Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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6.2. Gobiernos que no gobiernan y regiones que no pueden desarrollarse

En esta sección se mostrará que la principal debilidad de la LOCGAR, de evidente repercusión en el propio desarrollo de las regiones, reside en ser la expresión jurídica de la tradición y de la cultura política y administrativa chilena, que no admite la descentralización del poder.

Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser así para el grueso público.

Si bien, de acuerdo a fuentes del Congreso, el 23 de enero de 2003 habría ingresado al Parlamento el Mensaje # 361-348 del Presidente de la República mediante el cual se inicia un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir la versión inicial de estas líneas (comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificación y Cooperación. Independientemente de los méritos tanto de la actual Ministra (2007) como de todos sus predecesores en la década pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibió o asumió como su tarea central el desarrollo regional del país.

En el ámbito del Estado, gobierno significa, en su acepción más simple, gobierno interior, una función que en el caso en comento se remite a cuatro temáticas y responsabilidades: a) Orden público y seguridad ciudadana, cuestión que implica velar porque en el territorio en cuestión se respete la tranquilidad, el orden público y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autoridad podrá requerir el auxilio de la fuerza pública, siempre en conformidad a la ley; b) Coordinación, fiscalización o supervigilancia de los Servicios Públicos, cuestión que se vincula a la permanente información al Presidente de la República acerca del desempeño de Gobernadores y jefes regionales de los organismos públicos ubicados en el territorio, al conocimiento y resolución de los recursos administrativos entablados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presentación de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de proponer la remoción de Secretarios Regionales y, especialmente, a proponer al Presidente de la República las ternas para la designación de estos Secretarios; c) Prevención y atención de desastres, en el sentido de adoptar las medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emergencia o de desastre; d) Extranjería, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería, supervisar la adecuada administración de los complejos fronterizos, etc.

Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener importancia intrínseca, en buena medida podrían incluirse como parte de la función administrativa. Esta función, de acuerdo al constitucionalista José Luis Cea Egaña, consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la comunidad a través de los servicios públicos y demás organismos creados por la ley para tal objeto.

El concepto de gobierno, siempre en el ámbito del Estado, tiene una segunda lectura, esencialmente política, que en términos generales significa ejercer el poder permanentemente, tomar decisiones de alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien común o el interés general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro.

En Ciencia Política el concepto de “gobierno” alude a una estructura organizacional pública con capacidades ejecutivas, que no se encuentra sometida a una instancia superior, a menos que, voluntariamente ceda capacidades limitadas y definidas a instancias superiores, como en el modelo político federal o como se observa en los modernos procesos de construcción de estructuras supra nacionales, como la Unión Europea por ejemplo. Esta sola concepción es suficiente para sostener que en Chile no existen gobiernos regionales, sino entes desconcentrados del gobierno nacional.

El constitucionalista José Luis Cea Egaña sostiene que gobernar un territorio o región es ejercer las tres funciones de gobierno, a saber: Entendido como el control asimétrico de un recurso socialmente escaso.

a) La función política y ejecutiva b) La función normativa, judicial y de control c) La función administrativa Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la función política y ejecutiva debería expresarse en una región en la capacidad para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desarrollo propios, únicos y diferentes de los modelos que se construyen a nivel nacional.

Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto político con la Nación que sólo puede resolverse democráticamente si–en el marco de una institucionalidad ad hoc–la región dispone de un poder político que le permita negociar con la Nación una solución distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su propio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayoría de los casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la principal tarea política de un gobierno regional que efectivamente gobierne es contribuir decisivamente a la construcción de tal sociedad.

¿Cómo podría realizarse este ideal si el artículo 16 de la LOCGAR señala textualmente como una función del Gobierno Regional: “Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberán ajustarse a la política nacional de desarrollo y al presupuesto nacional” (énfasis del autor)? ¿Qué quiso decir el legislador con la palabra “ajustar”?

La vaguedad de la idea expresada en el art. 16 permitiría, legítimamente, sostener que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o planes) tendrían que ser reducciones miméticas a la escala regional de la política nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es así.

¿De qué política nacional se habla en el artículo en cuestión? ¿De la política económica global del país?, ¿De la política nacional de desarrollo regional, inexistente? Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no permite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la función ejecutiva y política.

Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un extremo terminando por entender que en todas las regiones las respectivas propuestas de desarrollo deberían ser estructuralmente diferentes a su contrapartida nacional, pero, ¿por qué un proyecto de desarrollo de la Región de la Araucanía no podría basarse en el reconocimiento profundo de las diferencias estructurales (étnicas, culturales, económicas y de otra especie) entre la región y Chile? ¿Por qué un proyecto de la Región de Aysén no podría basarse en un ecologismo racional, en un desarrollo ambientalmente sustentable, de difícil implementación en el país como un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende cómo éstas podrían desarrollarse, en una interpretación contemporánea del concepto.

Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simbólica de luchar en contra de la manía homogeneizadora de nuestra cultura, que no ha respetado ni respeta la variedad y el valor intrínseco de ella para efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser una forma de asumir nuestra diversidad interna como país, cosa que es a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo.

Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo histórico de la Provincia del Neuquén en Argentina 1

Según el Diccionario de la Real Academia Española “ajustar” es “Conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas” (acepción 2).

La Constitución de 1980 establecía que el gobierno y administración superior de cada región residía en un intendente que sería de la exclusiva confianza del Presidente de la República. La Constitución Reformada separó ambas funciones estableciendo una fórmula de dudosa claridad al estipular que el gobierno de cada región reside en un Intendente (obsérvese de paso que el concepto de “intendente” en el ámbito militar siempre se usó para denotar a quien se encargaba de las provisiones, una tarea de suyo administrativa) que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República, pero que la administración superior de cada región “radicará en un Gobierno Regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región”. Dicho Gobierno Regional estará constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una fórmula confusa.

Según la historia fidedigna, el criterio dominante en el Parlamento fue el de que la función de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, también, de todo cuanto tienda a la preservación del orden público y la conservación de la seguridad interna y externa. Finalmente, es característica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones discrecionales.

Se mezcla, en nuestra opinión, en la consideración anterior, el concepto simple de gobierno interior con el concepto complejo y politológico de gobierno, a secas, si se puede decir.

A su turno, la función administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan, más bien, a la aplicación de las normas legales y decretales para la consecución de los objetivos del poder público en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios públicos. Ahora se mezcla una cuestión de mera administración (aplicación de normas...) con una cuestión de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer gobierno con alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto decía que “la paz es el nuevo nombre del desarrollo”, sería legítimo parafrasearlo diciendo ahora “el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno”.

De acuerdo a Cea Egaña (op.cit.), el Intendente regional sirve, simultáneamente tres funciones genéricas (no solamente dos como es usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la práctica, incompatibles o conflictivas entre sí: a) Órgano Ejecutivo: como tal, le corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular políticas de desarrollo de la región, siempre en sujeción a las restricciones ya comentadas; b) Presidente del Consejo Regional: en tal carácter el Intendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto dirimente; c) Representante del Primer Mandatario: cuando actúa en tal investidura, le corresponde la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley. No se trata ya de una suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una esquizofrenia aguda.

La cuestión de la forma cómo se genera el Intendente ha sido un permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen que su designación por el Presidente de la República es de la esencia del régimen unitario y los que postulan una posición favorable a su elección popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusión. A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puerta a una elección popular de la autoridad política regional (con el nombre, por ejemplo, de Presidente de la Región) ha ganado posiciones, con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la francesa, esto es, con dos figuras al frente de la región: una emanada de la voluntad popular, y otra designada representando al Estado.

Rastreando la discusión en torno a este tema, sorprenden algunas opiniones que dan cuenta de cuán ajena a la mentalidad y a la cultura nacional es el tópico de la descentralización política.

Por ejemplo, uno de los políticos más ilustrado (y progresista) y Senador en la época y ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, sostenía en una reunión académica lo siguiente “Respecto a la posible elección del Intendente, yo creo que eso nos trae un problema bastante difícil. Aún cuando pudiera pensarse que es una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le otorga, resulta muy difícil que un Gobierno central, que gobierna todo el país, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposición. Eso, en forma absoluta, no existe en ningún país del mundo, pues significaría en la práctica que grandes regiones del país estarían gobernados por la oposición, cualquiera que sea el Gobierno que esté en Santiago” 146 (énfasis del autor).

Por cierto olvidó el Senador (y actual Ministro) que el peligro que él ve (¿peligro o inconveniencia?) es una situación común en Francia y España y por esos lados no causa mayor preocupación que varias regiones hayan estado gobernadas por políticos de oposición, como por ejemplo, Fraga en Galicia, durante el período del PSOE a cargo del gobierno nacional. Lo mismo sucedía en Francia durante el gobierno socialista en que algunas de las más importantes regiones estaban en manos de la derecha. De otro modo, ¿cómo se entiende el juego democrático? Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucionalmente un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, en tanto que el art. 303 de la Constitución establece que los Gobernadores de cada departamento serán elegidos y al mismo tiempo serán agentes del Presidente de la República, que los puede remover bajo determinadas circunstancias (énfasis del autor).

Conforme a otra de nuestras características culturales, la discusión en Chile tiende a ser maniqueísta: unitarismo o federalismo, a ultranza en ambos casos. En relación al Consejo Regional, el texto original del artículo 102 de la Constitución dejaba al arbitrio de la ley la forma su elección. El texto emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado optó sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe vuelve a entregar a la ley orgánica la forma en que serán elegidos los Consejeros 146 Viera-Gallo J-A., “Política y regionalización”, en Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización, ILPES/Universidad del Bío-Bío, 1999 (p. 382/383), Concepción, Chile.

Regionales, cuestión que terminó, como es sabido, en una fórmula híbrida que no satisface a nadie.

De todos los órganos creados por la LOCGAR, el más criticado, desde adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generación indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el producto de su accionar, por la poca relación entre las resoluciones del Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente, por la escasísima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de los miembros.


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