Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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4.3.2. El Gobierno de Eduardo Frei Ruiz–Tagle (1994–2000)

El gobierno de Eduardo Frei se caracterizó por mantener altas tasas de crecimiento económico durante la mayor parte de su período y por la consolidación del sistema democrático; no obstante en los últimos años de su mandato las tasas de crecimiento que el país había mantenido se ralentizaron como consecuencia de una corta recesión económica.

El régimen descentralizador abierto con la reforma constitucional y las leyes posteriores comenzó a cristalizar.

La LOCGAR había atribuido a los gobiernos regionales competencias en materia de ordenamiento territorial y de fomento productivo y se comenzó a entregar a éstos los deberes y responsabilidades que había establecido la ley. Las leyes de presupuestos otorgaron financiamiento para el funcionamiento de estos gobiernos y para inversión, fundamentalmente a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y se contemplaron además dos fuentes indirectas de recursos, la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y los Convenios de Programación.

La Reforma Constitucional de 1991 introdujo varias innovaciones relevantes. De ellas, la más importante es el establecimiento de los Gobiernos Regionales y la elección democrática de Alcaldes y concejales. Los Gobiernos Regionales se constituyen como nuevos organismos con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio. En el ámbito provincial las gobernaciones se consideran órganos desconcentrados del Intendente y en materia municipal la normativa legal permite que queden liberadas de la generalidad de las modalidades de control provenientes del gobierno, con excepción del de la Contraloría General de la República y se les entrega autonomía para la administración de sus finanzas, (aunque en esta materia están regidas por las normas de administración financiera del Estado); consagrándose un mecanismo de redistribución de los ingresos: el Fondo Común Municipal. En el aspecto financiero, la ley presenta la creación de diversos mecanismos e instrumentos de financiamiento para que cada región pueda asumir en forma rápida y oportuna la satisfacción de sus necesidades.

Las funciones que se asignaron a estos gobiernos eran de ordenamiento territorial, fomento de actividades productivas y de desarrollo social y cultural.

Los intendentes por su parte, como administración desconcentrada, crearon espacios de coordinación sectorial a través de los Comités de las áreas social, infraestructura y fomento productivo.

Desde el punto de vista normativo, se volvió a modificar la institucionalidad municipal. Una reforma de la LOCM amplió las competencias de las municipalidades otorgándoles también competencia compartida con otros órganos del Estado para la promoción del empleo y el fomento productivo. Además se agregaron nuevas atribuciones a las municipalidades como son la de constituir corporaciones sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura y la facultad de asociarse entre ellas para el cumplimiento de fines propios. Asimismo se modificaron las normas electorales, se establecieron nuevas normas sobre financiamiento municipal y se otorgó rango orgánico constitucional al Fondo Común Municipal.

El Gobierno del Presidente Frei se propuso aumentar significativamente la Inversión de Decisión Regional (IDR) que debería pasar de un 18% de inicios de su gobierno a un 42% a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que contenía los fondos regionales que cada gobierno regional utilizaba para realizar sus propias inversiones; las Inversiones de Asignación Regional (ISAR) que eran programas sectoriales, incluidos en los presupuestos de cada Ministerio pero cuyo destino debía ser decidido por el gobierno regional; y los Convenios de Programación (CP), que podían ser de uno o más años y que permitían financiar de manera conjunta, entre el sector y la región respectiva, determinados proyectos. En las regiones se plantearon nuevamente Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), la mayoría de ellas de poco interés ya que su concreción ha sido escasa.

Por otra parte, a comienzos de 1994 se iniciaron los primeros programas piloto de fomento productivo, a través de tres programas del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS): Forestación y Recuperación de Suelos, Riego Campesino, y Concursos Regionales de Proyectos. En una segunda etapa, la toma de decisiones sobre la selección de los proyectos locales fue trasladada al municipio, donde se crearon las primeras mesas de concertación de iniciativas locales. Un segundo tipo de iniciativas pretendió fomentar la asociatividad y la articulación entre productores de un mismo rubro mediante un programa de CORFO, el de Proyectos de Fomento Asociativo (PROFOS).

En 1997 se inició la implementación de una Política de Desarrollo Productivo Regional, preparada por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo (CIDP), que pretendió entregar los instrumentos necesarios para estimular la concreción de las oportunidades empresariales y productivas que existían en las regiones, buscando articular y coordinar los esfuerzos de las agencias y servicios operadores de los distintos programas.

Esta política implicó el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinación, el diseño de instrumentos de fomento específicos para las regiones, así como un mayor protagonismo en el desarrollo regional de los Gobiernos Regionales, Municipalidades y oficinas regionales de los servicios públicos vinculados al desarrollo productivo. Estas iniciativas permitieron, por ejemplo, que se triplicaran los recursos del FNDR destinados al fomento productivo en sólo tres años, alcanzando 16,5 millones de dólares para 1999, o la creación del programa de fomento productivo–TODO CHILE–de CORFO, el cual permite una estrecha asociación entre el mundo público y el privado para la investigación, fomento y desarrollo de nuevas iniciativas empresariales. La meta fue ampliamente cumplida, aunque no ha estado exenta de críticas la forma cómo se llegó a estos porcentajes.

En enero de 1998, la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros Sociales terminó la elaboración de este plan de desarrollo de zonas rurales pobres, a través del cual se concentran para el periodo 1998–2000 las “Bases para una Política de Superación de la Pobreza Rural”, para hacer frente a la concentración territorial de la pobreza rural. El objetivo era articular territorialmente el conjunto de instrumentos y programas públicos, fortaleciendo las capacidades locales de acceder a las oportunidades de desarrollo. Para su implementación se contempló un Consejo Directivo Nacional compuesto por miembros designados por el Comité de Ministros Sociales; y una Dirección Ejecutiva de carácter técnico y con participación de profesionales adjuntos de los Gobiernos Regionales. En el nivel Regional el Intendente tendría la responsabilidad ejecutiva de la marcha de los proyectos zonales apoyado por el Comité Ejecutivo Regional, conformado por miembros de Gabinete Regional, uno de los cuales desempeñará la labor de Secretaría Técnica Regional.

Al amparo de este programa la CORFO ha preparado y difundido un excelente documento electrónico que muestra a cada región poniendo en relieve sus ventajas para atraer capital, tecnología, y turismo. Se trata de un muy buen ejemplo de un instrumento para ayudar a mejorar la competitividad hacia adentro de las regiones.

También de esta época, data el Programa Universidades–Gobiernos Regionales, con veinte Universidades Regionales del Consejo de Rectores y los doce Gobiernos Regionales, exceptuando el Gobierno de la Región Metropolitana. Sus objetivos se centraron en cinco áreas estratégicas: Desarrollo Estratégico Regional; Globalización y Relaciones Internacionales; Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Regional; la Cultura, las Artes y el Patrimonio en el Desarrollo Regional y el Área Jurídico Institucional y Económico Financiera para la Regionalización y la Descentralización.


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