Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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5.3. Síntesis de la Región del Bío–Bío y su posición en el país

La Región del Bío–Bío en Chile, ubicada más o menos a 500 kilómetros al sur de la capital del país, comprende un área de alrededor de 36.000 kms²., contiene dos importantes hoyas hidrográficas (Río Bío–Bío y Río Itata) y dispone de un abanico de variados recursos naturales (silvícolas, ictiológicos, energéticos, mineros, acuíferos y de suelos). Poblada por cerca de 1.700.000 personas en 1990, su sistema urbano estaba constituido por treinta centros con poblaciones que muestran un recorrido de tamaños desde 4.000 personas hasta cerca de 700.000 para el núcleo metropolitano (Gran Concepción). Administrativamente la Región se estructuraba a partir de 49 municipios (actualmente 54) y cuatro provincias (Concepción, Ñuble, Arauco, y Bío–Bío). La estructura de Gobierno está configurada por un Intendente Regional, cuatro Gobernadores Provinciales, los Secretarios Regionales Ministeriales, los Jefes de Servicios Públicos Regionales, y el Consejo Regional (CORE) como órgano asesor.

La RBB es un importante espacio educacional superior y de investigación científica y tecnológica y algunas de las escuelas de formación profesional universitaria alcanzan niveles de excelencia internacional, como ingeniería metalúrgica, mecánica, arquitectura en madera, odontología, medicina y algunas otras. La Universidad de Concepción es la primera universidad chilena propiamente regional, fundada en 1917 por un importante segmento de la sociedad civil de la zona (logias masónicas) y la Universidad del Bío Bío es una de las denominadas “universidades derivadas” establecidas durante el régimen militar (a partir de la fusión obligada de las sedes regionales de la Universidad de Chile y de la entonces Universidad Técnica del Estado) y goza de sólido prestigio académico.

Económicamente la Región genera un PIB equivalente a alrededor de un 10 por ciento del total nacional y dispone de una estructura intersectorial diversificada, pero con claro predominio del sector industrial manufacturero. Se trata de una Región fuertemente volcada hacia los mercados internacionales, con exportaciones que sobrepasan el 30 por ciento del PIB y también con una importante articulación con el mercado nacional a través de su industria más tradicional, de carácter intermedio y abastecedora principalmente del sector construcción y obras de ingeniería. Al mismo tiempo la situación social en la Región es de las peores en todo el país, sólo comparable, por otro lado, a su no menos deplorable situación medio ambiental. La matriz industrial de la región se asemeja a la correspondiente en general a las regiones con obsolescencia productiva en el Primer Mundo: minería del carbón, siderúrgica, construcción naval, cemento, cerámica, vidrios, textiles, petroquímica, papel y celulosa.

Como ha sido comentado en numerosas oportunidades, las políticas públicas regionales explícitas datan en el caso de Chile, de la Administración de E. Frei M. (1964/1970) y con variaciones a veces formales y a veces sustantivas, mantienen ciertas líneas gruesas hasta la fecha.

A partir de 1966, fecha de publicación de la primera propuesta estratégica para esta Región (Estrategia para el desarrollo de la Región del Bío–Bío, 1966–1970), todos los planteamientos nacionales acerca del desarrollo regional de Chile han considerado a esta sendas emergencias sistémicas, derivadas de la interacción dinámica del sistema con su entorno y de la interacción interna en el sistema.

Región como una región de primera prioridad desde el punto de vista de la política nacional de desarrollo regional.

Por ejemplo, en el primer documento oficial sobre la estrategia nacional de desarrollo regional, publicado por la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) en 1968 se afirma:"El Plan Nacional de Desarrollo plantea por primera vez en forma explícita, la necesidad de provocar, paralelamente con el crecimiento general del país, un proceso de desconcentración de la actividad económica y descentralización de la toma de decisiones tanto para el sector público como para el privado. Dentro de este esquema, la Región del Bio–Bio tiene una primera prioridad en la asignación de recursos dado que, concentrando un esfuerzo importante en esta Región se minimiza el costo social implícito en una política de desconcentración económica. La Región cuenta con todos los elementos necesarios para sustentar un desarrollo acelerado que le permita cumplir el rol que debe jugar en el desarrollo nacional: convertirse en el segundo polo de desarrollo del país (el primero en cuanto a su dinámica), capaz de modificar en forma sustancial el flujo de recursos que tradicionalmente se ha orientado hacia Santiago." (ODEPLAN, 1968:110).

Por su parte, la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, organismo creado por la Administración Pinochet y controlado por militares afectos a la planificación territorial, afirmaba ocho años después: "El rol de la Región se fundamentará primeramente en la consolidación de su desarrollo para frenar las migraciones al Gran Santiago, y seguidamente jugará un importante papel en el abastecimiento de productos agropecuarios, pesqueros, forestales, energéticos e industriales de alta especialización para el consumo nacional e internacional. El área de Concepción jugará un importante papel como centro dinamizador de la economía regional asumiendo un papel protagónico en el proceso de descentralización nacional, además de proveer aquellas actividades en que la Región posee ventajas comparativas en el mercado nacional y externo." (CONARA; 1976: 336).

En 1976, diez años más tarde de la primera propuesta formulada en 1966 la Oficina de Planificación Nacional de Chile publica una nueva estrategia nacional de desarrollo regional en la cual el razonamiento económico que fundamenta la persistente prioridad a la Región, aparece expresado con meridiana claridad: "Es muy probable que en el corto plazo los objetivos regionales resulten claramente conflictivos con los nacionales, si estos últimos implican un énfasis marcado en cuestiones de crecimiento y eficiencia. Debe seguirse el sendero de la mayor eficiencia económica de corto plazo, aunque ello agrave la concentración económica en los polos ya existentes? O, por el contrario, deben desplazarse los recursos hacia las regiones postergadas, aunque ello difiera o reduzca, o ambas cosas, el retorno de estas inversiones? Ante estas interrogantes, se postula una orientación selectiva del desarrollo, dado que la escasez de recursos financieros para formación de capital impediría implementar una estrategia que se propusiera lograr el desarrollo integral del espacio geográfico, sin sacrificar en forma sensible el ritmo de crecimiento de la economía en su conjunto. Este desarrollo regional selectivo se basa en una concentración de esfuerzos y canalización de recursos hacia determinados lugares del espacio geográfico, que posibiliten el surgimiento de nuevos polos de crecimiento, los que, al desarrollarse, irían descentralizando y desconcentrando la actividad económica de Chile e integrando el país."(ODEPLAN; 1976).

La racionalidad última de esta permanente prioridad es de un orden económico clásico puesto que lo que se busca es la minimización del costo de oportunidad, en términos del crecimiento agregado de la economía, atribuible a un desplazamiento geográfico de los recursos, desde el centro a la periferia.

Nunca se ha puesto de una manera tan clara este tipo de racionalidad económica territorial como lo es en el caso del texto de la Ley de Nuevas Ciudades Industriales, del Japón, emitida en 1962. Vale la pena reproducir sus pronunciamientos principales, de una lucidez neoclásica impecable.

“Esta ley fue diseñada para descentralizar la actividad industrial de la megalópolis de Tokaido a fin de mitigar los efectos de las deseconomías de aglomeración y alcanzar un crecimiento regional balanceado en toda la nación. Pero considerando la escasez de capital y la necesidad de alcanzar una alta tasa de crecimiento global, se estimaba necesario empujar la política de descentralización en la medida en que no pusiera en peligro la eficacia del capital (subrayado en el original). Así, la localización de nuevas ciudades industriales debería estar fuera de las grandes metrópolis existentes, pero deberían poseer una gran capacidad de desarrollo en términos de una base industrial de gran escala…” “Estos centros de crecimiento deberían tener las siguientes cuatro características: a) Utilización eficiente del capital mediante la concentración selectiva de capital en regiones con el mayor potencial de desarrollo; b) Utilización de economías externas mediante la concentración de capital en ciudades de gran tamaño que ya generan cvonsiderables economías externas; c) Papel dominante de la industria como sector líder del crecimiento; d)Un papel del gobierno importante en la provisión de infraestructura industrial y en el manejo de incentivos financieros para atraer a la industria a los centros de crecimiento”.

En la década de los años 80 se produce un cambio importante en relación a la formulación de políticas nacionales de desarrollo regional al imponerse la concepción de un desarrollo regional basado en el aprovechamiento de las ventajas comparativas (estáticas) de cada región a través de su inserción competitiva en el mercado internacional, cuestión que se acomodaba bien al marco de intensa apertura externa de la economía chilena. Por tanto se deja de formular una política nacional de desarrollo regional explícita y las transformaciones que experimentarán las regiones en los años siguientes constituirán un excelente ejemplo del resultado del uso de políticas implícitas de desarrollo regional, o, como se diría ahora, del impacto regional de las políticas macroeconómicas. Libradas las regiones " a su propia suerte", aquellas en que están localizados los recursos naturales que otorgan al país claras ventajas comparativas (recursos mineros, ictícolas, silvícolas, y frutícolas) atravesaron por intensos procesos de reestructuración y transnacionalización de sus activos para afianzar su crecimiento económico en tales recursos. La sobre explotación de los recursos naturales así como de la mano de obra, al amparo de la postura automarginada del gobierno militar, será la tónica de la época. La RBB, extremadamente bien dotada para el desarrollo de actividades basadas en recursos forestales y pesqueros, aprovecha convenientemente el marco estratégico nacional al punto de experimentar, a partir de la crisis de 1982, un sostenido proceso de crecimiento económico a una tasa mayor que la registrada por el país en su conjunto, que se mantendrá hasta el inicio de los años 90. En otras palabras, bajo cualquiera de los modelos de política económica implantados en Chile durante los últimos cuarenta años, la RBB ha mantenido una posición de privilegio, sea mediante el discurso planificador, sea mediante la lógica del mercado. El privilegio está sin embargo, más en el discurso y tal privilegio responde tanto al potencial atribuido a la RBB como a su mediocre comportamiento agregado en el largo plazo, como se muestra a continuación, sobre la base de los resultados de aplicar el shift and share analysis a las regiones de Chile, para medir y explicar su dinámica relativa de crecimiento.

Del mismo estudio citado proviene el cuadro siguiente que muestra el tipo de acción estratégica recomendada para cada categoría de región a la luz de su dinámica relativa. Se observa que la “tarea estratégica” para la Región del Bío–Bío ha sido siempre de enorme envergadura.

Antecedentes demográficos

La Región del Bío Bío tiene una población que es superior a los 1,9 millones de habitantes (año 2002), la cual se concentra, principalmente, en su sector litoral y, en segunda medida, en la depresión intermedia.

Las comunas más pobladas se localizan en el sector del Gran Concepción, (que incorpora a las comunas de Concepción, Talcahuano, Hualpén, Chiguayante, San Pedro de la Paz, Penco, y Tomé, a las que se pueden agregar, también Coronel y Lota), además de Chillán y Los Ángeles. Esto pone de manifiesto que el proceso de urbanización regional se encuentra significativamente avanzado, pues, el porcentaje de población urbana supera el 82,1%.

En relación con la estructura por sexo y edad, la población presenta un comportamiento que tiende a cierta estabilización demográfica. Predomina levemente la población femenina, con 96 hombres por cada 100 mujeres, mientras que los grupos etáreos con mayor peso relativo se encuentran entre los 5 y los 20 años de edad. Destaca la tendencia a la baja en la natalidad asociada a la menor proporción de población infantil menor a 5 años la que indicaría una estabilización de volumen demográfico regional.

En relación con la composición étnica de la población, a nivel regional, se destaca la presencia de más de 50.000 habitantes de origen mapuche, que llegan a ser cerca del 3% de la Región, sin embargo se presentan significativas diferencias dentro de la Región pues la relevancia de la etnia mapuche sólo se incrementa significativamente en cuatro comunas del sector sur de la Región: Contulmo, Cañete, Tirúa, y Alto Bío Bío.

División Político Administrativa El territorio regional está constituido por cuatro Provincias: Ñuble, Concepción, Arauco y Bío Bío, y 54 comunas. La ciudad de Concepción es la capital regional y el centro funcional y de servicios más importante de la Región y del centro sur del país.

La Provincia de Ñuble, con 13.113 km2 y 438.103 habitantes, es la segunda provincia más extensa y la segunda más poblada de la región, ocupando el 36% de la superficie y concentrando el 24% de la población regional. Se ubica al norte de la Región y tiene a la ciudad de Chillán como capital. Está integrada por 21 comunas.

La Provincia de Concepción, con 3.472 km2 y 912.889 habitantes al año 2002 es la provincia más pequeña y la más poblada, pues abarca el 9% del territorio regional y concentra casi el 50% de la población de la región. Se ubica en el centro oeste de la región.

La ciudad de Concepción es la capital provincial y está integrada por doce comunas, entre las que se incluyen las comunas de San Pedro de la Paz, y Chiguayante, originadas de la división de la comuna de Concepción y la comuna de Hualpén, originada el año 2005 de la división de la comuna de Talcahuano.

La Provincia de Bío Bío, con 14.988 km2 y 353.315 habitantes es la más extensa de la región y la tercera más poblada, ocupando el 40% de la superficie de la Región y concentrando el 19% de sus habitantes. Ubicada al sur oriente de la Región, tiene como capital la ciudad de Los Ángeles y está constituida por quince comunas, incluyendo a la comuna de Alto Bío Bío, originada por la subdivisión de la comuna de Santa Bárbara el año 2005.

Completa el territorio regional la Provincia de Arauco, con 5.457 km2 y 157.255 habitantes al año 2002 es la segunda provincia más pequeña y la menos poblada de la Región, pues abarca el 15% de la superficie regional y contiene sólo al 8% de su población. Se ubica al sur poniente de la Región. Está compuesta por siete comunas, siendo su capital administrativa la ciudad de Lebu, aunque funcionalmente Cañete opera como el centro relevante de la Provincia.

Producto Interno Bruto En términos económicos, luego de la Región Metropolitana, Bío Bío es la segunda región del país en relación con su aporte al Producto Interno Bruto, que totalizó MM$ 3.421.245, es decir, unos MM US$ 6.500 (en valores de diciembre de 2005), que corresponden al 9,8% del país, siendo seguida por las regiones de Valparaíso y Antofagasta. Sin embargo, en relación con su población, Bío Bío tiene un PIB per cápita por debajo del nacional. Lo relevante de la base económica regional es su diversificación productiva destacando las actividades ligadas con las áreas industriales, forestales, agropecuarias y de servicios.

La actividad económica regional presentó un crecimiento del 4,6% entre los años 2002 y 2003, siendo más elevado en comparación con las regiones vecinas y por sobre el promedio nacional.

Los indicadores sociales muestran ciertas carencias de la Región en el contexto nacional. Los valores de pobreza e indigencia superan significativamente los promedios nacionales, siendo la segunda región con mayor proporción de población socialmente vulnerable del país (28% de pobreza e indigencia), luego de La Araucanía (29,71%).

En relación con los niveles de desempleo, las tasas y su dinamismo relativo, la desocupación regional se encuentra por sobre el 9%, lo que está a su supera el promedio nacional y el de las regiones vecinas. Esto agudiza las problemáticas sociales de pobreza e indigencia y se convierte en una variable crítica que deben abordar las políticas públicas, no obstante de los avances conseguidos a la fecha en esta materia.

Sistema de Asentamientos Poblados de la Región

El sistema de asentamientos poblados se ha mantenido a lo largo de los años, acentuándose la primacía de la capital regional y de las capitales provinciales de Bío Bío y Ñuble. En este contexto, el sistema de asentamientos urbanos está conformado por: • Una aglomeración metropolitana, con más de 660.000 habitantes: el Gran Concepción que abarca las áreas urbanas de Concepción, Talcahuano, Hualpén, Penco, San Pedro de la Paz, y Chiguayante. Si a esta aglomeración se incorporan las ciudades de Coronel, Lota, Tomé, Hualqui, y Santa Juana, se alcanza una población que supera los 860.000 habitantes.

2 ciudades grandes con poblaciones superiores a 100.000 habitantes: Chillán (que incluye a Chillán y Chillán Viejo) y Los Ángeles.

25 ciudades con poblaciones entre 5.000 y 100.000 habitantes.

45 pueblos con poblaciones inferiores a 5.000 habitantes.

• • • Destaca por un lado la amplia dispersión de los asentamientos en el territorio regional, mientras que por otro destacan dos patrones de localización para las ciudades de mayor peso demográfico: en la zona litoral y en la depresión intermedia.

El Gran Concepción es una conurbación que mantiene su expansión demográfica concentrando casi la mitad de la población urbana regional. Un proceso similar de expansión, aunque en menor escala, ha experimentado la ciudad de Chillán, que se asocia a un subsistema de centros poblados que se constituye a lo largo de la ruta 5, entre las ciudades de San Carlos, Chillán, y Bulnes.

Por su parte, la ciudad de Los Ángeles conserva su carácter de principal centro urbano de la Provincia de Bío Bío y a su escala constituye un foco de atracción de las comunas próximas. En torno a esta ciudad, se ha generado un subsistema urbano espacial conformado por las ciudades de Mulchén, Laja, Cabrero, Los Ángeles, y Nacimiento. A esta área de influencia incluso se puede incorporar la ciudad de Angol, ubicada en La Araucanía.

En la Provincia de Arauco, las ciudades de Lebu y Cañete compiten por la primacía provincial y si bien la ciudad de Lebu es administrativamente la capital, las ventajas de la localización de Cañete en el centro de la Provincia de Arauco, la convierten en la ciudad más atractiva del sistema de centros poblados de este sector (Curanilahue, Arauco, Los Álamos).

El resto de las ciudades y pueblos de la región mantienen sus relaciones de dependencia, por lo que su situación es de mucha fragilidad frente a cualquier cambio o intervención en el territorio regional.

Existe una amplia proporción de superficies normadas con instrumentos de planificación urbana, destacando la zona litoral, que a través del Plan Regulador Metropolitano de Concepción incorpora al Gran Concepción (ciudades de Concepción, Talcahuano, Hualpén, San Pedro de la Paz, Chiguayante, Penco, y Tomé) y a las ciudades de Hualqui, Santa Juana, Coronel, y Lota, incluyendo sus áreas rurales comunales, normando un área que supera los 1.400 km2 y que contiene una población cercana al millón de habitantes.

Por otra parte, la Región vive un importante proceso de formulación y actualización de sus instrumentos de planificación urbana (Planos Reguladores Comunales) que permitirá que más del 94% de sus comunas tengan una normativa vigente en el corto y mediano plazo.


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