Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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5.7. Análisis comparativo: las ideas dominantes, el estilo y el método, la socialización, el impacto real

Tres momentos en la historia del país, un mismo tema presente en el discurso político durante cuarenta años (si bien con intensidad variable), tres marcos cognitivos y tres conjuntos de destacados profesionales para producir… ¿qué? ¿Un salto de la RBB al desarrollo? ¿Una frustración profesional y tal vez social? ¿Un aprendizaje colectivo social o cupular? Un examen somero de las tres propuestas revela significativas diferencias, aunque hay que tener presente la contextualización histórica y, como se dijo al comienzo de este capítulo, puede ser muy injusto criticar el pasado con las ideas del presente. Así también es justo anotar que cada una de las propuestas sintonizaba muy bien con su época y que no está en discusión el profesionalismo, la devoción e incluso la pasión con que ellas se formularon.

La Estrategia para el desarrollo económico 1966–1970 refleja la visión normativa de la planificación, un ejercicio al que se la asignaba un fundamentum in re, esto es, un apelo a la supremacía de la razón, iluminista en no pocos casos, bajo el control de una clase propia de la modernidad: el burócrata/tecnócrata weberiano. El texto del documento no refleja, curiosamente, la profunda convicción y militancia ideológica y doctrinaria del gobierno demócrata–cristiano y se plantea en un plano esencialmente técnico (¿influencia quizás de la presencia de expertos extranjeros?) La estrategia o más bien, el proyecto político de la RBB, La Región del Bío–Bío al encuentro del Siglo XXI, constituye una pieza notable que probablemente aprobaría fácilmente varios “tests”, entre ellos el de Helmsing/Uribe, y que generó un proceso de aprendizaje para muchos.

Cualquier similitud con la utopía Un mundo feliz de A. Huxley es una lamentable coincidencia puesto que el sueño de Huxley era completamente totalitario.

No obstante, no será quien escribe el que critique esta omisión más allá de su mención, al ser—el que escribe–más devoto de la calidad retórica (aristotélica, hay que recordar) de un discurso que de cifras de dudosa utilidad.

Por supuesto, resulta muy poco elegante que quien emita juicios como éste sea al mismo tiempo quien dirigió la misión de cooperación técnica que produjo esta propuesta. No hay posibilidad de escapar a esta situación y sólo cabe apelar al máximo de objetividad, que en aras de la prescindencia no debe ocultar la verdad.

Lo primero a destacar en este caso dice relación con un refrán e hipótesis básica: “no hay nada más práctico que una buena teoría, un antiguo refrán que oculta una verdad monumental: antes de introducirse (como agente de cambio) en una realidad dada, es muy recomendable contar con un conocimiento científico (una teoría) de elevada pertinencia con la realidad, capaz de explicar la estructura y la dinámica de los procesos sobre los cuales de piensa intervenir. De otra forma, la intervención puede ser nefasta y sus costos sociales suelen ser pagados por los más desposeídos y por tanto aparece una cuestión ética entremedio.

Ello explica que desde el inicio de esta experiencia se procurase mostrar el trasfondo teórico de los fenómenos a ser intervenidos. No es un preciosismo definir que entenderá el “interventor” por cuestiones como crecimiento, desarrollo, integración, crecimiento y desarrollo al servicio de las personas, sustentabilidad, sostenibilidad, gobernabilidad, etc. etc. Las seis relaciones estratégicas cruciales identificadas por Helmsing y Uribe–Echevarría, se muestran con nitidez en esta experiencia.

La “contemporaneidad” y anticipación de la propuesta sorprende aún hoy. La necesidad de completar una “modernización trunca”, de avanzar en la modernidad (entendida más como proceso mental que como proceso material), la necesidad de incorporar conocimiento y progreso técnico (a través de la operación en “partenariado” de los Circuitos Tecnológicos Regionales), la plena identificación (con nombre y apellido y cédula de identidad, por así decirlo) de los actores/agentes, la introducción del lenguaje y de las “conversaciones sociales” en la búsqueda de sinergia, la necesidad de enfrentar una reconversión productiva, la creación de una inexistente identidad, y tantas otras propuestas dan cuenta de un equipo que trabajaba en la “frontera cognitiva” del desarrollo territorial.

La Estrategia Regional de Desarrollo 2000–2006 parece implicar un cierto retroceso hacia posturas cognitivas propias del positivismo abandonando desviaciones hacia paradigmas probablemente más pertinentes a la contemporaneidad, como el constructivismo y la lingüística, con una vuelta a escena de la disyunción analítica cartesiana, que en poco ha contribuido a generar intervenciones adecuadas en el campo de la sociedad.

Se ha querido señalar como un aporte a la contemporaneidad de esta propuesta la definición de los territorios de planificación. Sin embargo no se alcanza a entender este rescate de la vieja idea “boudevilliana” de las regiones homogéneas, que pueden ser un artificio útil para definir intervenciones, pero crean el gran riesgo de revivir el cartesianismo analítico que diluye la idea de las propiedades emergentes o de las emergencias sistémicas como interpretación fundamental de los procesos de crecimiento y de desarrollo.

Por supuesto no cabe ocultar que este trabajo significó para el ILPES entrar a una reformulación completa de su programa internacional de entrenamiento en gestión del desarrollo territorial, originando los bien conocidos cursos LIDER (Laboratorio Integrado de Diseño de Estrategias Regionales) que se ofrecieron entre 1992 y 1998, de los cuales son herederos los actuales cursos sobre gestión local y regional y que para quien ahora escribe significó un cambio paradigmático y cognitivo extremadamente fuerte.

Ciertamente algo que llama la atención es el corto placismo con que se manejan todas las propuestas. Se puede señalar, en passant, que hay un rasgo cultural chileno en el ambiente del sector público que obliga a quien se hace cargo de una posición, a borrar lo que sus antecesores han hecho, dificultando entonces el manejo del largo plazo y sobre todo, la estructuración de políticas de Estado, en cualquier nivel de gobierno, el regional entre ellos. Ello es muy deplorable ya que revela además una escasa comprensión del carácter estructural y por consiguiente de largo plazo, de los problemas regionales.

Hoy es claro que una propuesta de futuro, una propuesta de desarrollo, es colectiva por definición. No obstante, el rol de los actores/agentes locales no se maneja adecuadamente en dos de las tres propuestas, si bien parece avanzarse lentamente en la dirección adecuada. En todo caso, vale la pena señalar que en la preparación de la estrategia de los noventa, se tuvo reuniones con 1.204 personas, dirigentes todas de diversas organizaciones, en el breve plazo de cuatro meses de trabajo, y que se usó extensamente los medios de comunicación social escritos, radiales y televisivos para socializar tanto como fuese posible la propuesta.

Las estrategias de esta región muestran con claridad un enorme problema que hace parte de la cultura de la administración pública del país y sobre el cual hay que ser reiterativo: el afán de empezar siempre de nuevo, de cero, para marcar indeleblemente las huellas digitales del equipo de turno en el gobierno. Además, como ha sido anotado por varios autores, la gestión territorial ha sido altamente personalizada, más que institucionalizada y, para peor, las autoridades regionales (Intendentes) han mostrado una tasa de rotación poco conveniente.

El gráfico inserto a continuación muestra simplificadamente la secuencia de las tareas más significativas incluidas en una propuesta de futuro regional, llámese proyecto político (como debe ser), estrategia o plan.

PROYECTO POLÍTICO REGIONAL. SECUENCIA DE TAREAS.

RECONOCIMIENTO DEL ENTORNO UN FUTURIBLE POSIBLE ¿QUIÉN Y CÓMO PREMIA, SANCIONA Y REMUEVE? RECONOCIMIENTO DEL INTERNO ¿QUIÉN HACE QUÉ Y CUÁNDO? LA CONVOCATORIA ¿QUIÉN SUPERVISA, CONTROLA Y EVALÚA? LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL: CLAVE DEL EXITO LA EXPLICACION DE LA SITUACION Este simple esquema posibilita un análisis más sistemático de las distintas EDR para la RBB.

El reconocimiento del “entorno”, condición ineludible para entender el contexto de una intervención no aparece sino en la propuesta de 1990. El reconocimiento del “interno”, es decir el planteamiento contemporáneo de los factores causales del crecimiento y del desarrollo (las variables sobre las cuales hay que intervenir) no se discute a cabalidad y en dos de las tres propuestas no se va más allá implícitamente de un modelo tipo Harrod– Domar, en el cual todo depende de la inversión y de su eficacia.

La convocatoria a los actores/agentes, que presupone su identificación exacta, acusa igual falencia y sin tal convocatoria el análisis y la interpretación actual es meramente, aún si fuese correcta, un ejercicio de wishful thinking. El uso de la prospectiva para construir un futuro discernible aparece con toda claridad en la propuesta de 1990 y aparece sin mayor detalle en la propuesta del 2000.

Lo que sigue en el flujograma es más complicado. Rara vez se entra a la etapa de asignar específicamente responsabilidades, con identificación organizacional y personal si fuese necesario, y sin ello la coordinación se difumina y cada agente intenta trasladar la responsabilidad hacia el lado (a otro agente). Sin una asignación clara de responsabilidades el sistema de evaluación y el mecanismo de premios y castigos no puede funcionar y… todo termina en nada!

En un texto sobre métodos de planificación el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) se refirió encomiásticamente a la metodología empleada en la EDR de la RBB en 1990 al afirmar: “El planteamiento metodológico de la Misión de Cooperación Técnica CEPAL/ILPES/PNUD incorpora una serie de ideas, conceptos y categorías, que se estima podrían ser aprovechadas para el trabajo de formulación de una estrategia en otras regiones del país” (MIDEPLAN; 1994, 60) Claramente una propuesta de cambio siempre supone la modernización, el cambio, del gobierno respectivo. Hay que dejar que sea el Profesor Yehetzel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusalem y uno de los fundadores del concepto de “gerencia pública” el que opine sobre ello.

¿ESTÁN PREPARADOS LOS GOBIERNOS PARA UN ENFOQUE COMO EL PROPUESTO (EN LA EDR DE LA RBB EN 1990)? NO LAS FORMAS DISPONIBLES DE GOBIERNO NO SON ADECUADAS PARA LAS NECESIDADES Y OPORTUNIDADES DE UN MUNDO EN CONSTANTE CAMBIO.

YEHETZEL DROR Oportuno es traer a colación en este momento un excelente trabajo de Camagni (2003) muy contemporáneo sobre estos temas. Este autor define la planificación estratégica “como la construcción colectiva de una visión compartida del futuro de un determinado territorio, mediante procesos de participación, discusión y capacidad de escuchar. Se trata de un pacto entre administradores, sujetos, ciudadanos y socios para llevar a la práctica dicha visión a través de una estrategia y una consecuente serie de proyectos, conectados de forma diversa, justificados, valorados y compartidos” (2003:31–57).

En las antípodas y años antes, Boisier (2000) había propuesto e intentado aplicar ideas similares en un experimento social realizado en la Región del Maule (Chile) en alianza con la universidad regional (Universidad de Talca) para producir en conjunto con un cierto número de agentes locales (alrededor de sesenta) una propuesta de futuro basada en conversaciones sociales profesionalmente estructuradas que permitiesen la auto introducción en el grupo de una sinergia cognitiva, esto es, propósitos comunes a partir de un consenso acerca de la naturaleza y dinámica de los procesos sociales en ese territorio.

Este experimento ha quedado registrado en un libro (Boisier; 2001). Igualmente cabe recordar otro texto anterior del mismo autor (Boisier; 1976), de hace más de treinta años, que contiene un extenso y clásico tratamiento del concepto de estrategia, más enfocado sin embargo al nivel nacional/regional.

Desde luego no deja de sorprender que habiendo sido sujeto, la RBB, de a lo menos tres importantes procesos de reflexión/acción durante cuarenta años, los resultados estadísticos agregados de la región muestran una pobre performance. En rigor, entre 1990 y el 2000 se definieron tres estrategias para esta región, sólo dos de las cuales han sido analizadas acá.

El crecimiento del PIB en el largo plazo ha estado persistentemente por debajo de la media nacional (aunque con altos y bajos), el desempleo sistemáticamente por encima de la media, la pobreza relativa ha llevado a la RBB a posicionarse en el segundo peor lugar– incluso a veces en el primero–en el ranking nacional, sus exportaciones son demasiado concentradas y basadas en commodities, etc., índices que en su conjunto muestran un territorio perdedor, como está de moda hablar ahora. Es evidente que las estrategias no han sido eficaces para lograr el objetivo básico y permanente: lograr que la RBB pase del crecimiento económico al desarrollo societal.

En una publicación ya citada (Boisier, 1990, Región del Bío–Bío: veinte años…) se asociaba el desarrollo, como estado, a seis procesos articulados que definen un cierto vector correspondiente a una combinación lineal convexa: a) crecimiento económico; b) sostenibilidad temporal (inversión) del crecimiento; c) equilibrio espacial del mismo; d) autonomía regional; e) inclusión social; 130 f) protección del medio ambiente. Una evaluación del resultado de veinte años de políticas regionales se mostraba en el cuadro siguiente, desde luego, con alto contenido de conocimiento no cuantificado:

Las cifras que se muestran a continuación avalan, desde cierto punto de vista, los comentarios acerca del pobre comportamiento (en términos del PIB) que muestra la RBB en el largo plazo. Nada menos que el 41 % de los efectos del análisis shift and share son negativos. Un análisis de estas cifras fue presentado por Boisier (2005) en un trabajo anterior.

Concepto que envuelve tanto la distribución interpersonal del ingreso como la participación política de la población.

Las ponderaciones reflejan la importancia relativa del correspondiente atributo del desarrollo en el horizonte de la propuesta de futuro, por ejemplo, baja ponderación al crecimiento, ya que la Región había mostrado un comportamiento satisfactorio en ese aspecto.

Otra cuestión importante dice relación con el contraste entre el discurso y la realidad en materia de recursos destinados históricamente a la RBB. Tanto el discurso nacional como el regional reafirman–históricamente–la primera prioridad de la RBB para la política regional de Chile, pero ello no parece tener una contrapartida en el plano financiero.

Como se afirma en el informe para la SUBDERE, preparado por el equipo de SERVILAB/UAH (2006; 75 y 79): “El FNDR, creado en 1974, ha sido el principal instrumento de inversión pública descentralizada que han tenido a su disposición las regiones, aunque su potencialidad como tal se ha visto mermada por la persistencia de una visión subsidiaria del mismo a favor de los sectores. […] “Desde la óptica de la distribución regional del FNDR llama poderosísimamente la atención a su reparto tan homogéneo sin que pueda destacarse por el monto total recibido ninguna región.” Eso es efectivamente así y además, puede agregarse como complemento, que la idea de una discriminación positiva, tan en boga actualmente en el país, no ha sido jamás planteada por el gobierno en relación a las regiones, aún cuando en la EDR de la RBB 1990….ello fue expresamente sugerido.

Un reciente estudio empírico del ILPES que incluyó 132 regiones de América Latina (Economía y territorio en América Latina y el Caribe: desigualdades y políticas, 2007, ILPES, Santiago de Chile) entrega una lapidaria conclusión sobre la Región del BíoBío, clasificada como miembro del club de territorios estancados. El comentario se reproduce a continuación.

Conclusiones similares han sido adelantadas por este autor en varios textos.

La región del Bío- Bío tiene una economía bastante diversificada, con varios sectores de especialización, pero que ha mostrado un bajo dinamismo económico en el período analizado, lo que se ha traducido en pérdidas relativas de PIB en todos los sectores de actividad económica en el período 1990-2002.

La productividad ha crecido un escaso 1.7% anual, muy por debajo de la media nacional, y se sitúa 25% por debajo de la misma para el año 2001. Llama la atención, sin embargo, que las exportaciones regionales han mostrado un gran dinamismo, expandiéndose a un promedio anual de 9% entre 1990 y 2000; para este último año representan 14% del total nacional exportado. La inversión extranjera, si bien para el período 1990-2000 parece significativa (US$ 288 per cápita), está muy por debajo de las otras regiones y muy lejos del promedio nacional per cápita para ese período (US$ 2.513). Algo similar ocurre con la inversión pública per cápita que, a pesar de haber crecido en forma importante en el período 1994-2004, sigue estando por debajo de la media nacional.

Los ingresos de los hogares también han crecido a una tasa inferior a la media nacional, y se sitúan en 2003 un 28% por debajo de la misma. La pobreza, pese a haber disminuido fuertemente, de 47.5% en 1990 a 28% en 2003, sigue estando muy por encima del promedio nacional. La disminución puede estar en parte explicada por un gasto social sectorial que ha crecido muy por encima al resto de las regiones analizadas. Otros indicadores sociales no se ven muy favorables.

En definitiva, la región vive una contradicción básica que se traduce en un bajo dinamismo de crecimiento económico acompañado de una fuerte expansión exportadora, con escasa mejoría de sus indicadores sociales.

No obstante, algunas cifras relativamente recientes (año 2003) dadas a conocer en un documento del Gobioerno Regional parecieran mostrar un panorama más positivo, pero sólo se refieren a un año.

Indicadores económicos estilizados de la Región del Bío–Bío, 2003

En un 3.9 % creció la economía regional en el año 2003 superando la marca del año anterior de 3.3 %; La Producción Física Industrial se incrementó en un 6.3 % entre 3l año 2002 y el 2003, guarismo superior al del país (2.7 %); Las Ventas Físicas Industriales crecieron en un 8.8 % en la Región, versus un 3.5 % en el país en el mismo período anual; Las Exportaciones de la Región aumentaron en un 9.3 % mostrando un dinamismo inferior al del país (14.8 %) en el mismo período anual; La Tasa de Desocupación se situó en un 8.7 % en el 2003, por encima del promedio nacional (8.5 %).

Ya en el año 1990 se constataba, en el estudio que sirvió de base para la Estrategia Regional de la época, el fuerte carácter exportador de la región. Algunas cifras del año 2003, publicadas por el Gobierno Regional reafirman esa característica. En efecto, los diez principales rubros de exportación de ese año sumaron US $ 2.351,5 millones de dólares, con una composición como la que se muestra a continuación: PRINCIPALES PRODUCTOS EXPORTADOS REGIÓN DEL BÍO BÍO MMUS$ 2003 1.-Celulosa 2.-Madera elaborada 3.-Madera semi elaborada 4.-Petróleo y derivados 5.-Harina de pescado 6.-Papel y cartón 7.-Productos frescos, congelados y ahumados 8.-Filete de merluza congelado 9.-Conservas de jurel 10.-Materias plásticas y caucho TOTAL Fuente: Gobierno Regional del Bío Bío.

SÍNTESIS CAPITULAR

Este capítulo ha provisto un notable espacio para el análisis empírico en la principal y prioritaria región del páis. Se ha presentado un cuadro cognitivo completo y un cierto “modelo” de preparación de proyectos políticos a nivel subnacional basado en la experiencia de la estrategia 1990. Dígase de paso que la inserción en la práctica, a propósito de dicha estrategia, significó una verdadera revolución en la construcción de los programas de capacitación en materia territorial por parte del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Ecónómica y Social (ILPES/CEPAL). No obstante, faltó, tanto en el nivel nacional como en el regional, la voluntad de abordar una tarea de suyo compleja. Parece ser que la complejidad nos asusta. Al paso que las sociedades aumentan vertiginosamente su complejidad. Parece que Y. Dror tiene toda la razón: los gobiernos actuales no están preparados para gobernar en la contemporaneidad.


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