Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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1.7.1. El marco conceptual de la descentralización

La aproximación política

Como es bien sabido, la paternidad de la idea de la descentralización como la forma más adecuada de organizarse para el ejercicio de la democracia es atribuida a Alexis de Tocqueville. Este analista desarrolló originalmente la teoría que sustenta esta afirmación a partir de la observación y el análisis de la formación histórico–social de Nueva Inglaterra, cuyos principios y organización básica fueron después adoptados por el resto de los Estados Unidos.

Estoy cierto que el enfoque epistemológico y metodológico de esta tesis podría sugerir dudas al interior de un departamento de “economía aplicada” en el cual se da por descontado que “economía aplicada” es en gran medida el uso de datos y modelos para avalar o rechazar determinadas concepciones teórico-prácticas de la ciencia económica, cuestión relevante a no dudarlo. Quien escribe empleó la mitad de su vida profesional en el uso de complejas técnicas empíricas; la segunda mitad la ha empleado más bien en la construcción de nuevas categorías cognitivas, una cuestión todavía más compleja que la anterior. En 1966 formulé un modelo de programación regional de inversiones en el marco—totalmente novedoso en la época—de la programación lineal íntegra cuadrática, que no servía para nada excepto ganar una calificación máxima en la U. de Pennsylvania (publicado en la revista Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Chile, Año XXVI, Tercer Cuatrimestre de 1967 y Primer Cuatrimestre 1968, pp. 79/97, Santiago de Chile) y entre 1967 y 1969 dediqué casi todo mi tiempo profesional a aplicar en Chile el modelo de inversiones regionales de Jan Timbergen (el famoso modelo de Rotterdam), un modelo de programación lineal con uso de semi insumo producto y tengo el orgullo de haber introducido algunos mejoramientos reconocidos en el Instituto de Economía de Rotterdam. Hay que recordar que en esta tarea compartí el desafío con el economista mexicano L. Carrillo Arronte que se encargó de una tarea similar para México y con el economista holandés Loet Mennes que tuvo la responsabilidad de intentar lo mismo en Italia e Indonesia. Posteriormente escribí un libro—el único texto de origen latinoamericano sobre la materia—acerca del paquete de técnicas cuantitativas de análisis regional, con “información limitada” (como era y es el caso), de extenso uso en América Latina y del cual derivbaron dos software (TAREA y ELITE) de amplio uso actual en análisis empírico. De manera que puedo exhibir pruebas contundentes de mi inicio como economista de “economía aplicada”, en una acepción que ahora entiendo como restringida. No estoy en contra de las tesis muy empíricas y modelísticas, pero observo que son como relámpagos, iluminan y despiertan admiración, pero desaparecen al instante y más nadie las recuerda y usa, y en consecuencia me inclino más por el argumento conceptual, como lo plantea Umberto Ecco en su tratado sobre las tesis. Por ello es que la referencia a Brian Arthur me parece digna de ser usada acá.

Esta sección se basa parcialmente en el trabajo de Iván Finot: Descentralización en América Latina: teoría y práctica, 2001.

Si la soberanía reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse “obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo, sino porque le parece útil y sabe que dicha unión no puede existir sin un poder regulador”.

Según Tocqueville la forma primaria, “casi natural”, en que los hombres constituyen ese poder regulador es la comuna, organización en la que todos participan directamente y deciden por mayoría sobre qué es más útil atender colectivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y quienes serán responsables de hacer cumplir y responder por este mandato. Sólo en la comuna, gracias a la democracia directa, los hombres pueden ejercer plenamente el derecho de autogobernarse, pero “entre todas las libertades, la de las comunas es precisamente la más expuesta a las invasiones de poder… y para defenderse con éxito es preciso que hayan adquirido todo su desarrollo y que hagan parte de las ideas y de las costumbres nacionales”.

La comuna representaría para Tocqueville algo así como un laboratorio de ejercicio de la democracia: “una sociedad muy civilizada tolera con dificultad los ensayos de la libertad comunal; se rebela a la vista de sus numerosos extravíos, y desespera del éxito antes de haber alcanzado el resultado final del experimento”, pero es en esa libertad creadora donde reside la fuerza de los pueblos libres”.

En Nueva Inglaterra observa que allí todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el estado tenían sobre todo facultades legislativas pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios (electos) de las comunas. Los ciudadanos elegían representantes en los niveles superiores sólo para resolver aquello que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas. Toda la organización federal de los Estados Unidos se habría basado en los principios que inspiraron la formación de las comunas fundadoras y el federalismo no solamente permitiría el ejercicio más pleno de las libertades sino también dar respuesta al problema de la dictadura de la mayoría, al permitir una expresión territorial de la diversidad política.

El proceso de decisión en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX está descrito como sigue: “supongamos que se trata de establecer una escuela; los select–men (ejecutores electos) convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecución de su voluntad en los select–men”.

Observa Tocqueville, sin embargo, que Estados Unidos representa un caso único de organización política sustentada en la democracia. Y ello habría sido posible gracias a que los inmigrantes fundadores provenían de clases pudientes, tenían un nivel de educación bastante avanzado, compartían hábitos de orden y moral, y llegaron acompañados de sus mujeres e hijos. Su motivación era idealista: llevar a la práctica el puritanismo, doctrina religiosa que se confundía en muchos puntos con las teorías democráticas y republicanas más absolutas. Pero lo fundamental habría sido que, en la época de las primeras migraciones, el gobierno comunal había entrado ya profundamente en los hábitos ingleses y con él el “dogma” de la soberanía del pueblo.

Aproximación económica La aproximación económica a la descentralización se plantea–en el campo teórico-a partir del problema de la asignación para la provisión de bienes públicos o más precisamente a partir del federalismo fiscal. Según se ha mostrado (particularmente por Samuelson) mientras en el caso de los bienes privados el sistema de mercado permite responder con precisión a las preferencias de cada uno, la provisión de bienes públicos responde a preferencias agregadas, nadie recibe según sus preferencias individuales, lo que constituye un problema de eficiencia.

Entre otros efectos, cuanto menos se adecue la provisión de bienes públicos a lo que cada uno desea, habrá más propensión a evadir impuestos.

Tiebout planteó años después que este problema se reduce si se toma en cuenta que muchos servicios públicos son provistos descentralizadamente: en este caso los consumidores de estos servicios pueden optar por “votar con los pies”, es decir, trasladarse a la comunidad que mejor responda a sus preferencias (idea que después fue ampliada por Hirschman). Dado que las preferencias individuales son siempre diferentes, cuanto más pequeñas y homogéneas sean las comunidades tanto más eficiente será la provisión.

Las críticas que se han hecho al modelo de Tiebout señalan que considera solamente las preferencias y no las fuentes de ingreso de las personas. Para el común de la gente la decisión de cambiar de residencia depende no solamente de sus preferencias sino, principalmente, de las probabilidades de conseguir un mejor empleo. Por otro lado, si se incentivara la movilidad de las personas exclusivamente en función de sus preferencias, se tendería a agrupar a los ciudadanos en función de su nivel de ingreso, con el consiguiente costo en términos de redistribución y de cohesión social.

Algunos años más tarde Ostrom, Tiebout y Warren plantearon que, cuando es posible la exclusión, la provisión de servicios públicos en una gran ciudad podría realizarse de una manera más eficiente si se descentralizara hacia gobiernos locales la provisión de aquellos en los que no hay economías de escala que justifiquen que sean prestados centralizadamente. La jurisdicción de estos gobiernos debería alcanzar a todos los beneficiarios de los servicios, entre los cuales debería distribuirse los costos. En caso de conflictos–como la contaminación ambiental–sería preferible que ellos se resolvieran en este nivel pues si pasaran a ser jurisdicción del gobierno central podrían intervenir intereses diferentes a aquellos de los directamente involucrados. Corresponde a Wallace E. Oates (1972, 1977) el haber generalizado estos principios al sistema federal. El principio político según el cual “este sistema representa la multiplicidad en la unidad: puede proporcionar la unidad donde ésta es necesaria, y a la vez asegurar que haya variedad e independencia en los asuntos donde la unidad y la uniformidad no son esenciales", puede ser aplicado al caso de las preferencias. El defecto básico de un sistema centralizado de gobierno sería su insensibilidad a la diversidad de preferencias entre los residentes de las distintas comunidades.

Si bien éste es el término adoptado para el análisis económico de la provisión descentralizada de bienes públicos, en palabras de quien lo acuñó “probablemente ha sido desafortunado escoger el término de ‘federalismo fiscal’, ya que sugiere un estrecho relacionamiento con temas presupuestarios. El objeto del federalismo fiscal… incluye mucho más, concretamente todo el conjunto de asuntos relacionados con la estructura vertical del sector público” (Oates 1999, p. 1121, traducción del autor).

En efecto, a partir del análisis de Samuelson, parece evidente que en la medida en que diferentes niveles de comunidades subnacionales puedan adoptar autónomamente sus decisiones, éstas se acercarán más a sus respectivas preferencias colectivas diferenciadas y a las preferencias individuales. Lo ideal para que la provisión descentralizada sea más eficiente que la centralizada sería que la demanda geográficamente diferenciada de cada servicio correspondiera con una jurisdicción subnacional y que cada ciudadano contribuyera en función del beneficio que recibe. Sin embargo, la demanda de los diferentes servicios no tiene por qué coincidir con los límites político–administrativos de cada nivel de gobierno, ni tampoco sería posible adecuar las jurisdicciones a un tamaño óptimo, ya que los óptimos son diferentes para cada tipo de servicio. Esta falta de correspondencia entre la jurisdicción de cada gobierno y la demanda que satisface crea externalidades–positivas para uno y negativas para otro–que tienen que ser compensadas entre sí. La definición del nivel en que cada bien público puede ser más eficientemente provisto–o la articulación entre varios niveles– constituiría “el problema teórico fundamental” del federalismo fiscal.

Aun así, los procesos descentralizados serían más eficientes que los centralizados en la medida en que los límites jurisdiccionales descentralizados corresponden mejor –aunque imperfectamente–a demandas territorialmente diferenciadas de lo que puede reflejar un proceso centralizado en el que se integran todas las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales. El único límite sería que los beneficios obtenidos de la descentralización no sean inferiores a los generados por las economías de escala propias de una gestión centralizada.

La desventaja de la descentralización son las disparidades en términos de ingresos.

Para que los niveles de prestación de servicios sean similares se requiere de sistemas de transferencias, las cuales, según Oates, pueden ser de dos tipos: condicionadas y no con- dicionadas. Las condicionadas, a su vez, pueden ser de dos clases: proporcionales a los niveles de prestación de un servicio ("compensadoras") y por una suma global ("a tanto alzado") destinada a dicha prestación. Las transferencias condicionadas serían las más adecuadas para corregir distorsiones que pueden generar las externalidades, y las no condicionadas lo serían para redistribuir el ingreso. Por tener distintos objetivos, cada tipo de transferencias debería dar lugar a un tipo de sistema diferente.

La opción pública o teoría de la elección pública En una breve pero sustanciosa síntesis, Cuadrado et. alli. (op.cit. 1999: 65–69) rastrean el origen de la teoría de la elección pública nada menos que en Hume, Smith, Ricardo, y Mill, pero concluyen en atribuir un carácter seminal a la obra de James Buchanan y Gordon Tullock (1962) The Calculus of Consent. Añaden que esta teoría ha tomado dos rumbos: uno normativo, que infiere juicios de valor e introduce conceptos relacionados con la justicia y el bienestar, frente a objetivos distributivos y otro, positivo, que se ha ocupado en establecer conceptos y teorías acerca de las preferencias de los individuos y que trata al sector público como un agente similar a cualquier otro agente que opera en el mercado. A través del desarrollo de la teoría de las votaciones, la elección pública se ha convertido en una matriz coneptual para la descentralización.

Traducción libre de public choice. Este concepto también ha sido traducido como “escogimiento público”, ya que una aplicación práctica de esta teoría sería que los ciudadanos escogieran entre varias opciones de provisión de bienes públicos teniendo en cuenta el costo de cada una, pero considero que el término “opción” expresa mejor la idea fundamental de esta escuela que el proceso de selección colectiva, es una opción frente al de selección privada, en principio más eficiente.

Según la teoría económica clásica, la economía se autorregula si se deja actuar libremente a la oferta y la demanda en todos los mercados. El análisis neoclásico señaló las condiciones para que el sistema funcionara óptimamente y profundizó ese postulado hasta llegar a la conocida demostración de Pareto: si se cumplieran las condiciones de competencia perfecta, la compra–venta de bienes y factores llevaría a un óptimo en el que sería imposible mejorar la situación de uno sin empeorar la de otro (el óptimo de Pareto). 19 El análisis de la opción pública parte de demostrar que la sola búsqueda del interés individual no basta para llegar a ese óptimo: para que el intercambio sea posible se requiere de acuerdos previos, tanto más para que se cumplan los requisitos de la competencia. En efecto, tratar de maximizar exclusivamente el bienestar individual conduciría a cada uno a intentar robar en vez de intercambiar, pero el resultado no sería un óptimo sino la peor de las situaciones: cada uno produciría y consumiría menos porque tendría que dedicar gran parte de su tiempo a cuidar su propiedad. El intercambio y la competencia sólo son posibles sobre la base de acuerdos previos, soluciones cooperativas que resultan más eficientes que las exclusivamente competitivas. Otro caso donde las soluciones cooperativas resultan más beneficiosas que las competitivas serían los acuerdos para internalizar o compensarse mutuamente por externalidades.

Los bienes públicos, entonces, serían básicamente soluciones cooperativas por las que en cada caso optan los individuos de una sociedad porque resultan más eficientes que las competitivas. Sin embargo, tanto la elaboración de acuerdos como los mecanismos para hacerlos cumplir (incluida una fuerza coercitiva) tienen un costo, que tiene que ser repartido (los impuestos). La fuerza coercitiva es necesaria por dos razones: en primer lugar, para asegurar que cada uno pague lo que le corresponde; en segundo lugar, para hacer cumplir lo acordado. Lo primero es necesario porque para cada individuo en particular sería más conveniente beneficiarse de los bienes públicos sin pagar impuestos (ser un free rider), tanto más considerando que el precio que tiene que pagar no corresponde a sus preferencias individuales. Por eso la opción pública es un second best frente a la alternativa, más eficiente, del mercado (donde cada uno paga lo que corresponde a sus preferencias individuales) y en cada caso habrá que evaluar si los beneficios netos de una solución cooperativa son superiores a los de una solución privada. En principio los acuerdos sin intervención de terceros (particularmente del Estado) serían más eficientes porque los involucrados internalizarían íntegramente el costo de la solución, pero este tipo de acuerdos es más probable en comunidades pequeñas.

Las soluciones cooperativas dependen del número de jugadores, del número de juegos y de la ganancia relativa por jugar no cooperativamente. Cuando el número de jugadores es pequeño, resulta fácil aprender y predecir el comportamiento de los jugadores pero cuando ese número es grande, resulta fácil para cualquier jugador adoptar una estrategia no cooperativa. En una comunidad grande, móvil y heterogénea resulta mutuamente beneficiosa una declaración formal, que comprenda procedimientos de votación, sanciones, contribuciones y uso de la fuerza pública.

Este autor demuestra, además, que aun si se cumplieran aquellas condiciones y cada individuo fuera retribuido exactamente en la medida de la productividad marginal que generan los factores de producción que posee, la solución seguiría siendo inequitativa, ya que el ingreso de cada uno estaría predeterminado por su “dotación inicial de factores”.

Ahora bien, en este segundo caso, cuando la comunidad es grande, móvil y heterogénea, se requiere de un proceso de representación y de una administración pública, pero ni los políticos ni los administradores están libres de buscar también su beneficio individual en el ejercicio de sus funciones, sobre todo considerando que la provisión de bienes públicos tiene un carácter monopólico. Se requiere entonces de nuevas reglas y mecanismos de cumplimiento con el objetivo de que los bienes públicos provistos reflejen efectivamente las preferencias de los ciudadanos y esto tiene un costo adicional.

Todas estas consideraciones apoyan las conclusiones del federalismo fiscal, en el sentido que la provisión de bienes públicos será más eficiente si se hace de una manera descentralizada y tanto más eficiente cuanto más pequeñas sean las comunidades. Y no solamente porque de esta manera cada individuo tendría una mayor diversidad para poder elegir la comunidad que más se adecue a sus preferencias (siguiendo la idea de Tiebout) sino porque en las comunidades más pequeñas se puede reducir la intermediación político– administrativa y de esta manera el proceso de asignación puede reflejar mejor las preferencias de los ciudadanos. La situación ideal sería una en la que los ciudadanos deciden directamente sobre los bienes públicos locales de que se proveerán conociendo previamente el costo que para ellos implicaría cada bien público del que desearían proveerse (el modelo local public choice).

El modelo del agente–principal

Otro análisis útil para estudiar los procesos de descentralización es el modelo denominado “principal–agente o agente–principal”. Este modelo fue desarrollado inicialmente para analizar el interrelacionamiento entre dos organizaciones económicas en la que una es agente de la otra y luego fue aplicado al caso en que los gobiernos entregan márgenes de libertad a las burocracias para que produzcan servicios públicos. Como lo señalan Campbell, Peterson y Brakarz (1991) ambos modelos son de utilidad para analizar el funcionamiento de un Estado descentralizado, ya que los gobiernos locales realizan tareas tanto en calidad de cabezas de autonomías (donde sería aplicable la opción pública local) como en el papel de agentes del gobierno central. Este sería el caso en el que un gobierno central define una política pero encuentra que sería más conveniente que su ejecución sea descentralizada. El modelo principal–agente sería perfectamente aplicable a este caso: los gobiernos locales tienen más información sobre las condiciones locales y además sus propias prioridades, lo que implica el riesgo de que se utilice los recursos centrales en función de éstas últimas. Para evitar que ello ocurra los gobiernos centrales deben elaborar contratos más detallados y desarrollar sistemas más complejos de seguimiento y evaluación que si no hubiera ese posible conflicto de intereses.

Neo institucionalismo y desarrollo local

El principal exponente del neo institucionalismo es Douglass North. Ya se ha visto que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un convenio social previo mediante el cual se definan normas que todos deben obedecer y mecanismos para hacerlas cumplir. Los neo institucionalistas centran su análisis en esas normas y mecanismos para hacerlas cumplir. Considera que el análisis neoclásico es en lo fundamental correcto pero que lo relevante para el funcionamiento de la economía–y particularmente para el desarrollo–son esas normas y mecanismos, a los que denomina instituciones.

Las normas y mecanismos de cumplimiento, entonces, serían las “reglas del juego” y los jugadores, los individuos, que actúan en “equipos”, que serían las organizaciones. El desarrollo económico depende no solamente del interrelacionamiento entre organizaciones económicas (las empresas) sino de su interactuación con otras organizaciones, que pueden ser políticas, sociales o educativas. Cuanto más perfeccionadas estén las instituciones tanto menores serán los costos en que deberá incurrir cada organización para contar con la información que requiere para hacer contratos convenientes y asegurarse de que ellos sean cumplidos (costos de transacción).

Las instituciones pueden ser formales o informales pero lo decisivo para el comportamiento de los actores es cómo ellas están internalizadas. Las instituciones de cada formación social pertenecen a un acervo cultural que es resultado de procesos históricos.

Aun si sus instituciones son menos eficientes no habrá cambios mientras no se tome conciencia de que las instituciones vigentes implican mayores costos que las alternativas.

Finalmente, aunque las organizaciones son posibles gracias a las instituciones, sólo a través de ellas se puede plantear el cambio institucional. La toma de conciencia que éste requiere se logra a gracias a las innovaciones generadas por organizaciones y al intercambio de información entre éstas.

Los postulados neo institucionalistas han sido aplicados para analizar el caso de los distritos industriales. Marshall ya había mostrado que la innovación tecnológica y la competitividad resultan favorecidas cuando actividades económicas similares se aglomeran y que dicho desarrollo no podía explicarse tan solo por “economías de aglomeración” sino también por un entorno favorable que iba más allá de la dotación de recursos naturales y las relaciones entre las empresas. Putnam (1993), a su vez, analizó las consecuencias de la descentralización en Italia: ¿por qué si había habido un cambio uniforme de reglas del juego para todas las regiones (la descentralización y establecimiento de gobiernos) unas habían progresado mucho más que otras? La convincente respuesta resultó ser que en las regiones que más progresaron (la Emilia Romana y el Véneto) había una tradición de reciprocidad y cooperación horizontal, que se manifestaba en múltiples asociaciones “horizontales”, incluidos clubes de fútbol y sociedades literarias. Además, en las regiones del Norte, muy coincidentes con las antiguas repúblicas, había una tradición cultural cívica democrática, capital cívico. Cuando las grandes fábricas cambiaron su forma de organización desde la producción en masa a la subcontratación, los ex obreros organizaron pequeñas empresas (“artesanales”) pero cooperaban entre sí para poder responder a una demanda tecnológicamente cada vez más exigente, forma de trabajo que ahora es característica de esa región. La conclusión general es que tanto estados como mercados pueden operar más eficientemente donde hay una tradición de asociación.

El análisis de North pone una limitación a las conclusiones de la escuela de la opción pública: en efecto, las soluciones a través del mercado serán más eficientes sólo en la medida en que las instituciones vigentes aseguren tanto la competencia como la cooperación.

El análisis de Putnam ha dado lugar al concepto de “capital social” (y también al no menos importante concepto del “capital cívico”), considerado básicamente como la capacidad de los miembros de una sociedad de desarrollar soluciones cooperativas. Este capital sería en principio producto de un largo proceso de acumulación, pero Durston (1999) ha demostrado recientemente que también sería posible “crearlo” donde es muy incipiente, coincidiendo así con Tocqueville, quien planteaba, como se recordará, que la comuna era una forma “casi natural” de organizarse.

El concepto de capital social tiene una aplicación inmediata cuando se plantea que la globalización exige la competencia no sólo entre países sino también entre regiones o localidades, y las ventajas competitivas de cada una dependen de su capacidad para generar soluciones cooperativas no sólo entre las organizaciones económicas directamente involucradas sino también entre éstas y su entorno local.

Aproximación político–administrativa Se ha mencionado en numerosas oportunidades que en América Latina la descentralización política ha sido planteada como un elemento fundamental del proceso de democratización que siguió a la crisis del centralismo, o más bien de un modelo político en el cual el centralismo era uno de sus elementos.

Eduardo Palma (1983) analiza cómo, en América Latina, los estados nacionales se conformaron bien a partir de un centro dominante, sin contrapeso, o bien mediante procesos a través de una dialéctica entre unificación y hegemonía, que desembocaron, respectivamente, en sistemas unitarios o federales, pero imponiéndose en ambos casos un necesario centralismo que, sin embargo, habría ido evolucionando hacia formas mixtas. En efecto, incluso un estado unitario puede ser descentralizado: funcionalmente (universidades, iglesias…) o territorialmente, pero mientras a través de las primeras se propicia una participación no política, la descentralización territorial permite ampliar las oportunidades de participación política. Su principio es la elección de autoridades territoriales y su ejercicio se daría a través de la planificación participativa: “gestión democrática y técnica de los ciudadanos en el ejercicio de las competencias de sus órganos regionales y locales”. Lo decisivo para que este ejercicio de ciudadanía funcionara adecuadamente sería asegurar junto con las competencias transferidas un nivel de recursos similar al que estuvieran gastando los gobiernos centrales antes de la descentralización.

Uno de los autores que más incidencia ha tenido en América Latina para que la descentralización sea enfocada desde un punto de vista político es el español Jordi Borja (1986). Según este autor, si bien la centralización históricamente ha tenido aspectos progresistas, contemporáneamente es poco eficiente desde el punto de vista económico global, injusta desde el punto de vista social e inaceptable el punto de vista político, ya que habría conducido a un modelo tecno–burocrático vinculado estrechamente a las oligarquías económico sociales, generando así una “expropiación desde política” de las clases populares y medias.

Difiero de esta opinión de Finot ya que el concepto de “capital social” reconoce contribuciones de varios otros expertos, Coleman, Bourdieu, Fukuyama y otros. A Robert Putnam también hay que atribuirle la paternidad del concepto de “capital cívico”.

Ante esta situación, la descentralización se presenta como la opción progresista ante la crisis tanto de los países socialistas y como del Estado del bienestar. La descentralización es consubstancial a la democracia y al proceso de democratización del Estado, al permitir: (a) ampliar el campo de derechos y libertades, (b) incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas y (c) viabilizar un mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones públicas.

Para implementar el proceso, habría que partir del reconocimiento jurídico de la existencia de colectividades con base territorial y transferir a estos sujetos competencias y recursos bajo el principio de Tocqueville: “todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior”.

Los ámbitos funcionales óptimos para la gestión de los servicios públicos son distintos entre sí y no corresponden necesariamente con unidades de carácter histórico, geográfico, cultural y social. Es conveniente una organización territorial simple, con pocos niveles y basada en unidades relativamente grandes y homogéneas. Es preferible agregar que partir unidades históricas y culturales. Lo más importante es la coherencia del conjunto, ya que el proceso descentralizador es caro.

Para este autor también, lo fundamental de la descentralización es viabilizar la participación. De lo contrario sería “ficticia”. Para ello se requiere de: (i) sistemas de información (en ambas direcciones); (ii) nuevos procedimientos electorales (mecanismos mayoritarios y personalizados); (iii) apoyo a todo tipo de asociaciones y formas de vida colectiva; (iv) colaboración entre empresas y administración pública y (v) defensa de derechos tales como el medio ambiente, la información, la salud.

La descentralización como reforma político–administrativa

Se debe a Dennis Rondinelli (1989) la elaboración de un marco conceptual para analizar los procesos de descentralización, que reúne bajo una sola visión el enfoque politológico tradicional de la descentralización con el enfoque económico de la “opción pública”.

Observaba este autor que la provisión, el financiamiento y el mantenimiento de los servicios públicos y de la infraestructura representan una parte sustancial del gasto público pero en la mayoría de los países en desarrollo se había puesto en duda la capacidad de los gobiernos centrales para proveer estos servicios con eficiencia y equidad, y se planteaba, en cambio, que los gobiernos locales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales podrían jugar un papel más importante para estos propósitos.

Según Rondinelli descentralización sería “la transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia y recaudación y asignación de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales” y distingue cuatro formas principales o grados de descentralización: (i) desconcentración, (ii) delegación, (iii) devolución y (iv) privatización o regulación. Las respectivas definiciones serían: Desconcentración: redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y de administración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital.

Delegación: transferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas a organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables en último término ante éste. Por ejemplo: empresas públicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales.

Devolución: transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen sus alcaldes y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversión. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de los países en desarrollo los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma económica y eficiente.

Privatización: política dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Para este autor, la privatización consiste desde dejar la provisión de bienes y servicios enteramente a la competencia económica hasta “partenariados” entre agencias públicas y empresas privadas.

Siguiendo el enfoque clásico de la ciencia política, para autores como Eduardo Palma y Dolores Rufián (1989) sólo habría descentralización en el caso en que hubiera una transferencia de competencias de decisión a autoridades electas, mientras que una transferencia similar a funcionarios designados recibiría la denominación de “desconcentración". En efecto: si bien desde un punto de vista exclusivamente administrativo descentralización sería la transferencia por norma legal de competencias decisorias desde una administración central a otras administraciones, lo fundamental de la descentralización sería su dimensión política, es decir, el constituir una redistribución espacial del poder democrático en provecho de las comunidades locales.

Ya en 1983 Palma caracterizaba a la transferencia de competencias a autoridades designadas como simple “desconcentración burocrática” que, a lo más, legitima la centralización autoritaria, mientras la descentralización debía ser considerada desde una perspectiva democratizadora. Esta idea es profundizada en su trabajo conjunto con Rufián (1989). Aunque, según estos autores, la desconcentración importa la transferencia de competencias de decisión y no sólo de gestión, lo decisivo para diferenciar entre descentralización y desconcentración sería el origen del poder y a quien deben responder los funcionarios: en el primer caso, a los electores, en el segundo, a la autoridad central que los designó.

Mientras en la descentralización las decisiones son irrevocables e independientes (salvo el control del gobierno central en garantía de la legalidad) y el ente que recibe las competencias se convierte en titular de las mismas sin que pueda ser sustituido por otro de nivel superior, en la desconcentración los órganos que ejercen las competencias están sometidos jerárquicamente y la decisión puede ser tomada en última instancia por el gobierno central.

Por otro lado, los órganos descentralizados pueden ejercer, además de las que le corresponden en propiedad, competencias delegadas por el nivel central, que pueden ser recuperadas por este último en cualquier momento. En este caso, los órganos (políticamente) descentralizados deben responder por las competencias delegadas al poder central.

Lo fundamental de la conceptualización de estos autores sobre transferencia de competencias podría ser sintetizada como sigue: Descentralización: transferencia a órganos electos de competencias sobre las que pueden decidir irrevocable y autónomamente.

Delegación: transferencia de competencias del gobierno central a órganos descentralizados por las que éstos deben responder al gobierno que delega.

Desconcentración: transferencia de competencias decisorias a funcionarios designados, manteniendo por este hecho el gobierno central el poder de revocatoria.

Según Boisier (1989)–citado por Finot–la descentralización en América Latina obedece tanto al objetivo de legitimar la democracia como a la necesidad de adecuarse a las nuevas formas de acumulación e inserción internacional. Las siguientes tendencias mundiales contribuirían a crear escenarios favorables para la descentralización en América Latina: a) La revolución científica y tecnológica, que a través de sus efectos en la producción, la información y el transporte, están determinando la “deslocalización”, la desconcentración y la descentralización de la estructura industrial. Por otro lado, la informática permite la utilización de patrones uniformes con gestión descentralizada y la telemática el transporte de esta información.

b) La reestructuración política y administrativa del Estado que en los países centrales está acompañando a esa transformación.

c) La creciente demanda de mayores espacios de autorrealización: reivindicación de la participación y conciencia de la posibilidad y conveniencia del autogobierno y escepticismo respecto a las organizaciones nacionales.

d) La tendencia a la privatización, que sería otra forma de descentralización. Este autor distingue tres formas de traspaso de competencias: descentralización, desconcentración y deslocalización. Habría descentralización en los casos de traspaso de poder de decisión a organismos con personalidad jurídica, presupuesto y normas de funcionamiento propios. Desconcentración sería un traspaso de poder de decisión a un nivel determinado dentro de una organización sectorial y deslocalización el simple traslado de actividades productivas, de servicios o de administración, sin poder de decisión.

El autor en mención distingue tres formas de descentralización: Funcional: o “reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a un solo sector de actividad” (incluida la privatización de empresas).

Hay que ser más cuidadoso en el lenguaje. Nunca he sostenido que privatizar sea equivalente a descentralizar. Lo que he afirmado es que en ciertos casos, la privatización, si permite la introducción de un nuevo agente decisorio independiente, que antes no existía, en el sistema económico en cuestión, es cierto que ello aumenta la descentralización, vista desde el punto de la teoría económica neoclásica, pero ello no sucede siempre. Nota de este autor.

Territorial: o “traspaso de poder decisional a órganos cuyo ámbito de actuación o cuya jurisdicción está constituido por un territorio o localidad”, aclarando que tanto en este caso como el anterior los respectivos órganos mantienen dependencia jerárquica respecto al poder central.

Política: cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales.

Con esta clasificación el autor analiza casos de formas mixtas, combinando las categorías funcional, territorial y, política, en pares, y colocando especial énfasis en el par descentralización política/territorial.

La diferenciación entre “funcional” y “territorial” permitiría ampliar el concepto de “delegación” de Rondinelli a los casos de transferencia de competencias a autoridades territoriales designadas.

Von Haldenwang (1990) coincide con Boisier en que tanto la transferencia de competencias administrativas a órganos no electos como la privatización serían formas de descentralización. Según Christian von Haldenwang el concepto de descentralización sería aplicable no solamente al sistema de legitimación política sino a otros dos, adicionales, que también hacen parte de la gestión pública: el administrativo y el económico. En consecuencia, sería apropiado distinguir tres tipos de descentralización: política, administrativa o económica, según el proceso se refiriera a cada uno de los tres sistemas mencionados.

La descentralización administrativa, a su vez, podría ser “general” (territorial), funcional o “burocrática” (a agencias semiestatales). Como Rondinelli, no diferencia el caso de delegación a gobiernos locales. En cambio amplía el concepto de “privatización” de dicho autor al incluir en la descentralización económica la “desregulación”, definida como “el traslado de competencias decisorias al mercado y a los individuos que allí interactúan”.

Algunas conclusiones sobre descentralización Se ha podido observar que para la mayoría de los autores “desconcentración” es una transferencia de funciones desde un gobierno central a niveles inferiores de la administración central. Sin embargo, para Palma y Rufián (1989) desconcentración sería una transferencia de competencias de decisión a organizaciones públicas localizadas fuera del centro, incluidas aquellas que poseen patrimonio propio y autonomía de gestión, pero cuyos titulares no son elegidos.

Para estos autores sólo habría descentralización en los casos en que la transferencia de competencias se da en dirección a autoridades electas.

El enfoque de Palma y Rufián está bastante generalizado pero sólo resulta correcto si se reduce la descentralización a su dimensión política. En cambio, si se acepta que el significado del término “descentralización” es transferir poder, cualquier forma de poder, este concepto podría aplicarse a cualquiera de los tres sistemas distinguidos por C. von Haldenwang (1990): el político, el administrativo y el económico, y sería correcto referirse a una descentralización política, administrativa o económica, según el proceso se refiriera a uno de estos tres sistemas.

Por otro lado, semánticamente el término “desconcentración” se refiere a dispersión territorial. Puede haber descentralización sin desconcentración, como lo sería una descentralización política funcional (cuya existencia reconocen el mismo Palma, 1983; y Boisier, 1989), y desconcentración sin descentralización, por ejemplo, la simple transferencia de funciones de un organismo central a sus dependencias geográficamente dispersas. 23 Se puede afirmar que, en términos generales, la privatización es una forma de descentralización, particularmente si se considera que, históricamente, las actuales políticas de privatización hacen parte de una contratendencia respecto a la propensión anterior a centralizar en los gobiernos nacionales la actividad política y económica.

Strictu sensu privatización significa cambio de propiedad mientras en lo que se refiere a la producción de bienes públicos la propiedad de los establecimientos no es lo más relevante–ni siquiera indispensable–sino el hecho de que los procesos de asignación (para la producción) de dichos bienes se traslade desde mecanismos político–administrativos a mecanismos mercantiles. En este sentido lo relevante es la apertura–eso sí, regulada–al ámbito no estatal, de los procesos de producción de bienes públicos. Este es el concepto de descentralización económica que aquí se desarrolla.

En cambio la transferencia–o el reconocimiento–de competencias de provisión a organizaciones sociales que proveen soluciones cooperativas que benefician a todos los ciudadanos de un territorio sería, en términos de Rondinelli, una forma de “devolución”, o de descentralización política, en la conceptualización que se hace en este texto.

La conceptualización de von Haldenwang es útil para diferenciar entre los distintos sistemas que deben ser tomados en cuenta en los procesos de descentralización pero no permite dar cuenta enteramente de los procesos de descentralización en la región. En efecto: la descentralización de competencias administrativas hacia gobiernos locales no implica que todo lo que hacen sus respectivas administraciones sea decidido localmente.

Según ya lo señalaron Palma y Rufián para que exista descentralización política tiene que haber autonomía en las decisiones y esta autonomía sólo se ejerce cuando se decide qué, cuánto y con qué recursos proveer. En realidad, tal como lo señalan estos autores y también Campbell, Peterson y Brakarz las administraciones de los gobiernos locales tienen a su cargo tanto tareas decididas autónomamente como aquellas otras en las que dichos gobiernos son agentes de gobierno(s) central(es).

La conclusión sería que para que exista descentralización política no basta que se haya transferido competencias administrativas a gobiernos electos sino que dichas competencias sean ejercidas autónomamente.

En consecuencia será útil distinguir entre descentralización política, que sería el caso en que los gobiernos locales adoptan decisiones autónomamente, y descentralización operativa o meramente administrativa que sería la situación en la que dichos gobiernos toman sólo operan decisiones sobre provisión de bienes públicos (qué, cuánto y con qué). Desconcentrar es lo opuesto a concentrar, que significa, según el diccionario de la Academia Española, “reunir en un centro o punto lo que estaba separado”.

Para quien escribe (Boisier), resulta conveniente introducir el concepto de descentramiento para describir operaciones que sólo tienen que ver con la dispersión de estructuras organizacionales en el territorio, sin mediar cambio alguno en el sistema decisorio. Similar a deslocalización.

Es más, la descentralización operativa hacia gobiernos locales sería similar a la que ocurre cuando un gobierno central transfiere competencias administrativas a agencias semi autónomas (en esto se coincide con la conceptualización del PNUD (1993), ya que en este caso tanto unos como otras deben responder en última instancia a un gobierno central y no a una comunidad subnacional.


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