misma es baja. Habrá que ver si las especificidades del sector eléctrico y la dinámica e influencia de determinados actores sociales definen un diseño del sector diferente al que dictan las pautas expresadas de forma macro en esta variable externa.

b. Influencia política en la toma de decisiones (IPD, Vi =40): Ha resultado revelador que pese a la cantidad de variables consideradas, las características técnicas y las relaciones con la dinámica del sector eléctrico, haya quedado como altamente influyente y con baja dependencia del sector eléctrico esta variable. Esto recuerda que la dinámica del poder, los intereses que son de la esfera política y que en muchos casos se busca ocultar en aspectos técnicos, generalmente está presente e influye sobre decisiones que pareciera tienen como ámbito exclusivo aspectos técnicos. Las consultas a los expertos mediante el cuestionario, la mayoría técnicos de gran especialización en el sector eléctrico en diferentes ámbitos y organizaciones, junto con la difusión de efectos sobre otras variables de la matriz, nos recuerda este aspecto.

c. Política de integración económica del país (PIEP, Vi =9): La influencia que puede tener la forma como se dé la homologación o no del mercado eléctrico con Centro América resulta determinante para el modelo que se asuma en el sector eléctrico. Nuevamente el juego de los actores políticos y empresarios interesados en el sector eléctrico podrán incidir de forma elevada sobre éste, si como han indicado las propuestas de la UCCAEP (2005) y las reiteradas indicaciones en la prensa de parte del MINAE se llegan a concretar.

d. Tipo de Planificación del sector eléctrico (PSE, Vi =34): Un rasgo fundamental que ha tenido el sector eléctrico del país ha sido la importancia de la planificación de largo plazo, en donde se definen los proyectos de generación, transmisión y distribución que se realizan. La existencia de una planificación normativa, ha permitido definir qué fuente, cuándo, quién y las características específicas del desarrollo eléctrico del país, con horizontes temporales de 5 años (proyectos fijos) y 15 años (proyectos de referencia). Este aspecto podría tener cambios importantes de acuerdo a lo que se resuelva en aspectos como el indicado, para la forma cómo se asuma en el país el diseño de la reforma y la homologación del tratado marco del mercado eléctrico regional, lo cual se verá más adelante en el análisis de los efectos potenciales de este aspecto. El grado de dependencia de ésta variable por tanto, será mayor en tanto se hagan ciertos cambios al sector, relacionadas con el mercado.

e. Competencias de las organizaciones (CO, Vi =35): Las competencias o facultades para las organizaciones del sector eléctrico han sido determinadas por leyes específicas, teniendo cada una de ellas cierta independencia del sistema como un todo. Lo que pueda realizar cada una de las organizaciones, producir electricidad y llevar a cabo la labor de transmitir o distribuir electricidad ha estado vigente y ha influido significativamente en la forma cómo funcionan, sus costumbres y normas legales e informales.

f. Potencial de generación eléctrica de Costa Rica (PGECR, Vi =44): Una variable interna de tipo físico técnica que en gran medida influye independientemente de la forma cómo esté diseñado el sector y de las normas que lo rigen. La cantidad ofrecida, precio, características de operación de las plantas generadores, entre otras variables están determinadas por los recursos que el país tenga identificados y que sean potencialmente aprovechables para generar electricidad.

g. Política de inversión y gasto público (PIA, Vi =2): Las macro políticas, basadas en orientaciones influidas por las corrientes ideológicas, por intereses de actores o sanos objetivos de estabilidad macroeconómica, tienen una influencia determinante sobre el sector eléctrico de formas diferentes como: la posibilidad de endeudamiento externo, el establecimiento de restricciones a la inversión, entre otros aspectos. Esta variable se materializa en la autorización o rechazo de diferentes iniciativas de inversión de las organizaciones públicas del sector eléctrico y para algunos ha sido una de las causas fundamentales del rezago en inversiones y los riesgos de abastecimiento eléctrico que tiene actualmente el país.

h. Políticas y acciones de los organismos financieros con respecto a la participación pública en la economía (POFI, Vi =6): Las décadas de 1980 y 1990 han estado altamente influenciadas por las directrices, orientaciones y propuestas de los OFI`s sobre diversos sectores económicos y en especial sobre el papel de las actividades económicas en poder del Estado. Por otra parte, el sector eléctrico por más de una década ha tenido restricciones para acceder al crédito que en el pasado se brindaba a las empresas públicas del sector, hasta recientemente esas políticas se han modificado, producto de las crisis energéticas y para algunos, por los problemas que han generado las reformas de corte neoclásico sobre el sector eléctrico. La influencia ha sido alta, debido a la importancia que ha tenido sobre la información y orientaciones de política de los gobiernos. Además algo fundamental como la condicionalidad que en períodos de crisis del sector externo hacían que los gobiernos tuvieran que llevar a cabo las medidas “sugeridas” con tal de acceder a financiamiento de diversos organismos financieros. En la actualidad es determinante para obtener buenas calificaciones para ser sujetos de inversión extranjera directa y obtener respaldo o visto bueno por parte de la banca internacional, para disminuir la prima por riesgo en la colocación de valores.

En el gráfico siguiente se puede apreciar las influencias directas de las variables surgidas a partir de la matriz MID.

Coherente con lo indicado anteriormente, en el gráfico de influencias directas se puede apreciar cómo hay un pequeño número de variables que son centros de influencias y relaciones con otras variables. Estas variables son las que han mostrado importancia, en el análisis anterior como lo son: “Tarifas del sector eléctrico” (TSE), “Oferta de electricidad” (OE) y “Seguridad de suministro eléctrico” (SSE).

Como se verá más adelante en el análisis de la situación futura, algunas de las variables poco relevantes en la actualidad resultarán de mayor importancia en el futuro, como lo son “Mercado Mayorista Nacional” (MMN) y “Competencia en la producción de electricidad” (CPE).

En el siguiente cuadro se presentan las variables más dependientes obtenidas a partir de la matriz MID:

Como se aprecia, son esperables las tres primeras variables con mayor dependencia. Las tarifas eléctricas, la seguridad del suministro y la oferta de electricidad, dependen de un grupo importante de variables del sistema de variables diseñado.

Una variable importante que se ubica en cuarto lugar es la Vi = 29, los criterios para determinar las inversiones para el desarrollo eléctrico. Esta variable depende de un conjunto de variables relacionadas con las reglas del juego, la normativa existente y los objetivos de las organizaciones que forman parte del sector eléctrico, que la hacen muy dependiente. En general las reformas neoclásicas lo que hacen es redefinir estos criterios, en el caso del sector eléctrico, pasaría de la planificación normativa basada en una optimización de mínimo costo y de seguridad técnica de suministro a lo que el mercado dicte.

El precio de la electricidad está determinado por factores estructurales como las fuentes disponibles para generar electricidad, los participantes y la normativa regulatoria vigente. Los objetivos de los actores sociales se amoldan a la dinámica del sector, siendo influido por el contexto particular del sector en determinadas circunstancias, pero en general dependiente de otras variables. La dotación de recursos energéticos está dada, incidiendo sobre él, la tecnología y los precios de los energéticos; sin embargo, la posibilidad de explotación depende de factores sociopolíticos y de las leyes y costumbres de la sociedad, generando una alta dependencia de una gran cantidad de variables incluidas en el análisis.

La percepción de las organizaciones en el sector eléctrico depende de un conjunto de variables propias del desempeño de este, de aspectos históricos culturales, de la capacidad de realizar inversiones y prestar adecuados servicios, lo cual para las organizaciones públicas depende mucho de las políticas definidas por cada uno de los gobiernos. Esto además ha sido un proceso de construcción socio histórica.

En el contexto actual, la participación de los actores del sector eléctrico en el mercado regional está determinada por una gran cantidad de normativas y condiciones, por lo cual es pertinente el carácter altamente dependiente que tiene esta variable.

El tipo de regulación del sector eléctrico está determinado en mucho por las variables externas, las políticas del Poder Ejecutivo, así como por aspectos sociales que definen qué tipo de regulación es aceptable y viable por el colectivo social.


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