Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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1.8.2. El nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial

Hay que hablar ahora de los procesos de cambio en el territorio

“Ha llegado el momento dijo la Morsa de hablar de muchas cosas: de zapatos, de lacre y de los buques, las coles y los Reyes…” Lewis Carroll A través del espejo

Como se anotó más atrás, el denominado “nuevo interno” del crecimiento y del desarrollo territorial no es otra cosa que el enfoque que provee la capacidad para entender la causalidad de estos procesos en la contemporaneidad, lo que, como ya es obvio, requerirá de un marco cognitivo nuevo. Se trata de responder a dos preguntas: ¿cuáles son ahora los factores causales del crecimiento económico territorial?, ¿cuáles son los factores causales del desarrollo societal en un territorio?

Los economistas que se ocupan del crecimiento económico (global, agregado) y del tipo de modelo que mejor describiría el fenómeno del crecimiento nos han hecho transitar desde las concepciones de Robert Solow de mediados de los años 50 hasta las de la corriente principal actual, asociada a nombres como Paul Romer, Robert Lucas, Robert Barro, Xavier Sala–y–Martin, principalmente. En tanto que en el ciclo inicial (Solow) los rendimientos a escala constantes y los marginales decrecientes y el progreso técnico como factor residual constituyeron los principales argumentos explicativos, ahora las externalidades positivas vinculadas a la generación de conocimiento y progreso técnico (que se explica desde dentro de la función de producción obedeciendo a una racionalidad económica) y por tanto rendimientos crecientes, dominan la escena y abren paso a conclusiones de política económica para enfrentar la divergencia de las tasas de crecimiento per cápita, una conclusión exactamente inversa a la de convergencia derivada del modelo neoclásico.

Las predicciones delo modelo neoclásico (convergencia) han sido cuestionadas por las teorías del crecimiento endógeno o modernas del crecimiento (TMC). Según sus postulados, en condiciones de rendimientos cosntantes a escala de la función de producción, el crecimiento del ingreso per cápita no sería nulo y, en general, no existiría una tendencia a la convergencia. El crecimiento se explica además por decisones endógenas de los agentes.

Así, las modernas teorías del crecimiento y de la geografía económica han puesto de relieve que el proceso mediante el cual operan las fuerzas centrípetas de la producción y la población, que generan a su vez divergencias en las rentas per cápita de las economías regionales, no sólo es un resultado de decisiones tomadas endógenamente por los agentes económicos, sino, además, un proceso lógico de la operación de externalidades que se obtienen de los factores productivos y su concentración geográfica.

Pero una cosa es la discusión acerca de la causalidad agregada, altamente abstracta del crecimiento y otra es disponer de una explicación más específicamente territorial, en la cual necesariamente el territorio deja de ser un elemento meramente pasivo y receptor del crecimiento.

Desde luego, se habla de un crecimiento proactivo, es decir, el territorio “sale a la búsqueda” de su propio crecimiento.

La gráfica inserta a continuación permite explorar más a fondo esta cuestión.

La parte inferior de la gráfica muestra los tres factores ahora más frecuentemente citados en relación al crecimiento global: 1) la acumulación de capital, desde luego el elemento “histórico” en cualquier interpretación del crecimiento, agregando eso sí, que el resultado del influjo de capital sobre el crecimiento está además condicionado por la eficiencia en su uso, por el coeficiente marginal producto–capital (à la Domar); 2) la acumulación de progreso técnico derivada del conocimiento, que actualmente responde al hecho de que se invierte en C&T porque se espera una ganancia financiera de ello y porque tal gasto genera externalidades positivas; de aquí deriva entonces la endogeneidad que se atribuye al crecimiento; 3) la acumulación de capital humano, de acuerdo a la teoría respectiva desarrollada por Theodore Schultz y por Gary Becker, teoría que ha transformado el gasto corriente que las personas hacen para mejorar sus condiciones de salud y de educación en gastos de capital al observarse que estas mejoras no sólo incrementan la productividad de las personas (y su ingreso) sino que además producen externalidades positivas sobre el colectivo laboral en el cual estas personas están insertas.

Hay innumerables trabajos que dan cuenta de este cambio. Para los no economistas es recomendable consultar un trabajo de Edgar Moncayo (2001) titulado: Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial.

El Dr. Craig Venter en los EE.UU., decodificador del genoma humano, y el Dr. Pablo Valenzuela en Chile (inventor de la vacuna contra la hepatitis B, entre otras patentes) son dos ejemplos notables del científico- empresario, un espécimen importantísimo en la actualidad.

Evidentemente que en el caso de un territorio dado se podría construir un modelo formal de crecimiento sobre la base de estos tres factores explicativos, pero más allá de una solución matemáticamente correcta que asignase elasticidades a estos elementos, parecería evidente que algo falta. Lo que falta es una inserción del crecimiento de la localidad o territorio en un entorno mayor.

Hay que convenir que el crecimiento económico de un territorio es una propiedad emergente (una emergencia sistémica) que deriva de la interacción entre el sistema territorial y su entorno, una afirmación claramente refrendada por el pensamiento de Mario Bunge (2004) sobre convergencia y que pone de manifiesto la enorme importancia precisamente del entorno.

De aquí que en la parte superior de la gráfica se incluya, adicionalmente: 4) la demanda externa, habida cuenta del mucho mayor grado de apertura relativa de las economías sub nacionales, lo que pondera en alto grado la importancia de la demanda externa compuesta por exportaciones, gasto de no residentes (turismo) y remesas familiares; 5) la política económica nacional–global y sectorial–y sus impactos diferenciados sobre los territorios, coadyuvando al crecimiento de unos (agregando “fuerza” a los tres factores iniciales) o entrabando el crecimiento de otros; 6) el proyecto nacional (proyecto país) y la política territorial nacional que tal proyecto contiene necesariamente y que, vía política de ordenamiento territorial, “sugiere” o promueve líneas de especialización productiva para cada territorio, determinando diferentes alternativas de trayectorias de crecimiento de largo plazo para cada territorio.

Hay que acotar nuevamente que un proyecto nacional o mejor dicho, una política territorial nacional como parte de él, incluye cuatro macro políticas, cada una de ellas desplegando a su vez una variedad de instrumentos específicos: la política de ordenamiento territorial, la política de descentralización, la política de fomento al crecimiento económico y, la política de fomento al desarrollo. Es interesante recordar, por ejemplo, que las transformaciones muy importantes que experimentase la ciudad de Arica en el extremo norte de Chile durante la década de los años sesenta fueron casi por completo resultado de que el país contaba en esa época con una matriz completa de política territorial nacional, que si bien hoy día podría expresarse de una manera más profunda debido a los avances cognitivos, tuvo de todo modos un impacto muy impresionante que deja hoy, la nostalgia como herencia.

Dos observaciones.

La primera observación es cuán sorprendente resulta tomar nota de que gran parte de la teorización acerca de la cuestión regional y gran parte de la modelización de políticas a su favor, se hizo bajo el peregrino supuesto de que la política económica nacional era neutra con respecto a las regiones, una proposición que no aprueba ni el más elemental examen de política económica. En buena medida, las contribuciones de Werner Baer en el Brasil y del ILPES en la CEPAL, han contribuido en América Latina a superar este vacío y a incorporar, cuando menos en el papel, el necesario examen empírico de esta cuestión (Boisier; 1982). Del trabajo citado de este autor–todavía el único hecho en Chile–se han extraido las cifras siguientes.

Del cuadro anterior se extrajeron algunas conclusiones, a saber: 1) resulta claro el carácter no neutral de la política fiscal desde el punto de vista interregional. Siendo ello así no parece tener asidero una política de desarrollo regional apoyada en la competencia entre regiones sobra la base de sus ventajas comparativas, como era y es el caso. La eliminación de las franquicias regionales existentes en el pasado (previo a 1975), podría, en último término justificarse si, paralelamente, la política fiscal no castigase a las regiones más pobres y no favoreciese desmedidamente a la región más desarrollada del país; 2) la política fiscal no era concordante con la política de desarrollo regional del país, si ella puede ser representada por las prioridades establecidas en el Decreto Ley 889/1975. En efecto, la política fiscal transfiere recursos netos sólo a la Región Metropolitana y a la Región XI. Las regiones más afectadas por la política fiscal resultan ser la I, la V, y la VIII, estas últimas dos las de primera prioridad según los enunciados oficiales de la época; 3) al tomar como indicador el gasto fiscal per cápita, la discordancia entre la política fiscal y la regional se hace más patente ya que, en efecto, las regiones con los más bajos índices de PIB per cápita obtienen, en términos del gasto fiscal per cápita cifras inferiores al 25 % de concepto equivalente a nivel nacional, en tanto que la RM recibe un gasto fiscal per cápita igual al 216% del promedio nacional; 4) aún si se eliminan las cifras correspondientes a la RM (con lo cual el gasto fiscal per cápita promedio bajaría desde 13. 78 a 3.94 miles de pesos y las regiones IX, X, IV, VII, y VIII (que muestran los valores más bajos del PIB/p.c.) recibirían gastos fiscales inferiores al nuevo promedio nacional.

Es lamentable agregar que este tipo de análisis no se haya repetido en el tiempo, pero aún sin el respaldo de cifras puede plantearse la hipótesis de una situación que se mantiene similar.56 La segunda observación, de extrema importancia, es que si esta matriz de seis elementos es examinada intentando responder a una pregunta muy simple, tal como: ¿dónde se encuentran los agentes que, operando “dentro” de los casilleros, toman decisiones que afectan directamente a estos factores? Como es fácilmente demostrable, en su inmensa mayoría tales agentes están fuera de la región, son exógenos a la región, cuando el asunto se mira desde el punto de vista del lugar en que se toman las decisiones y se recuerda además que el crecimiento–y también el desarrollo–es el producto de una enorme matriz decisora más o menos coherente y direccionada. Y esta simple constatación es lo que permite hablar de un crecimiento territorial exógeno desde el punto de vista decisional.

Lo más importante en la práctica es observar que si el crecimiento del territorio está muy determinado desde fuera, se requiere un cambio cultural importante por parte de los gobiernos territoriales, precisamente para adoptar una postura proactiva y no “esperar” que el crecimiento llegue. Metafóricamente puede hablarse de superar una cultura propia del “trampero” para dar paso a una cultura de “cazador”. Los dirigentes políticos subnacionales tienen que tomar nota que en la globalización, la competencia por obtener capital, tecnología y mercados recae ahora sobre sus hombros en buena parte. Como se ha dicho, hay nichos latentes para todos en la globalización, pero hay que saber descubrirlos y apropiarse de ellos; condición indispensable es tanto la inteligencia como la velocidad.

Si bien esta interpretación causal del crecimiento territorial es algo más compleja que la habitual y muestra la necesidad de cambios mentales y culturales en los gobiernos, parecerá un juego de niños al entrar ahora al tema del desarrollo.

El desarrollo en el territorio: un enfoque heterodoxo

La gráfica que sigue sirve como introducción y enunciado del tema. Puede desde ya observarse la naturaleza divergente de la mainstream de esta propuesta a desarrollar.

De partida se hace una primera afirmación tajante: el desarrollo societal contemporáneamente entendido es un proceso endógeno por definición. Como se señala en el documento prospectivo de desarrollo de la provincia argentina del Neuquén–Neuquén 2020–: “Si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no será con las ideas del pasado que lo alcanzaremos; si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no serán otros, sino sus propios miembros quienes lo construyan” (1997:7).

Y se hace en la gráfica otra afirmación todavía mucho más tajante y provocativa al definirse el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial altamente sinergizado. Las implicaciones de esta afirmación, tanto teóricas como prácticas serán develadas de a poco.

Primeramente hay que referirse a la relación entre crecimiento y desarrollo y nótese que en la gráfica precedente hay una sola flecha bi direccional ligando precisamente ambos casilleros.


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