Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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6.5. Los siete escollos principales del proceso (descentralizado) de desarrollo regional chileno

Más allá de los aspectos profundamente estructurales que impiden en los hechos la implementación de un modelo social y político verdaderamente descentralizado, parece ser posible llegar a identificar los principales obstáculos, no superados, del intento nacional para “autonomizar” los procesos de cambio–crecimiento económico y desarrollo societal– en el territorio chileno. Ellos son: 1) la artificialidad de la regionalización; 2) la ausencia de identidades regionales; 3) la falta de legitimidad de los “gobiernos regionales”; 4) la relativa precariedad de los recursos financieros; 5) la desarticulación y falta de coordinación del abanico de instrumentos específicos; 6) la falta de una actividad sustantiva de investigación científica y tecnológica en y para las regiones, y 7) el muy bajo nivel de conocimiento actualizado sobre estos procesos de cambio, por parte de la tecnocracia regional, quizás si el obstáculo de mayor envergadura.

a) La artificialidad de la regionalización. Probablemente la mayor paradoja que un observador atento percibiría en Chile sería constatar cuán difícil resulta encontrar otro país con tan marcadas diferencias ecosistémicas en su territorio (desierto extremo en el norte, valles templados en el centro, y bosques fríos y hielos y “fiordización” en el sur) y por tanto con regiones naturales de marcadísima heterogeneidad y al mismo tiempo con una cultura social tan extremadamente fundada en la homogeneidad artificialmente impuesta por el propio Estado y en consecuencia, casi sin atisbos de regiones sociológicas. Y sin embargo, como se ha afirmado frecuentemente por quien escribe, un país que al mismo tiempo entra al siglo XXI como prácticamente el único país del continente con una regionalización de rango constitucional operacionalizada por una ley orgánica constitucional de gobierno y administración regional. La historia que explica esta paradoja fue exhaustivamente descrita en páginas anteriores.

b) Ausencia de identidades regionales. Resulta ahora fácil entender la carencia de referentes identitarios de las personas que los vinculen al territorio regional. Es bien sabido que la identidad es una construcción compleja, como se muestra en las gráficas siguientes.

Como ya se comentó, sólo es posible hacer excepciones a este juicio en el extremo Norte (Tarapacá) y en el Sur (Isla de Chiloé).

SOBRE EL CONCEPTO DE IDENTIDAD

El proceso de construcción social de identidades colectivas estaría marcado por las relaciones de poder, lo que da origen a tres formas distintas de identidad colectiva: la identidad legitimadora, la identidad de resistencia, y la identidad de proyecto (Castells M.; 1999).

Se distinguen tres concepciones alternativas de la identidad (nacional): a) la constructivista, que da una importancia clave al discurso y a cómo ello cera sujetos; b) la esencialista que la considera un hecho acabado, un conjunto ya establecido de experiencias comunes y de valores compartidos que se constituyó en el pasado, y c) la histórico/estructural que la define como un proceso en permanente construcción conceptual (Larraín J.; 1996).

LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDAD REGIONAL

Las comunidades territoriales están constituidas por: 1) creencias, es decir, los miembros pueden reconocerse como coterráneos y hay una cierta reciprocidad de compromisos; 2) continuidad histórica, es decir, la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro; 3) identidad activa, los territorios son comunidades que hacen cosas en común, toman decisiones, logran resultados; 4) un espacio geográfico particular, que se constituye en la refercia primaraia; 5) un sentido de pertenencia, a partir de características compartidas existe una cultura pública que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal (Miller D.; 1997).

EL CONCEPTO DE CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE UNA REGIÓN

Construir socialmente una región significa potenciar se capacidad de auto–organización, transformando una comunidad inanimada, seggmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificación territorial y en dsefinitiva pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad–región, capaz de movilizarse tras proyectos colectivos, es dceir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo (Boisier S.; 1991).

El punto clave en la generación de una identidad previamente inexistente es la construcción regional, un proceso, como es obvio, de largo plazo. Se dice que uno de los primeros actos administrativos en la Francia revolucionaria fue definir los departamentos en el hexágono metropolitano para lo cual se despachaban jinetes desde ciudades previamente elegidas los que debían realizar una jornada (del francés journée 152). Es difícil pensar en un acto de mayor arbitrariedad y sin embargo los departamentos llegaron a constituir y son el referente terrritorial básico de los franceses. ¿Por qué? Porque el tiempo construye, pero a paso lento.

En la diapositiva construida a partir del texto de Miller hay que prestar atención al tercer elemento: el concepto de comunidad activa y a partir de este concepto hay que tomar nota de cuán lejos se está en Chile de lograr tal situación.

Jorge Larraín (2001: 260–261) dice que así como el ser humano es histórico, es decir, vive y se desarrolla en una dimensión de tiempo, así también es territorial, vive en una dimensión espacial. Así como hace la historia, del mismo modo construye y se proyecta en su territorio o, si se quiere, territorializa un espacio dándole sentido. Y agrega: “Hay varios elementos materiales que distinguen el entorno físico chileno. Se trata de un país largo y estrecho, con una variedad de regiones, climas y paisajes, desde el desierto del norte hasta los bosques lluviosos del sur, pasando por la zona templada del centro.

Contrariamente a lo que podría pensarse, esta variedad de regiones y las dificultades de comunicación no favorecieron los regionalismos y localismos, sino que desde un comienzo favorecieron un fuerte centralismo, posiblemente por la clara conciencia que existía el peligro de disgregación”.

c) La falta de legitimidad de los gobiernos regionales. En el capítulo IV de esta Tesis se dejó en claro el espíritu centralista que anima desde siempre a la clase política chilena que ha impedido sistemáticamente el logro de una descentralización política, y territorial en este caso. El ya citado informe de funcionarios de SERVILAB/UAH al Gobierno de Chile, entregado en Febrero del 2006, no hace sino ratificar, con una mirada foránea, lo que los chilenos tienen claro. Sobre la base del excelente estudio preparado por Dolores Rufián para el ILPES, los especialistas españoles afirman: “Además de un claro esquema de competencias en las administraciones territoriales, para que efectivamente éstas puedan ser protagonistas del desarrollo, será necesario que cuenten con un grado de autonomía que dependerá fundamentalmente de la naturaleza política del poder con el que actúan, …Los gobiernos regionales son los que tienen una institucionalidad más precaria en este sentido, tanto desde el punto de vista político, como fiscal e institucional”.

El principal problema relacionado con la legitimidad política está directamente ligado a la democracia y a la elección democrática de las autoridades, lo que constituye todavía un tema pendiente reclamado por importantes sectores políticos pues en Chile se ha optado por un modelo para las regiones donde se combinan autoridades desconcentradas, nombradas todas ellas por el Presidente de la República, y autoridades descentralizadas, los miembros del Consejo Regional, elegidos a través de un mecanismo indirecto. El Intendente, que es a la vez representante del Presidente de la República y jefe del gobierno Temp depuis le lever jusqu´au coucher du soleil (nota del autor).

Rufián Dolores, Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial (DET) El caso de Chile, 2005, Programa CEPAL/ILPES/GTZ, Santiago de Chile Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007 215 regional, se nombra por el Presidente, como si se tratara de un Ministro de Estado, pero no tiene rango ni tratamiento de tal. Por otra parte los miembros del Gabinete Regional, los SEREMI´s, tampoco son elegidos por el Intendente, sino por los Ministros respectivos, y son removidos por éstos, aunque corresponde al Intendente proponer una terna para su elección. Los directores de los servicios regionales, que son los servicios ejecutores, también son nombrados por los directores nacionales. Es decir, el Intendente tiene poco poder de disposición sobre su propio ejecutivo.

Los Consejeros Regionales se nombran por los concejales electos en las comunas de la región correspondiente, lo que implica un mecanismo de elección democrática indirecta, y se enfrentan a dos problemas políticos claves: 1. La poca relevancia de las funciones que tienen asignadas, y en particular, su dificultad para fiscalizar al ejecutivo, como correspondería a los representantes de los electores en cualquier sistema democrático.

2. El sistema de elección chileno, porque el Parlamento nacional, tanto en su Cámara de Diputados, como en el Senado, se elige con un claro sistema de representación territorial (dos representantes por circunscripción y en algunas, cuatro). Ello produce que tanto diputados como senadores puedan acabar apropiándose del interés regional; lo que explica muchas veces las reticencias del poder legislativo a la hora de traspasar programas a los gobiernos regionales, prefiriendo mantenerlos en la Administración Central donde pueden ejercer mejor sus influencias ante los sectores que correspondan; aparte de la escasa relevancia que la sociedad política ha otorgado, al menos hasta el presente, a los Consejos Regionales.

d) La relativa precariedad de los recursos financiero. Sin una legitimidad política basada en un mandato popular y sin recursos financieros significativos, la tarea “hacer gobierno” ya confundida con “desarrollar el territorio” parece una tarea de Sísifo. Ya se mostraron las cifras agregadas de la Inversión de Decisión Regional (IDR) y se afirmó que probablemente, en el año 2005, ésta llegaría, en un promedio imaginario, a cerca de US 75 millones por región, cifra harto escuálida para respaldar planes regionales de gobierno. No en balde, en varios documentos oficiales se señala la escasa asociación entre las estrategias y la acción concreta.

Los cuadros siguientes dan cuenta de la inversión pública efectiva por regiones para el período 1990/2000 en valores nominales y en porcentajes.

En el mismo estudio se muestra una matriz de Spearman que permite apreciar la extraordinaria constancia inter temporal del patrón de distribución inter regional del FNDR.

Y como colofón, un patrón de crecimiento económico inter regional que muestra escasa variabilidad, como consecuencia principal de una economía que basa su dinamismo en la exportación de commodities y recursos naturales con baja incorporación de progreso técnico; la explotación de las ventajas comparativas sin la creación sistemática de ventajas competitivas ofrece escasos grados de libertad para un patrón territorial de crecimiento diametralmente distinto del sendero histórico.

Según el reciente estudio del ILPES presentado al Consejo Regional de Planificación (Brasilia, Junio del 2007): “A las regiones que les está yendo bien en Chile son aquellas que han sido capaces de insertarse bien en la economía mundial, ya sea a través de sus recursos naturales, renovables o no renovables, a través de procesos exportadores asociados a industrialización manufacturera mayormente liviana y a través de centros metropolitanos articulados a la economía mundial a través de la provisión de servicios financieros y comerciales.

En todas estas situaciones, lo que ha primado ha sido la política de inserción macroeconómica que se ha delineado, la que se ha constituido en un marco de referencia objetivo para cada territorio. A algunos esta política los ha favorecido fuertemente, al menos en lo que respecta a crecimiento, y, a otros, los ha afectado desfavorablemente según sean sus propias capacidades de inserción internacional.

En otras palabras, en ninguno de los casos de crecimiento exitoso se advierte una política explícita y deliberada de desarrollo regional que haya sido orientada desde el Estado nacional. A los territorios que les “va bien”, no deben esta condición a que el Estado nacional haya propiciado políticas de desarrollo regional que hayan tenido como resultado esta situación. Tampoco, parecen haber políticas explícitas de corrección de disparidades, de claro corte territorial, compensatorias, que atiendan o se preocupen de las regiones más deprimidas y que no parecen presentar síntomas de activación ni en el corto ni en el mediano plazo.

Por tanto, una conclusión central y que no deja de tener una arista de cierta frustración es que en el pasado reciente, que se remonta ya a las dos últimas décadas no parecen haber en Chile políticas explícitas de desarrollo regional, al menos, desde la escala nacional”, (ILPES; 2007:25).

El papel del FNDR como instrumento de la política regional durante los gobiernos de la concertación 154 El FNDR, creado en el año 1974, ha sido el principal instrumento de inversión pública descentralizada que han tenido a su disposición las regiones, aunque su potencialidad como tal se ha visto mermada por la persistencia de una visión subsidiaria del mismo a favor de los sectores. Ello tiene que ver con que en su origen, todos los destinos del FNDR eran sectoriales, aunque ha sido básicamente administrado, desde su creación, como una especie de herramienta de compensación territorial para mejorar el acceso de localidades o áreas urbanas a servicios esenciales y no como un instrumento de desarrollo regional, especialmente si se tiene en cuenta su escasa vinculación con las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) elaboradas por las respectivas autoridades regionales. 155 La recientemente aprobada ley 20.035, de 23 de junio del 2005, modificatoria de la LOCGAR, al definir el FNDR no como un mero instrumento de compensación, sino también con finalidades de desarrollo regional abre, no obstante, un portillo para que en el futuro la relevancia territorial de este instrumento aumente, pero siempre que ello venga acompañado, como se ha sugerido previamente, de algunos cambios en la legitimidad y en las capacidades de los GOREs.

Esta sección ha sido tomada del informe final del SERVILAB (2006) a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior.

155Hecho reconocido con claridad por la propia SUBDERE, que en un documento de mayo de 2004 titulado “El Gobierno Regional que queremos para liderar el desarrollo territorial y articular la gestión pública en la región”, expresa que no ha existido una vinculación directa del Fondo con las definiciones de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), y que la asignación de recursos responde más bien a contingencias.

El FNDR consta de tres fuentes de financiamiento o componentes principales: 1) El FNDR tradicional o distribuido (el más antiguo, y quizás el menos condicionado en cuanto al poder de decisión de los GOREs); formado con recursos del presupuesto público, se destina a proyectos de infraestructura social, estudios y/o programas, sin tener en cuenta el sector.

2) El FNDR–BID, en el que los recursos provienen de diversos convenios de préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo; sirve “para mejorar la eficiencia y la gestión de la inversión regional en el marco del proceso de descentralización del gobierno” (Crédito BID 1281 suscrito en 2001), financiando inversiones en diversos campos, así como en temas de fortalecimiento institucional y descentralización; sus principales destinatarios son los sectores de educación, salud, vialidad, y en menor proporción el sector sanitario y electrificación.

3) Finalmente, las Provisiones del FNDR, constituidas por recursos traspasados por diversos ministerios, son inversiones regionales con una orientación específica, priorizadas por el nivel central del Estado; el ministerio de origen es quien decide la distribución regional, y la SUBDERE quien ejerce la contraparte técnica, materializando los procedimientos administrativos que hacen efectivo el traspaso de recursos a las regiones aunque para ser invertidos en sectores específicos. 156 156 Un excelente análisis crítico del papel del FNDR puede verse en Claudia Serrano: “Inversión Pública y Gestión regional: Nudos Críticos”, en Dagmar Raczynski y Claudia Serrano, editoras, 2001, “Descentralización. Nudos Críticos”, publicado por la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica/CIEPLAN, Asesorías para el Desarrollo, Chile).

La evolución del FNDR en el período 1990–2005 pone de relieve que, en términos reales, su crecimiento ha sido constante, salvo el pequeño “bache” de los años 1999 y 2000.

No obstante, su diferenciación por componentes permite hacer dos importantes matizaciones. Primero, que hasta 2002 la parte distribuida fue cuantitativamente más importante, aunque su tasa de crecimiento no fuese demasiado diferente de la parte de provisiones. Segundo, el fuerte aumento de los últimos cuatro años se explica fundamentalmente por el notable “tirón” de las provisiones. Desde la óptica de los tres gobiernos de concertación que han funcionado a lo largo de estos quince años, el mayor crecimiento del FNDR se registró en el de Aylwin (1990–1994) con una tasa acumulativa anual de casi el 17 %, frente al 5,8 % del de Frei y a la recuperación del gobierno de Lagos (2000–2005) donde la tasa 157 subió hasta el 14,8 %.

Estos datos deben matizarse teniendo en cuenta el peso del FNDR en la IDR. Desde esta perspectiva, el período más interesante ha sido sin duda el del último gobierno de concertación, ya que casi el 15 % de crecimiento anual es superior en 5 puntos al aumento de la IDR, mientras que en el período del gobierno de Aylwin sucedió justo al contrario: el incremento anual de la IDR casi duplicó al del FNDR.

El destino de las provisiones del FNDR permite comprobar lo que antes afirmábamos acerca de su marcado carácter sectorial, aparte de explicar el aumento del protagonismo de dicho fondo en la IDR, especialmente desde 2004. En efecto, este importante crecimiento ha tenido su origen en el aumento de los recursos destinados al Programa de Mejoramiento de Barrios y a la creación de la Provisión de Infraestructura Rural, como resultado de la fusión de las provisiones de Caminos Secundarios, Desarrollo Rural y Agua Potable Rural. Sin embargo, ello no ha implicado más que meros cambios de forma; son los mismos fondos que antes estaban en el presupuesto del Ministerio y que debían ser asignados por la región, los que ahora pasan al presupuesto del Gobierno Regional, pero para ser destinados específicamente en el ámbito fijado.

Desde la óptica de la distribución regional del FNDR llama poderosísimamente la atención su reparto tan homogéneo, sin que pueda destacarse por el monto total recibido ninguna región. No obstante, si la cifra se relativizara por el número de habitantes las percepciones de regiones como Aysén o Magallanes estarían muy por encima de la de zonas como la Región Metropolitana que reúne un porcentaje muy significativo de la población chilena. Esta llamativa situación se explica por la normativa legal establecida para proceder a tal reparto, al fijar que el mismo se hace teniendo en cuenta la evolución de dos variables: nivel socioeconómico y condición territorial.

La primera, nivel socioeconómico, se calcula de acuerdo con los siguientes indicadores: tasa de mortalidad infantil, porcentaje de población en condiciones de pobreza, tasa de desempleo, producto per cápita regional, calidad de vida en salud (se consideraban camas por habitantes, médicos por habitantes y desnutrición infantil), calidad de vida en educación y calidad de vida en saneamiento ambiental. La segunda, condición territorial, compuesta por: dispersión poblacional, ruralidad de los centros de población, deterioro ecológico, diferenciales en el costo de obras de pavimentación y construcción, y distancia a la Región Metropolitana.

El criterio de reparto que ha funcionado hasta 2005 no tenía en cuenta ni el tamaño poblacional ni el geográfico y, salvo la distancia a la RM, todos los indicadores se normalizaban (media nula y desviación estándar unitaria). Adicionalmente, el reglamento fijaba que el coeficiente de variación de la distribución regional debería quedar situado entre 0,1 y 0,2. Ello acababa conduciendo a que la variabilidad original de los indicadores considerados se “suavizaba”, y el resultado final era una distribución muy homogénea, recibiendo todas las regiones una cuota muy similar.

Para el año 2006 los criterios de reparto se han modificado, optándose por una forma de reparto distinta, que ya sí incluye variables relacionadas con la población – comprendido el género–, y el tamaño del territorio. 158 La distribución final resultante es ligeramente diferente a la de los de años anteriores, lográndose valores del coeficiente de variación sensiblemente superiores a ese rango de 0,1–0,2 del método anterior, pero sin alterar esa ya comentada tendencia de homogeneidad. 159 En la práctica, el FNDR ha sido pues utilizado a modo de mecanismo de nivelación territorial para mejorar el acceso de localidades o áreas urbanas a servicios esenciales, pero no como un verdadero instrumento de desarrollo regional, especialmente si se tiene en cuenta su escasa vinculación con las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) que en su última versión elaboraron las respectivas autoridades regionales para el período 2000–2005.

El FNDR ha funcionado como un mecanismo de reparto de inversión con criterios regionales, pero a la vista de los datos de su evolución su peso real es bastante menor por dos razones claves.

1) Porque las autoridades regionales manejan de forma más o menos autónoma la partida del FNDR distribuido, pero el resto viene marcado con un claro destino sectorial. De hecho, mientras que la IDR ha ido aumentando paulatinamente su participación en la Inversión Pública total, pasando de un modesto 13,7% en 1990 a más de un 50 % en 2005, el FNDR total ha seguido un comportamiento más modesto (en 2005 sólo había subido hasta un 22,6 %, partiendo del 13,7% en 1990).

2) Porque el peso del componente distribuido del FNDR refleja que la capacidad de decisión presupuestaria real de los GOREs ha sido siempre bastante modesta, pero el 8,3 % de 2005 significa uno de sus registros más bajos, no parando de reducirse desde 2000, año en el que alcanzó un valor del 10 %. No obstante, aún es peor comprobar que este 8,3 % es menor que el peso que esta misma partida significaba en 1990 sobre la Inversión Pública total (9,7 %).

158 159 Se tomarían en consideración el número de pobres y el número de hogares pobres con jefatura de hogar femenina; en cuanto a tamaño, se utilizaría un indicador de distancias internas de cada región (raíz cuadrada de la superficie).

De acuerdo con información obtenida informalmente de SUBDERE que no ha podido contrastarse en ningún documento oficial de esta institución, ni tampoco de DIPRES, parece haberse previsto mecanismos compensatorios en el supuesto de que se generasen situaciones de clara descompensación para una región en sus percepciones nuevas respecto a las actuales, destinando recursos extra a las regiones que experimenten un descenso relativo por la vía de absorber parte de las provisiones sectoriales en el 90%; aumentando el FNDR total para que no baje el monto percibido por ninguna región; o por la de otorgar una provisión de transición temporal.

En definitiva, un único instrumento con varias finalidades ha dado como resultado un fondo con cuatro graves problemas: 1) Acabar siendo escasamente compensador desde la perspectiva territorial, porque los criterios de reparto–aparte de numerosos–son estandarizados y el fondo acaba distribuido de forma muy homogénea.

2) Resultar bastante complejo, porque en su cálculo intervienen un número muy elevado de variables.

3) Terminar siendo poco selectivo porque su distribución por regiones es bastante homogénea.

4) Tener una reducida proyección regional, dado el gran peso de las provisiones y la menor relevancia del componente distribuido.

Cabe hacer notar que el FNDR fue planteado como instrumento financiero del desarrollo regional en 1970, en el último documento preparado por el Departamento de Planificación Regional de la ODEPLAN (bajo la dirección de este autor), documento titulado El desarrollo regional de Chile en la década de los setenta, un notable ensayo colectivo que ya contenía una suerte de prospectiva atada a los posibles resultados de la elección presidencial de 1970. Una idea que el Gobierno Militar haría suya.

e) La desarticulación y falta de coordinación del abanico de instrumentos específicos. En Chile es más que evidente la complejidad de la relación entre la institucionalidad pública y el desarrollo territorial, un asunto que merece una mirada con algo de detalle.

Los conflictos entre la institucionalidad pública y el desarrollo territorial se remontan al surgimiento de la modernidad en la cultura occidental. La modernidad se refiere al control, por parte del hombre, de la paradoja que plantea el pensar y actuar simultáneamente en dos niveles, el específico y el universal. En la modernidad existe un código, que designa el ordenamiento del pensamiento y de la acción en tanto pretenden sustraerse a las particularidades espaciales y temporales. Es el código de la modernidad el que acompaña al conquistador y al evangelizador. El territorio es la noción que expresa un contenido concreto, que va más allá de la acepción puramente geográfica y puramente metafórica. El territorio es, en cierto sentido, el anticódigo y en tal sentido la crisis de la modernidad occidental se puede expresar como el conflicto entre el código y el anticódigo, entre el código y el territorio. En esta confrontación y en el curso de la modernidad, el primero trata de eliminar al segundo. Este conflicto es el tema del clásico libro de John Friedmann y Clyde Weaber: Territory and Function (1979).

La globalización, cara actual de la modernidad, lleva al extremo la tensión entre función y territorio, entre sector y lugar, empujando en muchos órdenes de cosas, una tendencia homogeneizadora y alienante para productos e individuos, pretendiendo–como se ha dicho–que “abandonemos nuestras nacionalidades para pasar a ser ciudadanos de la Coca–Cola o de la Toyota”, una cuestión que genera una reacción dialéctica en las personas, que buscan nuevamente en el territorio, en el lugar y en el terruño, un fundamento de su identidad. Hay una “vuelta a lo local” como un nuevo espacio de solidaridad.

La misma globalización, que no es sino la fase tecnocognitiva del desarrollo capitalista actual, revaloriza por otro lado el territorio al introducir, microelectrónica mediante, un modo de producción manufacturera en red, difusa, de localización de los segmentos de la cadena de valor en lugares discontinuos del globo terráqueo, haciéndose en consecuencia más y más dependiente del éxito o del fracaso en múltiples territorios de producción que elaboran bienes y servicios destinados a competir en un espacio único de mercado, el mundo, sin aduanas ni barreras ni protecciones.

En la globalización, este juego feroz que hasta el momento produce, es cierto, más riqueza que pobreza, pero también más pobres que ricos, los actores, empresas y territorios aprenden que hay tres descriptores claves para intentar ganar: asociatividad, velocidad, e inteligencia. Si se es pequeño, la soledad es mortal, si se es lento, la lentitud es igualmente mortal, y si no se aprende minuto a minuto de la relación con el entorno, la falta de inteligencia es lapidariamente mortal.

Las grandes empresas pueden funcionar con relativa independencia de su entorno territorial más inmediato; en cierto sentido ellas “modelan y remodelan” el territorio. Las micro y pequeñas empresas, abrumadora mayoría en el mundo real, son altamente dependientes e interdependientes de y con su propio territorio. Ello tiende a fomentar– muchas veces a contracorriente de la cultura, como en Chile–la asociatividad a fin de “enjaembrarse” generando inteligencia colectiva basada en una capacidad también colectiva de aprender.

Pero el mundo no está organizado conforme a estos nuevos requerimientos. En la cultura occidental pesa demasiado el paradigma científico positivista, demasiado dominado a su vez por el cartesianismo y la disyunción analítica de su método. La organización misma de los gobiernos, los sistemas de contabilidad social, las políticas públicas de cualquier tipo, corresponden a modelos mentales que operan analítica y no sistémicamente.

Es más y más evidente para los especialistas y también para cualquier observador atento, que el desarrollo es un proceso indesmentiblemente territorial, no es ni ha sido jamás el resultado de la iteración, de la suma de acciones, sino que es, por el contrario, una propiedad emergente evolutiva de sistemas geo/tecno/socio/productivos de complejidad creciente, que no pueden ser entendidos ni menos intervenidos sino con visiones y pensamiento sistémico y complejo. Y esta afirmación, que parece altamente abstracta, no hace sino reflejar las fuerzas y tendencias que se están dando o que tratan de surgir en los territorios, por la simple razón de que todo sistema vivo tiende a auto organizarse de manera cada vez más compleja, a lo cual se opone la fuerza de un Estado (como el chileno) que opera con una lógica segmentada.

¿Cómo resolver esta dialéctica y llegar a una síntesis virtuosa? Muchos apostamos a un cambio de paradigma científico, para abrir la puerta a un paradigma constructivista y lingüístico, que hace del observador parte de lo observado, constructor de su propia realidad y de su propio futuro y que ello es posible mediante el uso profesional de la palabra, del discurso y de las conversaciones sociales. La tensión entre la institucionalidad pública y el territorio se resuelve mediante una apuesta al territorio como espacio de coordinación y sinergia. 160 Dolores Rufián (2005) en su estudio sobre políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial en Chile señala: “Los Ministerios involucrados en el territorio no han tenido siempre una clara vocación territorial. Entre los Ministerios organizadores o planificadores, la SUBDERE ha tratado de incentivar más el proceso de descentralización política y administrativa que el desarrollo territorial propiamente tal. En cuanto al Ministerio de Planificación, tampoco ha cumplido el rol que le corresponde preocupado más de la rentabilidad de las inversiones que de una planificación territorial” (pp.74) y agrega: “La gran cantidad de instituciones, políticas, instrumentos y programas diseñados para el desarrollo económico territorial, su diseño con lógicas muy disímiles y su funcionamiento al margen de los criterios que les dieron origen, necesariamente hace dudar de su efectividad. De hecho todas estas políticas funcionan en base a Comités, Comisiones, etc., que tratan de articular a las distintas instituciones e instrumentos” (pp.75). Termina la jurista española diciendo: “Pero sin duda las principales dificultades ocurren en el contexto territorial, cuando se intenta coordinar y armonizar las diferentes políticas, programas e instrumentos sectoriales en el territorio a través de órganos con escasas atribuciones para planificar y resolver y nula competencia para ejecutar los resuelto” (pp.77).

Estos juicios serán recogidos en plenitud por el informe preliminar ya citado, de asesoría del equipo del SERVILAB/UAH, entregado a la SUBDERE, en Febrero de 2006.

Por otro lado, un estudio de Iván Silva y Carlos Sandoval (2005) sobre los instrumentos regionales y locales de fomento productivo concluye: “De ahí que se piense que los poco más de 1.000 millones de dólares que se destinaron para fomento productivo en el año 2001 y que representan 1.3 puntos porcentuales del PIB, que significan, además, un gran esfuerzo que se espera sea recompensado por un aumento de las capacidades competitivas de las pequeñas empresas, podrían tener un mejor aprovechamiento si buena parte de los instrumentos que se han desarrollado evolucionaran hacia una perspectiva sistémica de corte territorial” (pp.75).

No es una casualidad que Michael Porter haya titulado su más famoso libro como La competitividad de las naciones (o sea, del territorio, no de las empresas).

f) La falta de una actividad sustantiva de investigación científica y tecnológica en y para las regiones. El siguiente breve texto fue preparado por este autor como insumo para el Consejo de Innovación, el organismo creado para orientar el gasto en I. C&T derivado de la implantación de un royalty a la minería del cobre.

Desde el punto de vista del territorio regionalizado chileno y también desde el punto de vista de un economista, caben al menos las siguientes observaciones: a) Competitividad es un concepto cargado de territorialidad desde su introducción en la agenda teórica y práctica por M. Porter quien, no en balde, tituló su obra más conocida La competitividad de las Naciones, eludiendo significativamente un título más tradicional que hiciese referencia a las empresas, y el concepto de cluster introducido por el mismo Porter no se entiende sino en el plano de estructuras territoriales. No obstante hay que entender que la competitividad de un territorio admite dos lecturas: se trata de una competitividad hacia adentro, es decir, capacidad para atraer los factores actuales del crecimiento en un contexto en el cual miles de territorios son empujados a lo mismo y, por otro lado, se trata de una competitividad hacia fuera, un frenético posicionamiento en nichos de comercio en donde colocar bienes y servicios transables, algo difícil de hacer, por lo demás, sin un agresivo marketing territorial; b) La política territorial chilena, tenuemente dibujada y más tenuemente aplicada durante cuarenta años, ha buscado como objetivo principal modificar el patrón interregional de crecimiento y desarrollo a fin de contrarrestar el centralismo y la concentración en Santiago, dos cuestiones que afectan a una democracia bien entendida, a la equidad y a un funcionamiento más eficiente del sistema económico; c) Un estudio reciente––Dinámica económica territorial en las regiones chilenas en el largo y mediano plazo. Algunas hipótesis y evidencias empíricas–(Boisier S.; 2005, policopiado), mediante el uso de información estadística oficial y de técnicas de análisis regional bien sancionadas, muestra la considerable estabilidad del perfil del PIB en el sistema regional al mismo tiempo que un desplazamiento del crecimiento regional hacia el norte sobre el eje Sur/Norte. Se sostiene en este estudio que ello se debe a que el país continúa atado a una dinámica económica basada en ventajas comparativas propias de la explotación y exportación de algunos commodities y que romper con esta situación para abrir paso a un crecimiento más balanceado geográficamente implica generar bienes y servicios de exportación sobre la base de la creación de ventajas dinámicas competitivas “porterianas”; d) Como las llamadas ventajas dinámicas surgen exclusivamente de la I.C&T y como ésta hoy requiere aprendizaje colectivo y como éste a su vez depende de las interacciones interpersonales de cercanía, se desprende la necesidad de usar los recursos escasos con un criterio geográfico de desconcentración–concentrada en pocos lugares que además requieren de escalas capaces de producir externalidades.

Tales lugares en Chile son las ciudades (y posiblemente sus hinterlands) de Antofagasta, Valparaíso, Talca, Concepción, Valdivia y Puerto Montt, en primera instancia.

e) La actividad de I.C&T en tales lugares debe ser pertinente no sólo al perfil productivo actual de las macro regiones en torno a estas ciudades; principalmente debe ser una actividad pertinente al perfil productivo prospectivo de ellas una información que debería estar, pero no está, en las estrategias de desarrollo regional; f) Además, la actividad en I.C&T reseñada debe estar al servicio principal de la micro, pequeña y mediana empresa, constituyente principal del tejido productivo en las regiones; la empresa grande puede generar sus propias innovaciones o subcontratarlas; g) En el fomento territorial a la innvocaión hay que preservar la endogeneidad, la variedad y la descentralización.

Los siguientes párrafos han sido extraídos del informe “Las regiones de Chile ante la ciencia, tecnología e innovación: diagnósticos regionales y lineamientos para sus estrategias” preparado por TRANSVERSAL CONSULTORES para la CONICYT/ Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnología, y financiado por el Banco Mundial 161 y entregado en el mes de mayo del 2006.

“En primer lugar, se observa cierta zonificación en los temas e iniciativas que ejecutan los organismos del sistema regional de C&T. Aquí, los contextos geográficos y las actividades económicas cobran plena relevancia. En general, el trabajo tiende a concentrarse en labores y temas vinculados a las actividades productivas regionales – minería, forestal, pesca, agricultura, energía–y bastante menos en el estudio del entorno con sus características ambientales y socio–culturales. En la macrozona norte (Tarapacá a Coquimbo) predomina el trabajo en pesca, acuicultura y recursos marinos, riego y agricultura, astronomía, turismo, energía y ciencias sociales. En Valparaíso, O´Higgins y Maule el quehacer de los investigadores privilegia el sector hortofrutícola, vinos, ganadería, pesca y recursos marinos, TICs y arquitectura, entre otros. Desde Biobío a Magallanes está el sector silvícola, agropecuario, pesca, acuicultura y recursos marinos, ecología y recursos naturales, turismo y ciencias sociales, medicina y biología y el territorio antártico. Algunos temas están presentes en casi todas las regiones, como el estudio del medio ambiente y recursos naturales –ambos vinculados al despliegue del sistema CONAMA–y los estudios antropológicos y arqueológicos.

Segundo, se observa cierta duplicación en los esfuerzos de investigación y desarrollo de C&T entre regiones vecinas y en varios casos en instituciones localizadas en la misma región. Esto evidenciaría la ausencia de políticas pública que apoyen una mayor especialización regional y la debilidad de los sistemas de difusión e intercambio de estudios e información. Probablemente el efecto principal ha sido que la dispersión de recursos–financieros, de infraestructura y equipamiento, entre dos o más núcleos de investigadores–ha dificultado una efectiva profundización y especialización de ellos, con beneficios para su entorno–sean organismos públicos, empresas privadas–, a la vez que ha reducido sus posibilidades de integrarse en circuitos internacionales de cooperación técnica y científica. La falta de precisión y vigencia de las estrategias regionales de desarrollo (ERD) y la ausencia de políticas de C&T regionales y nacionales son también corresponsables de la dispersión indicada. La inexistencia de políticas, estímulos y orientaciones claras también se refleja en los programas de formación de recursos humanos donde se reiteran las carreras y cursos de magísteres, doctorados, y otros programas similares.

Agradezco muchísimo a José A. Abalos König, destacado geógrafo, ex estudiante y amigo, el haberme facilitado este informe.

 

Tercero, no hay muchos antecedentes que permitan vincular el trabajo en C&T con los avances en los ámbitos social, cultural y productivo de las regiones. Esta debilidad también se observa en los instrumentos y fondos tecnológicos más focalizados en el fomento productivo. Así, por ejemplo, subsiste la incertidumbre sobre el rol que efectivamente han tenido los diversos núcleos de investigadores, y de los programas que los han financiado, en el desarrollo de algunos clusters o sectores productivos específicos– como es el caso del salmón, minería, fruticultura, etc.–y en las políticas regionales en educación, salud, hacia los pueblos indígenas, ambientales y otras.

Tal déficit no es un tema menor, pues más que servir para apreciar y simplemente registrar el grado de participación que estas actividades de C&T tuvieron en los desarrollos acaecidos, da mayor legitimidad a los cultores de la Ciencia y la Tecnología para reclamar mayores recursos de parte de las instancias de financiamiento y una mayor apertura de parte de quienes gestionan los procesos de cambio en cada una de las regiones. Si no avanza en ello, los mayores aportes del país a estas actividades sólo se apoyarán en supuestos e hipótesis optimistas, más que en datos objetivos y mensurables, situación que contradice el propio quehacer del mundo científico y lo pone en una situación de gran vulnerabilidad.

El Anexo C contine una exposición más extensa sobre este tema en tanto que el Consejo de Innovación hizo entrega a la Presidenta de la República en este año, del informe Hacia una estrategia de innovación para la competitividad, vol.I., del cual se extraen los siguientes comentarios: “En este nuevo paradigma, la información y el conocimiento–que pueden ser compartidos de manera más fácil y equitativa–han ido desplazando la importancia del capital y el trabajo no calificado en la creación de riqueza. Y así, bajo estas renovadas condiciones, el valor de las empresas se hace cada vez más dependiente de activos intangibles como la capacidad de aprendizaje de sus empleados y el talento para innovar en procedsos y productos que alimenten la continua tarea de construir ventajas competitivas”. (pg. 27). Y más adelante agrega en relación a las regiones: “El desarrollo de una Estrategia Nacional de Innovación requiere tanto de una mirada de conjunto–que puede ser aportada por este Consejo y el gobierno central–como del conocimiento específico de quienes están más cerca de los problemas, lo que involucra a las agencias ejecutoras y a las distintas regiones del país. En ese sentido, el Consejo propone las siguientes líneas de acción: a) identificación de las brechas de competitividad que afectan el desarrollo de los sectores con potencial competitivo…; b) fomento de la participación de las regiones en la generación e implementación de las políticas de innovación…” (pg.128). Nada de esto es posible sin I.C&T en las regiones.

g) Bajo nivel de conocimiento actualizado sobre los procesos de cambio en el territorio por parte de la tecnocracia regional. Hay una deuda pendiente, no cancelada, del Estado de Chile, en el sentido de haber prometido, en la década de los sesenta, levantar una “Escuela Nacional de Administración”, al estilo de la famosa ENA francesa, para preparar al funcionalismo público en varios campos, la planificación regional en primerísimo lugar, según ingenuamente se suponía (o lo suponíamos) en la época.

La provisión de los cargos públicos en el aparato público regional continúa haciéndose bajo el supuesto que “hacer gobierno a escala subnacional” no es sino un proceso escalar continuo, de arriba abajo, sin solución de continuidad entre el nivel nacional y el regional. Si es así, ¿para qué gastar recursos en un entrenamiento específico? Lamentablemente el asunto dista de ser así de simple y el trabajo–cualquiera sea su naturaleza, política o técnica–a nivel subnacional es estructuralmente diferente a su homólogo a nivel nacional y requiere, por tanto, de la construcción de modelos mentales y cognitivos distintos. El cuadro siguiente muestra de una manera sumaria el nivel profesional de los SEREMI´s de Planificación de cada región tal como es la situación a mediados de 2006.

Naturalmente, los meros títulos y grados no dicen mucho y sería necesario examinar el contenido curricular de estos cursos de diploma o de maestría. Sin embargo parece lícito sospechar con respecto a la contemporaneidad del marco cognitivo que respalda a la mayoría de estos cursos, si se acepta la rápida evolución del conocimiento y de las teorías sobre crecimiento y desarrollo territorial. Por cierto que la idea no es transformar a la tecnocracia en un corpus académico como tal, pero así como cualquier persona que enfrenta un problema de salud quiere que el médico tratante tenga un acabado saber a fin de que el tratamiento sea exitoso, ¿por qué no habría que demandar lo mismo cuando se trata de pacientes “sociales”, como los territorios? A seguir se muestra, de una manera primaria, el contenido cognitivo de las estrategias regionales. Por supuesto, no se trata de exigir que cada una y todas acojan totalmente el complejo marco cognitivo expuesto en esta tesis, pero es indispensable que una estrategia tenga un sólido respaldo teórico, como ya lo anotaban Helmsing y Uribe– Echevarría más de treinta años atrás. Se trata de un ejercicio altamente subjetivo.

Hace un tiempo se dió a conocer (El Mercurio, Santiago de Chile, 27/09/06, B/2) el Informe de Competitividad Mundial 2006–2007 elaborado por el Foro Económico Mundial ratificando la privilegiada situación de Chile en América Latina (primer lugar) y su destacada posición mundial (vigésimo séptimo lugar), por encima de España. No obstante el buen resultado comparativo, cabe observar que la ubicación de Chile en “Salud y Educación Primaria” es el lugar 57 entre 125 países; la ubicación en “Educación Superior y Capacitación” corresponde al lugar 40 y en “Innovación” el 39. Todos estos elementos tienen como telón de fondo el capital humano.

Corresponde entonces acá introducir un juicio empírico sobre el capital humano observable en las regiones chilenas y su evolución temporal. Para ello se reproduce parte de un informe preparado para el MIDEPLAN por la Consultora AM&P LTDA. durante el año 2004.

En Chile, los estudios sobre capital humano son escasos y en muchos de ellos no se hace explícito el concepto tratado. De esta forma encontramos estudios que se centran en establecer una relación entre la acumulación de capital humano y el crecimiento económico de Chile en comparación con otros países, pero sin llegar al planteamiento de modelos econométricos, como aquellos que profundizan los más diversos aspectos de la educación en su ámbito formal.

Uno de los estudios más detallados hasta ahora resulta ser el de J.J. Brunner y G.

Elacqua (2003), “Informe Capital Humano en Chile”. Este desarrolla un extenso trabajo bibliográfico que muestra la diversificación y complejidad que ha tenido el concepto desde su origen, al tiempo que aborda distintos aspectos del capital humano a nivel nacional como son: stock acumulado, ritmo de acumulación, formación, renovación, etc.

Sin embargo, y salvo el análisis desagregado a nivel regional que se hace de uno de los aspectos que caracteriza el capital humano, este estudio está orientado a comparar el estado de éste en Chile respecto del concierto internacional, y por lo tanto la forma empleada para caracterizar el capital humano, deriva en conclusiones que sólo tendrían validez en ese contexto y escala.

Puesto que en esta obra se apunta de una manera clara y taxativa a carencias cognitivas como una de las principales razones explicativas de la brecha entre el esfuerzo y los resultados en la política territorial chilena de cuatro décadas, hay que abrir espacio para examinar cuál es la situación regional en materia de capital humano avanzado, puesto que en esa categoría es donde debiera encontrarse un marco cognitivo contemporáneo en materia de crecimiento y desarrollo regional. Las cifras nuevamente muestran y reiteran lo conocido: la concentración territorial del capital humano. El Anexo D muestra entonces cifras y comentarios sobre la distribución regional del capital humano en Chile.


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