Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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1.8.1. Nuevo entorno del desarrollo territorial

Es evidente que todos los procesos sociales cuyas dinámicas dan forma a lo cotidiano se están desenvolviendo en un marco más amplio–en un entorno–que en sí mismo se está reconfigurando permanentemente. Entre cada proceso y el entorno hay una recursividad evidente sostendría probablemente Edgar Morin, o una “fertilización cruzada”.

En cualquier territorio coexisten, siempre, dos procesos sociales de cambio, cuya interacción determina la posición e inserción del territorio en contextos mayores y que da cuenta además, tal interacción, del nivel de satisfacción social. Se trata del crecimiento económico por un lado, es decir, la expansión permanente y sistemática de la base material, de la capacidad de producción de bienes y servicios, y del desarrollo societal por otro, esto es, del surgimiento de condiciones favorables a la transformación de los seres humanos que habitan tal territorio en personas humanas, una cuestión de enormes y variadas consecuencias, un proceso que muestra simultáneamente las posibilidades y los impedimentos de su propio logro, que muestra cuán cerca o cuán lejos estamos, en cualquier sociedad local, de su realización como tal.

La posibilidad de intervenir sobre estos dos procesos o sobre su síntesis, a fin de acelerarlos, está siempre a la mano, pero la posibilidad de efectuar una intervención inteligente, eficaz y eficiente, depende críticamente, como lo subraya Hazel Henderson (1995:36) “…de entender lo que sucede en el entorno y las interacciones entre el sistema territorial y el entorno”. Es decir, depende del modelo cognitivo que se use.

Naturalmente que acá se habla de “territorio” no en un sentido físico, sino en un sentido “social” y de “entorno” no en un sentido geográfico sino en el sentido de “procesos” que acontecen “fuera” del sistema. Nuevamente se trata de la tensión entre lo local y lo global, tensión ya denominada “glocal” en la literatura.

Como se ha mostrado en otro trabajo de amplia difusión (Boisier; 1996), el nuevo entorno del o para el desarrollo regional se está construyendo sobre la base de la consolidación de tres nuevos escenarios: un primer escenario contextual, un segundo escenario estratégico, y un tercer escenario político. A su vez, cada uno de estos escenarios articula y se alimenta de dos procesos, configurando entonces un conjunto de seis procesos de variada naturaleza: económicos, técnicos, políticos, etc. La gráfica inserta a continuación anticipa la argumentación que sigue.

Si bien escrito desde la óptica empresarial, el texto de Rubén Garrido Y., Juan de Lucio F., Elena Mañas A., y María Luisa Peinado G., Análisis del entorno económico de la empresa, 2003, Pirámide, Madrid, resulta altamente coincidente, sobre todo cuando afirman (p.15): “…convencimiento de que no es posible tomar decisiones acertadas si no se sustentan sobre un adecuado conocimiento de la evolución y los cambios que se producen en el entorno económico en el que se desenvuelven”.

Hay que comentar cada uno de los elementos de esta gráfica.

Nuevo escenario contextual: el así denominado “nuevo escenario contextual” se construye mediante la interacción permanente de dos procesos actuales de enorme peso cada uno de ellos: el proceso de apertura externa de las economías nacionales (y necesariamente de las subnacionales), y el proceso de apertura interna de las sociedades nacionales (aunque no imperativamente de las sub–nacionales). El primero de estos procesos es de naturaleza económica, o, más precisamente, de naturaleza comercial y consiste en la reducción sistemática de las barreras al comercio internacional, tanto arancelarias como para arancelarias; el segundo, es un proceso de naturaleza política asociado a una creciente extensión de la participación de la población en la toma de decisiones políticas de ámbitos territoriales diversos y a una mayor justicia distributiva.

Ninguno de estos dos procesos básicos se explica a sí mismo, sino que son un resultado de fuerzas todavía más importantes que operan detrás de ellos. La apertura externa está empujada por la globalización en tanto que la apertura interna está empujada por la descentralización.

Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro punto de vista una característica relevante de la globalización reside en la dialéctica que ella provoca en la geografía política, al generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de cuasi–Estados supranacionales y cuasi–Estados subnacionales. Esta dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos al tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la simultánea necesidad de ser local.

Metafóricamente se ha dicho de la globalización que es “un objeto cultural no identificado” (Néstor García Canclini), “un fetiche, un conjuro mágico, una llave destinada a abrir todas las puertas a todos los misterios presentes y futuros” (Zygmunt Bauman), “un oscuro objeto de deseo” y también “el discreto encanto de la burguesía” (Sergio Boisier parafraseando a Luis Buñuel). Es el ALEPH borgesiano, el todo y la nada, y el hecho que precede y preside toda acción colectiva en la actualidad. García Canclini ha acuñado, con humor sin embargo, la expresión lapidaria, última, de la globalización, al decir que “todo lo que no es culpa de la Corriente del Niño, es culpa de la globalización”; después de esta afirmación nada puede agregarse, excepto que si la globalización se nos impone, la territorialización depende esencialmente de nosotros. En el espacio disponible ahora, sólo cabe aclarar–quizás si lo más importante–que el término “globalización” es un descriptor de la actual fase tecnológica o tecnocognitiva del desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalización, de algo incrustado en la lógica del sistema capitalista, mucho más allá de cualquier simplista presunción sobre la “maldad” o “perversidad” de personas específicas, especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales como B. Gates, políticos como G. Bush, T.

Blair o J. Chirac, o, muy modestamente, intelectuales de variado pelaje. Uno de los peores males en el campo de las políticas públicas es hacer análisis simplistas sobre cuestiones complejas.

Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de producción (que es eso precisamente y no una ideología) llamado “capitalismo”, se consolida inicialmente como un “proto capitalismo” en Holanda en el Siglo XVI bajo una modalidad “comercial”, la que más adelante, en la Inglaterra a partir de la Revolución Industrial abrirá espacio a una modalidad “industrial”, la que a su vez se abrirá para dar cabida a una modalidad “financiera” la que, finalmente, parafraseando a Francis Fukuyama, entrará al fin de la historia mostrándose como una modalidad “tecnológica”, cada una de estas etapas o modalidades coexistiendo con las otras, pero mostrando la hegemonía de una de ellas sin eliminar otras, en una secuencia histórica de superposiciones sucesivas.

La característica central de la etapa tecnológica o tecnocognitiva del capitalismo está dada por la simultaneidad de dos fenómenos, que pueden imaginarse como dos curvas en un cuadrante: primero, un ciclo de vida cada vez más corto para los productos y, segundo, un costo en investigación, desarrollo y mercadeo cada vez mayor para pasar del producto de generación “n” al de generación “n+1”. Una curva exponencialmente decreciente y otra exponencialmente creciente.

El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente. Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en invención, diseño, fabricación y comercialización en el paso del producto de generación “n” al de generación “n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas, aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema requiere un espacio único de mercadeo. 30 A la luz de este argumento se entiende la frenética carrera por firmar. Sobre la relación actual entre territorio y globalización se puede ver: Boisier S., El desarrollo en su lugar (cap. 1), 2003.

Y, paradojalmente, como se verá, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, acuerdos de variada naturaleza entre países y se comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de esta suerte de Casino Mundial.

A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, manifestación visible de la globalización, obliga a países y regiones a utilizarla para colocar sus productos transables en dos nichos del comercio internacional: el nicho de la modernidad de lo transado y el nicho de la competitividad de lo transado, ambos nichos profundamente dotados de conocimiento e innovación.

La apertura interna–el otro proceso del escenario contextual–es un proceso político empujado por la fuerza de la descentralización, calificada por John Naisbitt y Patricia Aberdeen hace años como una de las diez megatendencias contemporáneas. Nuevamente, no escapará al lector atento el hecho de que la “oferta descentralizadora” se haya fortalecido al amparo del modelo neo liberal y ya aparecerá clara la razón de ello. La apertura interna obliga a países y regiones a trater de colocar a su población en otros dos nichos, ahora sociopolíticos: mayor participación en procesos decisorios de variada escala y mayor equidad en el reparto de los frutos de la apertura.

La tendencia a la descentralización de los sistemas decisorios, expresada finalmente en la apertura interna, es el resultado a su vez de cuatro fuerzas aún más primarias: la Revolución Científica y Tecnológica (RCT), la reforma del Estado, las demandas de la sociedad civil, y las operaciones de privatización.

La RCT, operando a través de la microelectrónica principalmente ha introducido una modificación radical en el modo de producción industrial manufacturera al tornar factible, sin pérdida de eficiencia ni de rentabilidad, segmentar funcional y territorialmente los procesos manufactureros antes considerados como una unidad indivisible, concentrados e internamente jerarquizados, centralizados, y en cadena, dando paso a la producción flexible, o en red, o post fordista, o de geometría variable que, inevitablemente, significa dar autonomía a los gerentes de plantas que pertenecen a la misma cadena de valor pero que se localizan en forma no continua sobre el espacio geográfico. La firma pasa así a ser una especie de “holding” de una multiplicidad de plantas fabricando partes y componentes y la vieja idea del establecimiento fabril pasa a ser un establecimiento de ensamblaje. Sin la autonomía y descentralización, la cadena de valor carece de la velocidad en la toma de decisiones imprescindible en el mundo de hoy. 32 pero es fácil adivinar cuál será el contendor que impondrá su modo de organización del mundo. Esta discrepancia que suele aparecer entre “sistema” y “actores” ya había sido comentada por Gramsci en Cuadernos de la Cárcel (ed. 1971). Hay que recordar además, que Marx y Engels en El Manifiesto Comunista (ed. 1956:41-42) habían adelantado, con una asombrosa clarividencia la configuración de un único mercado y de múltiples territorios productivos como resultado de la dinámica de la burguesía.

La modernidad de los productos es el resultado del nivel de conocimiento que contienen y de las exigencias de incorporar nuevas innovaciones al nivel de usuario; la competitividad de los productos tiene que ver con su capacidad dinámica para aumentar su presencia en el comercio internacional, formando parte de agrupaciones de productos que también exhiben igual comportamiento.

Caben dos observaciones. Una empírica, que llama la atención a casos emblemáticos de esta nueva forma de organización industrial: el avión AIRBUS y el automóvil Ford Escort Europeo. Otra conceptual, ya que hay que entender que la descentralización a nivel de plantas puede ir de la mano con una geografía compleja de asentamientos de eslabones primarios y superiores de la cadena de valor—descentrando. Paralelamente la RCT ha afectado dramáticamente al mundo de las comunicaciones, reduciendo a un valor mínimo, casi cero, el costo de transmitir datos, voz, escritura, imágenes, en tiempo real y en forma interactiva (videófono, teleconferencias, etc.). Lo que en su tiempo Walter Isard denominó como el costo de vencer la fricción de la distancia prácticamente desapareció haciendo indiferente el estar cerca o lejos, precisamente desde el punto de vista del costo de la distancia. Si es igual estar cerca que lejos, y si estar lejos del “centro” (como quiera que éste se conceptualice) permite aprovechar ventajas tales como menores costos salariales o menores costos de transporte de materias primas o menores restricciones medioambientales, entonces se puede estar lejos si al mismo tiempo hay autonomía y descentralización decisoria, para ser veloz.

De igual modo la RCT ha transformado profundamente el sistema completo de transporte, en sus tres formas modales. El transporte marítimo ha sido sometido a una profunda reestructuración a partir de la introducción del “container, de los sistemas continuos de carga y descarga y de los cambios laborales en el trabajo portuario. El transporte aéreo a partir de los años 70 vio aparecer los aviones de fuselaje ancho, los motores de mayor eficiencia y rendimiento y el sistema ILS (Instrumental Landing System). Finalmente en el transporte terrestre la mayor innovación se asocia a la aparición de los TGV (trenes de gran velocidad). Todos estos efectos de la RCT reducen los costos de transporte y devalúan la distancia y crean ambientes en los cuales la descentralización se encuentra más cómoda, es más viable y conveniente.

La reforma del Estado (por lo menos en América Latina) se inscribe con fuerza en la década de los años 90, la así llamada “década de la redemocratización de América Latina”, un período en el cual se intenta introducir un nuevo estilo de ejercicio democrático, profundamente diferente al que había imperado hasta los años 70. Autores como Alain Touraine (1995) y Juan Carlos Portantiero (1987) coinciden en señalar una nueva interpretación del juego democrático que comienza a concretarse en América Latina, una interpretación que pone el énfasis en el respeto a las minorías y en la administración racional de los disensos. Sin embargo el elemento central de la redemocratización, el hecho que coloca la necesidad de reformar el viejo Estado en un primer plano, es la apuesta política a la sociedad civil como un agente colectivo que en asociatividad o “partenariado” con el Estado se hará cargo de la conducción del permanente proceso de modernización y cambio social, responsabilidad que en el pasado se asignaba a un agente único, el cual tomaba cuerpo en posturas ideológicas profundamente antagónicas.

Se trata de una apuesta arriesgada porque no puede sostenerse sin mayores calificaciones la existencia y la fortaleza de la sociedad civil en América Latina. Con la excepción de Costa Rica y una concesión histórica al Uruguay, el resto de los países muestran debilitadas o precarias sociedades civiles o la falta de ella.

¡Hace rato que el mundo dejó de ser una pintura en blanco y negro! Recuérdese que la fecha 11 de marzo de 1990, fecha en la cual Patricio Aylwin asume la Presidencia de Chile, marca emblemáticamente el fin de los gobiernos militares “de facto” (sólo en América Latina) y por primera vez en la historia todos los países latinoamericanos podrán exhibir gobiernos por lo menos formalmente democráticos. Casi sería posible incluir el Caribe en este juicio.

Para que esta apuesta “salga del pantano engañoso de las bocas”, como escribió con respecto a la libertad el poeta brasileño Thiago de Mello (Los estatutos del hombre), es indispensable dotar o devolver a las organizaciones funcionales y territoriales que componen la sociedad civil la autonomía que el Estado les negó al momento de reconocerlas o bien que les arrebató históricamente y esta operación se encuentra en el corazón de la idea de la descentralización.

A propósito de esta apuesta a la sociedad civil, el PNUD (2001) señala: “Algunos datos disponibles parecen insinuar, con las prevenciones del caso, que Chile ocupa una posición intermedia en términos de densidad asociativa”… 35 con una ubicación por sobre Argentina, Francia, y Hungría y por debajo de Suiza y Austria. Con independencia de la población hay que tomar nota que en Francia existirían 225.600 organizaciones, en Suiza 100.000 y en Chile 83.386, por supuesto, con una enorme variedad temática. Según la misma fuente, la Región de Tarapacá en el extremo norte del país, contaba con 3.132 organizaciones, un 3.8 % del total nacional y un índice de asociatividad de 81.1, valor que ubica a la región en un segundo lugar en el país. Si bien se pudiese pensar que dentro de estos guarismos la asociatividad de la región estaría fuertemente vinculada al mundo religioso–folklórico, el primer tema de asociatividad es económico, el segundo es típicamente sectorial–salud, vivienda, educación–y el tercero incluye grupos etarios y el género.

Las demandas autonómicas de la misma sociedad civil configuran, en muchos países, y Chile no es una excepción, otra fuerza impulsora de la descentralización.

Como se sabe, “sociedad civil” es un concepto gramsciano bastante vago que apunta a un tejido social de tipo intersticial, difuso y poco formal. De todas maneras, existe acuerdo en que dicho tejido está conformado por dos categorías de organizaciones: las de carácter funcional (p.ej., centros de padres) y las de carácter territorial (desde juntas de vecinos hasta corporaciones de desarrollo o comités cívicos de defensa o reivindicación territorial). La demanda de autonomía es mucho más fuerte en las últimas organizaciones y en varios casos visibles particularmente en Europa tal demanda derivó en una verdadera patología secesionista violenta que ha acabado con más de algún Estado–Nación (Yugoeslavia).

Aún en un país que se vanagloria de su unidad y homogeneidad, este fenómeno no es ajeno a Chile y la provincia de Valdivia en primer lugar y las de Arica y Parinacota en segundo, dan cuenta de tensiones y reivindicaciones de secesión–no del país sino de sus regiónes–que mezclan sentimientos y emociones y también falta de conocimiento científico sobre la causalidad de la cuestión. Finalmente la cuarta fuerza impulsora de la descentralización consiste en la privatización de actividades productoras de bienes y/o servicios que pasan de manos del Estado al sector privado. La privatización, un componente fuerte del modelo neo liberal y del Consenso de Washington, no produce per se descentralización, pero hay que entender que si un acto privatizador (no importa su fundamento o su racionalidad) logra introducir al sistema social un nuevo agente decisor independiente que no existía previamente en él, de acuerdo a la rigurosidad de la teoría económica esto amplía la descentralización. Desde este punto de vista es interesante recordar el caso de la privatización de la CAP (Compañía de Aceros del Pacífico) y de INACAP (Instituto Nacional de Capacitación Profesional) durante el período militar en Chile; el primero amplió la descentralización en tanto que el segundo no. La conclusión de este análisis del nuevo escenario contextual es en cierto sentido abrumadora para cualquier gobierno regional: su misión es ayudar al territorio bajo su jurisdicción a ubicarse en cuatro nichos: el de la modernidad, el de la competitividad, el de la equidad, y el de la participación, todo ello simplemente para mejorar la probabilidad de salir de la globalización como un territorio “ganador”. ¿Alguien quiere ser Intendente o Gobernador o Presidente Regional? Una observación final: ambos procesos de apertura están estrechamente articulados y no son por supuesto, independientes. Simplemente en la globalización no se puede ser competitivo con estructuras decisorias centralizadas; ahora se entiende por qué la descentralización adquiere tanta fuerza en la contemporaneidad del modelo neo liberal.

Nuevo escenario estratégico: el segundo escenario del nuevo entorno se está construyendo a partir de la interacción de otros dos procesos, esta vez más próximos a los territorios subnacionales: el surgimiento de nuevas modalidades de organización territorial y nuevas modalidades de gestión territorial.

Con respecto al primero de ellos, hay que convenir de partida que estamos frente a una profunda crisis de la geografía política, tanto a nivel mundial como nacional. Dista mucho esto de la “muerte de la geografía” (Morgan; 2001), pero es cierto que surge una “nueva geografía” que se materializa tanto en el espacio geográfico como en el ciberespacio.

Confluyen en esta crisis varias fuerzas, algunas de ellas originadas en la lógica de expansión territorial del sistema capitalista, ya que la ocupación territorial por parte del sistema no es casual sino que responde a los intereses intrínsecos de la lógica y racionalidad económica (Boisier; 1991); por otro lado, los propios territorios buscan configurarse autopoiéticamente de manera de insertarse mejor en la globalización.

La crisis de la geografía política mundial tiene mucho que ver con la arbitrariedad de los políticos y cartógrafos que, por ejemplo en el caso europeo–dibujaron el mapa en Viena (1815), en Versalles (1919) y en Yalta (1945) y con la avasalladora fuerza de la globalización que desmembró la Unión Soviética e hizo saltar en pedazos el Muro de Berlín. Testimonio de esta crisis es que durante los años 90 ingresaron a las NN.UU. más de 20 países, casi todos derivados de la ex URSS.

Recuérdese que una economía de mercado perfecta supone múltiples agentes independientes, operando como productores y compradores de bienes y servicios.

En el primer caso el “controlador” es un inversionista suizo inexistente previamente en el país y en segundo la Sociedad de Fomento Fabril, de representación corporativa, cuya existencia data del Siglo XIX.

Pero de mayor interés es pasar revista a las evidencias de crisis en la geografía política nacional o interna, llamativamente más ostensible en países considerados de elevado desarrollo y de alta consolidación interna. En la última década esta crisis se manifestó en Alemania (referéndum para modificar el régimen de “landers”), en Italia (propuesta de creación de Padania, un nuevo país independiente), en Francia (propuesta del gobierno de Lionel Jospin para aumentar las competencias de Córcega), en Bélgica (federalización del país), en Inglaterra (modificación de los estatutos de Escocia y de Irlanda), en Canadá (esporádicas reivindicaciones separatistas de Québec y concesión de el carácter de nación a esta provincia) y,…¡en los EE.UU! (movimiento armado fascista en Texas pidiendo la secesión de Texas, controlado por las armas en manos de la Guardia Nacional), en Brasil–movimiento folklórico–fascista para crear la República Gaúcha–con la unión del Estado de Río Grande do Sul y el Uruguay, y de forma recurrente en Bolivia.

En el caso modélico chileno (reconocidamente el país más centralista y marcadamente homogéneo y con el proceso de construcción del Estado–Nación más antiguo del sub–continente, datando de la tercera década del Siglo XIX) las tensiones o “clivajes” de la actual regionalización de cuarenta años son cada vez más insoportables con las demandas de las provincias de Valdivia, Arica, Parinacota, Ñuble, Los Andes, y algunas más. Transformada la globalización en un “juego despiadado” que por el momento produce más perdedores que ganadores y siendo el juego inevitable, la pregunta que angustia a dirigentes e intelectuales es: ¿qué es lo que hace a un territorio salir del juego como “ganador”? Sobre todo, teniendo en cuenta que las posiciones ganadoras y perdedoras pueden ser, efímeras las primeras e insoportablemente duraderas las segundas.

Desde el punto de vista empírico se ha tratado de dar respuesta a esta pregunta examinando lo ocurrido con las regiones en la Comunidad Europea. Juan R. Cuadrado– Roura (1994) encontró que las regiones ganadoras en la CE tendían a mostrar ocho características: 1) adecuada infraestructura de transportes y comunicaciones; 2) un sistema urbano libre de primacías exageradas; 3) disponibilidad de recursos humanos de alto nivel; 4) tejido productivo más y más asociado a la MIPYME; 5) buena accesibilidad en un sentido amplio, incluso, accesibilidad al poder; 6) servicios a la producción de alta calidad; 7) gobierno regional con suficiente autonomía; 8) clima de cooperación social, es decir, ausencia de conflictos extremos generadores de inestabilidad.

Desde un punto de vista más especulativo este autor (Boisier; 1997) ha intentado identificar las características de las organizaciones y del tejido organizacional territorial que parecen ayudar a ganar. Tales características parecen ser: 1) velocidad para tomar decisiones; 2) flexibilidad para entregar respuestas de escala variada; 3) maleabilidad para adaptar la propia estructura organizacional al medio; 4) resiliencia del tejido para reconstruirse cuando es dañado por la acción de agentes externos; 5) inteligencia para aprender de la interacción con el entorno; 6) complejidad territorial comparable con la complejidad global; 7) identidad socio–territorial.

Es interesante observar (y coincidir entonces con lo que en alguna ocasión señaló Peter Drucker) que con excepción de la resiliencia y de una cierta ambivalencia de la “inteligencia” en relación al tamaño, todos los otros elementos se relacionan inversamente con el tamaño, lo que sugiere que en la globalización el éxito puede lograrse más fácilmente cuando se es pequeño. Si ello es efectivamente así, y los países de mayor éxito reciente parecen confirmarlo, se producirá una revisión de las regionalizaciones (como la chilena) que en el pasado apostaron más bien a crear regiones “grandes”. Si hay un punto razonable en la demanda secesionista/regionalista de la provincia de Valdivia en Chile es el que apunta al tamaño demasiado grande de la Región de Los Lagos, que se expresa, por ejemplo, en una longitud de 600 kms. de norte a sur.

Una suerte de dialéctica entre la lógica de expansión territorial del capitalismo tecnológico actual (que por supuesto deja fuera del juego a los cartógrafos) y la necesidad de los territorios sub nacionales de ubicarse de la mejor manera posible en la globalización, hace surgir en la práctica nuevas categorías regionales: las regiones pivotales, correspondientes a un reducido número de unidades de la geografía político administrativa (algunas de las antiguas 25 provincias chilenas, por ejemplo, Valparaíso, Concepción, quizás Valdivia) que contienen una proporción significativa de las características de infraestructura pesada y liviana que emanan respectivamente de los análisis de Cuadrado– Roura y de Boisier; las regiones asociativas que resultan de acuerdos tácticos entre dos o más regiones pivotales o entre regiones pivotales y simples territorios, acuerdos siempre sujetos a la condición de contigüidad espacial y cuya lógica descansa en un análisis beneficio–costo positivo; regiones virtuales resultado de acuerdos estratégicos de largo plazo entre varias regiones y territorios no sometidos a la restricción de la contigüidad (precisamente por ello, virtuales), acuerdos que buscan generalmente posicionar a la nueva región mejor en la globalización que lo que podría ser el posicionamiento individual. No se crea que estas propuestas son meras teorías; de hecho las regiones asociativas, incluso las transfronterizas, son cada vez más numerosas al igual que las virtuales.

La Constitución colombiana de 1991 (arts. 306 y 307) estableció mandatoriamente la configuración de Regiones de Administración y Planeamiento (RAP) como regiones asociativas entre departamentos contiguos; las constituciones de Argentina y del Perú estimulan el asociativismo provincial y departamental respectivamente, en tanto que entre el estado de Arizona (USA) y el de Sonora (México) opera la región asociativa Arizona/Sonora, muy activa (de paso una región asociativa entre Tarapacá o entre una eventual Región Arica y regiones colindantes en Bolivia y Perú, debiera ser considerada seriamente por los tres países limítrofes en el Norte chileno), y en Europa la región virtual formada por Rhone–Alpes, Cataluña, Lombardía, y Baden–Wurtemberg, se conoce como “los cuatro motores de la UE” y en Chile la región del Bío–Bío y la de Antofagasta conforman sendas regiones virtuales con Lombardía y con Baden–Wurtemberg precisamente.

Creo que el Senador chileno Fernando Flores tiene mucha razón al destacar el pequeño tamaño de Chile y la necesidad de diseñar una estrategia de desarrollo y de inserción global inteligentemente pensada en función del pequeño tamaño. Países pequeños necesitan crear nichos-boutiques, aunque si disponen de abundantes “commodities” deben sacarles el mayor partido, mientras sea posible.

El fundamento teórico de este planteamiento se encuentra en Boisier S., Modernidad y territorio (1996).

El economista mexicano Pablo Wong (2004) ha escrito un muy importante trabajo sobre esta materia bajo el título de “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, citado en la bibliografía.

Esta es pues la nueva geografía política de la globalización y esta es la modalidad de regionalización funcional a la globalización.

Las nuevas modalidades de gestión territorial se asocian principalmente a la introducción en el ámbito de la cosa pública de criterios y técnicas de gestión desarrolladas en el mundo de las grandes corporaciones privadas; esto se refiere principalmente a la planificación estratégica y ya es común encontrar en toda propuesta de desarrollo regional una matriz FODA como prueba de contemporaneidad. Pero en verdad la planificación estratégica es algo más que el estudio de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Además, estas nuevas modalidades de gestión también se asocian a la cuestión crucial del poder político que el territorio requiere acumular para implementar el cambio.

Toda organización, sea empresarial, sea territorial, que desee pensarse a sí misma en el largo plazo, debe responder a cuatro pares de preguntas: 1) ¿qué producir?, ¿dónde vender?; 2) ¿qué proyectos desarrollar?, ¿cómo financiarlos?; 3) ¿con qué recursos humanos se cuenta?, ¿en qué se pueden emplear?; 4) ¿qué imagen corporativa hay que construir?, ¿cómo hacer el “marketing”? Este conjunto de preguntas cuando están bien respondidas forman una estructura altamente articulada y lógica a partir de la pregunta clave–¿qué producir?–que además provee criterios para reorientar los recursos financieros y tecnológicos (concentrarlos en aquello que se desea producir y no malgastarlos) y también otorga respaldo para cerrar ahora, sin dilación, actividades en marcha por antiguas y emblemáticas que puedan ser, si se concluye que carecen de competitividad para subsistir. La configuración de un perfil productivo para el futuro debe basarse fuertemente en ventajas competitivas dinámicas, más que en las comparativas, y ello significa disponer de sistemas locales de C&T; los mercados deben encontrarse mediante minuciosos estudios de campo que ecuacionen el tamaño local con el global, mediante el descubrimiento o la creación de nichos especializados. Los proyectos a identificar y evaluar en sus distintas fases necesariamente deben servir para dar forma al perfil productivo y como en la mayoría de los casos se está hablando de proyectos de pequeña escala, su financiamiento hay que buscarlo más en un sistema de ingeniería financiera moderna (sociedades de riesgo compartido, de aval, de leasing, de capital de riesgo, de factoring, etc.) que en la banca tradicional. Los recursos humanos deben ser evaluados cualitativamente atendiendo a su composición etaria, de género y sobre todo, en función del conocimiento incrustado en ellos; tal estudio deriva con seguridad en programas de reciclaje, formación acelerada, etc.

Como hoy día ha aparecido un nuevo actor en la competencia internacional por capital, tecnología y mercado, la ciudad y su región, hay que crear imágenes corporativas que generen “marcas” que sean reconocidas por los consumidores. En el caso territorial estas imágenes corporativas están fuertemente asociadas a una cultura y a una identidad local y deben aplicarse además todas las técnicas modernas de mercadeo.

Cuando una región se ha pensado a sí misma en los términos anteriores, ha introducido efectivamente herramientas de la gestión corporativa privada en el ámbito del gobierno y de la administración. En tal caso puede hablarse de estas regiones como cuasi empresas (siempre por exceso por supuesto).

También puede hablarse de las regiones como cuasi Estados (por defecto en este caso) para denotar la importancia vital del poder político para efectos de impulsar una propuesta de cambio, de crecimiento y/o de desarrollo.

Los territorios que dan forma a la geografía política de un país (no importa si regiones, estados, provincias, departamentos, u otros) conforman un sistema territorial cuyas partes se articulan en una estructura que funciona de acuerdo a las leyes del funcionamiento sistémico, la principal de las cuales, para los efectos que acá interesan, es la ley de la desmaximización, la que establece la imposibilidad absoluta de poder optimizar el resultado de la conducta del sistema y la de todos sus componentes en forma simultánea. Si el resultado buscado para el sistema consiste, por ejemplo, en la maximización de la tasa de crecimiento del PIB, la ley dice que no todos los subsistemas componentes podrán mostrar igual resultado en un mismo lapso. Si se desea en un período dado maximizar la tasa de crecimiento del PIB de Chile, inevitablemente ello se traduce en que una o varias regiones no podrán maximizar la tasa de crecimiento de su PIB.

El sistema (nuevamente hay que recordar que los sistemas funcionan con independencia de los “deseos” de los agentes individuales) pondrá en operación mecanismos sutiles, invisibles, de dominación/dependencia entre regiones, estableciendo para ellas un verdadero ordenamiento piramidal jerárquico (la Región Metropolitana domina a la Región del Bío–Bío, la que domina a la Región de Valparaíso, la que domina a la Región de Antofagasta, etc.). Este ordenamiento de “dominación” asume dos formas alternativas: una dominación que se denomina cuantitativa mediante la cual se impide a ciertas regiones crecer al ritmo que permitiría su producto potencial, exhibiendo en el largo plazo tasas modestas de crecimiento que no se condicen con la constelación de recursos naturales y humanos allí existentes, y otra dominación llamada cualitativa que estimula el crecimiento de la región dominada, pero le impone una modalidad (un estilo) más funcional o sólo funcional a los intereses de la población de la región dominante y no a los de la región dominada (piénsese, por ejemplo, en la relación entre el Estado de Sao Paulo y la región del Nordeste en el Brasil); algunos autores se han referido a este tipo de dominación como perversa porque suele conllevar una cooptación de las clases hegemónicas en la región dominada mediante su incorporación a los negocios, y por tanto las élites locales terminan por considerar esta relación como “normal” o natural y no se la cuestiona, política y socialmente.

En el caso chileno, el mejor ejemplo lo proporciona la pequeña ciudad de La Ligua, con su imagen expresada en el slogan: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro” que rescata las dos actividades básicas de la ciudad, la fabricación de pasteles dulces y el tejido de lana de alpaca. Barcelona y los Juegos Olímpicos es ahora un ejemplo clásico de mercadeo territorial.

Hay que citar la obra de Oscar Johansen, (1966) “Leyes de la organización social”.

Se sigue que para toda región, salvo la que ocupa el vértice de la pirámide, un objetivo fundamental es modificar su inserción en la estructura dominación/dependencia; para la mayoría se tratará de abrir paso a un crecimiento y para algunas significará pasar del crecimiento al desarrollo.

Ahora bien, el establecimiento de una relación de dominación y de dependencia entre sujetos es el resultado de un desequilibrado reparto del poder, normalmente del poder político; se concluye que toda región debe enfrentar el desafío primario consistente en acumular poder, única forma de modificar la inserción estructural dentro del cuadro institucional vigente. La pregunta que fluye es: ¿cómo una región acumula poder? Hay dos respuestas complementarias. Por un lado una región acumula poder mediante la cesión de cuotas de poder contemplada en un proyecto descentralizador nacional, como claramente ha sucedido en Chile a partir de 1990; por otro, como lo sostenía desde la academia Hanna Arendt (el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos) y desde la sabiduría popular (la unión hace la fuerza), el poder se crea diariamente mediante el consenso social y la concertación política.

La cuestión novedosa es que ahora sabemos que este consenso social surge mediante la introducción de una energía externa al sistema (negentropía) bajo la modalidad denominada como sinergia cognitiva, es decir, como una energía colectiva derivada de una interpretación (científica) compartida acerca de la situación–pasado, presente, futuro– de la región y lograda mediante el uso del concepto de conversaciones sociales estructuradas, propio de la lingüística contemporánea.

Cuando una región logra acumular suficiente poder para entonces negociar un reposicionamiento en la estructura nacional de dominación, quebrando los aspectos más restrictivos de ella, entonces puede hablarse de la región como un cuasi Estado ya que parcialmente algunos de los atributos del concepto de Estado podrán ser traspasados a la región, siguiendo a Harold Laski.

Hay entonces una doble transformación por delante: hacer de la región tanto una cuasi empresa como un cuasi Estado, en un doble sentido, metafórico y real.  Nuevo escenario político: finalmente, el nuevo entorno del desarrollo regional comprende un nuevo escenario político, construido también como resultado de la interacción del proceso de modernización del Estado y de la aparición de nuevas funciones para los gobiernos subnacionales.

La modernización del Estado es una discurso detrás del cual aparecen varias racionalidades alternativas o complementarias: desde un punto de vista ideológico de derecha se plantea una modernización equivalente a una reducción del Estado a sus pilares “smithsianos”; desde el punto de vista de los macro economistas la modernización del Estado se confunde con la eliminación de los desequilibrios macro económicos; desde el punto de vista de los fiscalistas, ella equivale a librarse de todas las actividades productoras de déficit; desde el punto de vista de los tecnócratas modernizar es informatizar el Estado y llegar al “e–government”, etc.

Pero hay algo que falta en esta lista. Un Estado “moderno” desde el punto de vista nuestro es un Estado que es capaz de hacer conducción territorial, tanto como conducción política, mediante la formulación explícita de una matriz de política territorial, es un Estado que reconoce al territorio como un sujeto activo e interactuante con los objetivos comunes de la política macro económica (neoliberal): aumentar el crecimiento, reducir el desempleo, controlar la inflación, reducir la pobreza, garantizar la sustentabilidad, mejorar la competitividad y aumentar la equidad. Para terminar hay que referirse a las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales que surgen impulsadas por la creciente brecha entre los recursos disponibles en manos de los gobiernos subnacionales y las demandas actuales de la población dirigidas a esos mismos gobiernos.

En el caso chileno, caso en el cual hoy día algo más del 50 % de la inversión pública es “decidida” por los gobiernos regionales, este notable logro histórico no llega a significar más de US $ 70 u 80 millones por año, como promedio aritmético simple por región, cifra muy modesta y con respecto a la cual la “decisión libre” de los gobiernos regionales es altamente discutible. En el caso de Colombia, el país tal vez más descentralizado fiscalmente en América Latina, la cifra sobre la cual los gobiernos departamentales pueden efectivamente decidir autónomamente es muy similar a la cifra “nominal” chilena.

Esto significa que los gobiernos subnacionales deberán hacer esfuerzos considerables para aumentar sus recursos a fin de ecuacionarlos con las demandas de la población. Como la vía fiscal es estrechísima, los gobiernos deberán acudir a la generación de recursos no directamente financieros, como por ejemplo, recursos psicosociales que permiten poner en uso un concepto claramente kantiano: la imaginación creativa (hacer mucho con poco), como se aprecia en muchos casos prácticos en América Latina. Estos recursos psicosociales surgen cuando los gobiernos locales son capaces de optimizar su capacidad negociadora. Como es sabido, todo gobierno local está sumergido cotidianamente en tres planos de negociación: a) hacia arriba, con el gobierno nacional, con el capital, con empresas, con diferentes organizaciones supra locales; b) hacia los lados, con otros agentes y actores del desarrollo en su territorio y; c) hacia abajo, con los municipios, con las organizaciones sociales de base, etc.

Matriz que incluye las siguientes políticas: política de ordenamiento territorial, política de descentralización, política de fomento del crecimiento económico territorial, política de fomento al desarrollo territorial. Cada política contiene, a su vez, un vector que estipula sus componentes concretos, los instrumentos de política.

La manera más sencilla de entender esta interacción entre objetivos y territorio es tomar nota que el ritmo de crecimiento de la economía nacional depende del patrón geográfico de la inversión (entre otros factores por supuesto).

Acá es obligada la referencia a Jaime Lerner, el famoso Prefecto de Curitiba (posteriormente Gobernador de Paraná) en el Brasil quien, haciendo uso de este tipo de recursos para complementar los de naturaleza financiera logró la transformación de Curitiba en una de las ciudades con mejor calidad de vida en el mundo. Como hay que ser objetivo en la mirada al mundo real, habría que decir que en la comuna de Providencia, en Santiago de Chile, se observa el exitoso uso de esta “imaginación creativa” por encima de la relativa riqueza del Municipio.

Negociar es un proceso de naturaleza política con profundas implicaciones científicas y en consecuencia es una actividad profesional que supone conocimiento y respaldo social. Hay técnicas que deben ser aprendidas, lenguajes, códigos, procedimientos que, cuando puestos a trabajar permiten obtener importantes ganancias de las negociaciones, que de otra manera simplemente desaparecen. Estas ganancias son en realidad nuevos recursos para los gobiernos territoriales.

Asimismo las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales incluyen la animación social, es decir, el manejo de la capacidad de convocatoria del gobierno y, sobre todo, el manejo de las reuniones de agentes, mesas de trabajo, de participación, de discusión–como se quiera llamarlas–para obtener un resultado colectivo superior a las propuestas individuales, es decir, la animación social debe generar sinergia, casi un sinónimo hoy día de desarrollo.


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