Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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4.2. El Gobierno Militar

El Gobierno Militar que asume el poder total en 1973 representa el rompimiento drástico con el estilo de desarrollo que el país había venido siguiendo–con las naturales diferencias emanadas de los distintos grupos políticos que acceden al poder–desde prácticamente fines de la década de los veinte. Estilo que, entre sus características principales, mostró una asincronía creciente entre el desarrollo social y político y el crecimiento económico del país. El rompimiento es totalizante y radical y busca–una vez más en la historia de Chile–crear una situación de irreversibilidad social mediante la desarticulación de las estructuras económicas, políticas, sociales, sindicales y culturales del país a fin de construir una nueva sociedad. Si esa era verdaderamente la intención, treinta años después puede verificarse un nivel de logro muy considerable. El país vivió una revolución en el amplio sentido del término.

Dentro del marco general de la doctrina de la "Seguridad Nacional", el Gobierno define su acción (Declaración de Principios del Gobierno de Chile), como anti–marxista, nacionalista y autoritaria. Paralelamente plantea un esquema económico completamente liberal dentro del cual se consulta la privatización y desnacionalización paulatina de la propiedad, la apertura externa de la economía y se postula la libertad de precios de manera de permitir al sistema de precios operar como el único mecanismo de asignación de recursos, aunque, naturalmente, la práctica matizará paulatinamente algunos de estos predicamentos.

En un contexto como el descrito resulta lícito pensar, en primera instancia, que la descentralización y la planificación regional constituyen verdaderas "anomalías" en un discurso, autoritario por un lado, y ultra liberal por otro. Constituye esta situación un caso de estudio muy interesante para descubrir la racionalidad de la política pública. ¿Cómo se explican estas aparentes anomalías? En primer término, hay que mencionar el trabajo de un grupo de economistas quienes, desde comienzos de 1973 se reunían esporádicamente a fin de discutir alternativas de política económica, las que finalmente se articularon en un documento conocido como "El Ladrillo" que sirvió de basamento a la Junta Militar de Gobierno para formular la nueva política económica. Como lo señala Arturo Fontaine Aldunate (1988) al comentar la posterior publicación: "…antes del mediodía del miércoles 12, los Oficiales Generales de las Fuerzas Armadas que ejercen responsabilidades de Gobierno tendrán el Plan encima de sus escritorios..." La propuesta en cuestión contenía un fuerte alegato a favor de la descentralización, entendida ésta en un riguroso contexto de teoría económica, es decir, entendida la descentralización como el marco institucional de un sistema económico basado en el mercado y en un conjunto libre de precios que, en términos relativos, configurarían los parámetros para la asignación óptima de los recursos. No había una referencia, ni cercana ni lejana, a la dimensión territorial de la descentralización. Textualmente se señalaba que la política de descentralización supone: 1.–El esclarecimiento de las funciones del Estado.

2.–Utilización del mercado para asignar eficientemente los recursos.

3.–Independencia administrativa de las unidades económicas.

4.–Desarrollo de organismos intermedios.

5.–Efectiva participación.

6.–Simplificación de los sistemas legales y de control estatal.

Así, el concepto de descentralización económica (que no es equivalente al concepto de descentralización fiscal) se introduce en el discurso del Gobierno, hasta llegar a convertirse en una suerte de slogan y, sin solución de continuidad, plasmará como una cuestión territorial, ligada a la regionalización.

Hay una segunda vertiente de la cual se alimenta la vocación regionalista/descentralizadora en este período, segunda vertiente también concretada en un documento, inicialmente entregado al Director de la ODEPLAN designado por la Junta de Gobierno y posteriormente procesado por la CONARA al punto de pasar, en 1974, a formar parte del texto del Manifiesto del Presidente de la República con motivo de la iniciación del proceso de regionalización del país (11.7.74).

Este documento, titulado RESTAURACION NACIONAL Y DESARROLLO REGIONAL. BASES PARA UNA POLITICA, fue preparado por un amplio grupo de expertos de la ODEPLAN y su finalidad principal era, en cierto sentido, rescatar la obra realizada en la ODEPLAN en materia de planificación regional y aprovechar, desde el punto de vista del desarrollo regional, la coyuntura de profundos cambios que se avizoraba.

Textualmente se señalaba: "La etapa actual de reconstrucción y restauración que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar las causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo económico territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco probable que sea posible alterar de manera significativa el patrón de desarrollo espacial del país" (ODEPLAN; 1973).

Incidentalmente dirigido por quien ahora escribe.

DEL DOCUMENTO RESTAURACION NACIONAL Y DESARROLLO REGIONAL "...un esfuerzo importante y consciente a favor del desarrollo regional de Chile se justifica como un medio para obtener:

1. Mayor justicia social. Se acepta en general que el concepto de justicia social puede ser asimilado a la noción para contribuir al logro de los siguientes objetivos básicos y permanentes del país: de una mayor igualdad de oportunidades para todos los individuos. Es un hecho evidente que en Chile las oportunidades que se ofrecen a las personas en diferentes zonas del país son marcadamente diferentes, lo que impide el ejercicio de una democracia plena. A título de ejemplo, piénsese en las oportunidades abiertas a una persona que vive en Santiago o en Chiloé. Esto indica en términos generales, que la justicia social no puede alcanzarse sin una debida consideración a las diferencias geográficas de la estructura y funcionamiento del aparato económico y social.

2. Mayor descentralización del sector público. La centralización de todo el sistema de toma de decisiones del aparato estatal chileno ha alcanzado niveles que compromenten su propia eficacia y que entraban considerablemente la iniciativa de las personas y de los grupos sociales. Como la centralización se manifiesta tanto a lo largo de líneas funcionales como en un sentido geográfico, no es suficiente una solución unilateral. Cabe destacar en este sentido que la provincia no resulta una unidad geográfica adecuada para este propósito, entre otras razones, debido al elevado número de ellas y al reducido tamaño de algunas.

3. Mayor seguridad nacional. El permanente proceso de concentración económica asentado principalmente en Santiago ha impedido ocupar de manera más racional el espacio nacional y ha provocado situaciones que comprometen o que pueden llegar a comprometer tanto la seguridad interna como la externa del país. Así, se han mantenido espacios vacíos a lo largo de todo el territorio, situación que resulta particularmente delicada en un país de la forma geográfica de Chile, se ha generado una estructura económica provincial considerablemente especializada y poco diversificada, lo que transforma a las provincias en economías muy vulnerables ante conflicto internos y externos y se ha concentrado excesivamente el parque industrial en escasos puntos del territorio, ampliándose la fragilidad de la estructura económica ante un eventual conflicto externo.

No resulta ocioso señalar, en este mismo contexto, que la guerrilla urbana encuentra una sólida base de sustentación en la excesiva concentración industrial en algunas ciudades y barrios de ellas.

4. Mayor crecimiento económico. Puede demostrarse que la excesiva concentración económica (en Santiago básicamente) está alcanzando niveles de tal magnitud que obliga a distraer cuantiosos recursos en obras urbanas (el Metro es un buen ejemplo) que obviamente tendrían una rentabilidad social mayor si fuesen invertidos en actividades productivas en la periferia. De esta forma, la concentración excesiva limita las posibilidades de crecimiento económico más acelerado.

5. Mayor unidad nacional. El logro de ciertos objetivos trascendentes de carácter nacional, como puede ser el crecimiento económico acelerado, el control del proceso inflacionario, la reducción de la dependencia externa del país, exige no pocos sacrificios por parte de la comunidad nacional. Esto no puede lograrse sin mediar un nivel mínimo de consenso social y de cohesión social en torno a tales objetivos. Estos procesos de consenso y cohesión pueden ser generados con mayor facilidad si se utiliza un marco geográfico de referencia intermedio entre el país como un todo (unidad que resulta demasiado grande para concitar eficazmente la colaboración de la comunidad) y la localidad o la provincia por otro lado, demasiado pequeña y de lealtades demasiado locales para garantizar la eficacia de tales procesos. La región aparece así como una unidad territorial adecuada para los propósitos anteriores".

DEL MANIFIESTO DE LA REGIONALIZACION DEL GOBIERNO MILITAR

1. Este proceso de integración nacional sólo puede lograrse a través de: a) Un equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribución geográfica de la población y la seguridad nacional, de manera que se establezcan las bases para una ocupación más efectiva y racional del territorio nacional; b) Una participación real de la población en la definición de su propio destino, contribuyendo y comprometiéndose, además, con los objetivos superiores de su región y del país, y c) Una igualdad de oportunidades para alcanzar los beneficios que reportará el proceso de desarrollo en que está empeñado el Gobierno;

2. Además es necesario que exista un equilibrio fronterizo bien definido y el país esté sólidamente cohesionado en su interior, para que sea posible a sus habitantes poder vivir y prosperar en armonía y tranquilidad. Ello plantea como tarea ineludible una estrecha vinculación entre la integración antes expresada y los objetivos propios de la Seguridad del país. No favorecen lo anterior si el país presenta numerosos espacios vacíos dentro del territorio nacional, o si existen áreas de bajo desarrollo o hay desaprovechamiento parcial de los recursos en determinadas regiones. Asimismo, la excesiva migración rural–urbana crea alrededor de las metrópolis cinturones de poblaciones marginales, donde proliferan ciudadanos frustrados, proclives a la delincuencia, a aceptar ideas foráneas o a la subversión.

3. Por otra parte, las metas del desarrollo económico y social requieren de una mejor utilización del territorio y de sus recursos.

4. La excesiva concentración económica en algunas ciudades del país, especialmente en Santiago, alcanza hoy niveles de tal magnitud, que obliga a distraer cuantiosos recursos en obras urbanas, que obviamente tendrían una rentabilidad social mayor si fuesen invertidos en actividades productivas que permitirían un crecimiento económico más acelerado y regionalmente equilibrado. Nota: el subrayado y el sombreado destacan la identidad de este párrafo en ambos documentos.

Compárese los dos párrafos sombreados en ambos documentos.

Sería de todos modos presuntuoso pensar que el solo documento de la ODEPLAN hubiese tenido la capacidad para generar la "vocación regionalista" en cuestión. En verdad, el documento encontró un terreno culturalmente abonado entre los militares, puesto que, como se dijo en líneas anteriores, el concepto de territorio es a la cultura de los militares lo que el mercado es a la cultura de los economistas, es decir, el espacio profesional por naturaleza. A esto se agrega, adicionalmente, el hecho de que muchos de los Altos Mandos habían sido instruidos, aquí y en el exterior, en la doctrina de la "seguridad nacional" con un fuerte componente de geopolítica (y de "darwinismo social" se podría añadir). La geopolítica tiene más que puntos de contacto con la planificación regional; en realidad posee amplias áreas de traslapo, de forma que no resultó difícil, para un sector militar (particularmente el sector que daría forma a la CONARA) entender y aceptar el trabajo previo de la ODEPLAN en esta materia, máxime cuando el contacto histórico y el trabajo conjunto con el Alto Mando había sido rutinario en el pasado.

Fue la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) el organismo responsable de la creciente asociación entre las ideas de descentralización y de planificación regional del desarrollo, una asociación que sobrevivirá al embate que el "núcleo duro de los Chicago Boys" hará recaer sobre la idea de planificación, a fines de la década de los setenta.

El Gobierno Militar encargó a la CONARA la tarea de ir a la reorganización de la división político–administrativa del país, y de los sistemas de Gobierno y Administración Interior. Producto de ello fueron los Decretos Leyes 573 y 575 de 1974 que establecieron la Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007 132 regionalización actual vigente hasta el 2005. Posteriormente se modificarían los Decretos Leyes # 1230 y 1317 de 1975, a fin de establecer la división provincial y en 1976 entra en operación el Decreto Ley 1289, referido a la división comunal.

La política de desarrollo regional del Gobierno Militar utilizó, en su diversas versiones y a lo largo de todo el período de gobierno, fundamentalmente siete categorías de instrumentos: 1] financieros; 2] organizacionales; 3] participativos; 4] de planificación 5] de capital humano; 6] sociales y; 7] económicos.

1] Instrumentos financieros. Fueron principalmente dos: el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), establecido en 1975, y el Fondo Común Municipal (FCM) creado a través de la Ley de Rentas Municipales (D.F.L. # 3036 de 1979).

El FNDR era una idea ya planteada durante el Gobierno de E. Frei Montalva pero el mérito de su puesta en práctica cabe al Gobierno Militar. Inicialmente se definió como una partida del presupuesto de la Nación, de manejo regional, al cual deberían destinarse a lo menos un 5 % de los recursos obtenidos por ingresos tributarios y arancelarios, excluida la contribución de bienes raíces (que pasaría al Fondo Común Municipal). Según Serrano (1996), "constituye el más potente instrumento de descentralización fiscal, por cuanto es el más importante mecanismo de asignación de inversión pública propiamente regional: la región decide en qué quiere invertir, formula sus proyectos y los financia por intermedio del Fondo".

Según la misma autora, la Constitución Política y la Ley Orgánica sobre Gobierno y Administración Regional definen al FNDR como un Programa de Inversiones Públicas para el financiamiento de proyectos de infraestructura social y económica, con el objeto de lograr un desarrollo regional armónico y equitativo.

No tiene mucho sentido mostrar ahora cifras, las que vendrán más adelante. Más importante parece anotar tres cuestiones: inicialmente el FNDR tenía un piso presupuestario, es decir, un mínimo pre establecido obligatoriamente piso, que fue en definitiva eliminado por las Comisiones redactoras de la Constitución de 1980 con el argumento que se introducía una rigidez inconveniente en el presupuesto nacional; más importante todavía, es recordar que inicialmente el FNDR fue concebido como un fondo para financiar proyectos capaces de generar crecimiento económico en las regiones cuestión definitivamente abandonada debido a la profundidad de la crisis de inicio de los ochenta y lamentablemente no retomada aún en plenitud, quedando el FNDR como una fuente de financiamiento para proyectos de pequeña escala local, es decir, se transformó el FNDR de una categoría inicial de fondo productivo a fondo social; en 1985 y como producto de esta misma situación, el Gobierno estableció un convenio de financiamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que se mantiene hasta hoy y que constituye actualmente el principal componente del Fondo.

El Fondo Común Municipal (FCM) fue establecido por la Ley de Rentas Municipales en 1979 y está concebido como un fondo de solidaridad inter–comunal. Sus recursos provienen fundamentalmente del pago de las contribuciones sobre bienes raíces y del pago del impuesto a la circulación de automóviles y de hecho, significa, para muchos municipios pobres, la única o al menos la principal fuente de recursos.

2] Instrumentos organizacionales.–Fueron cuatro los instrumentos organizacionales principales del período: i) las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI'S), órganos desconcentrados de los Ministerios nacionales (salvo los Ministerios de Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores), estructuras entonces destinadas a expresar regionalmente la Sergio Boisier Etcheverry 07/11/2007 133 administración del Estado; ii) las Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC), también un organismo desconcentrado de la entonces ODEPLAN, pero con un estatus superior al resto de la Secretarías, dado su papel de "coordinación" y su función como secretaría técnica del Intendente; iii) las Secretarías Comunales de Planificación y Coordinación (SECPLAC), organismo asesor y secretaría técnica de los Alcaldes; iv) la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior. En general, como puede apreciarse, toda una estructura desconcentrada. La creación de las Universidades Regionales debe inscribirse en este acápite, agregando que esta fue una de las decisiones más acertadas y trascendentes del Gobierno Militar. Sin Universidad, la región es un cuerpo sin cerebro, se podría decir parafraseando a J. Boudeville.

La SUBDERE, el más potente instrumento organizacional y "el hada nodriza de la descentralización", tiene una historia curiosa. En 1984, por medio de la Ley # 18.359 se crea el cargo de Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, con funciones de coordinación, impulso y evaluación del desarrollo regional, provincial y local, colaborando además con el Ministerio del Interior en las funciones de modernización y reforma administrativa y en las de estudio, apoyo técnico y otras contenidas en la Ley 1.028 de 1975 así como las que el Presidente de la República determine (en el plazo de un año). La SUBDERE se transformará así en la heredera de la CONARA. Según ha trascendido, la creación de este cargo habría obedecido a la necesidad de garantizar la permanencia ––en el círculo interior del gobierno––de un alto oficial del Ejército, muy cercano al General Pinochet.

En cualquier caso, como se ha dicho, la SUBDERE nació "de oficio".

3] Instrumentos participativos.–Principalmente los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE) y los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) y, secundariamente, puede anotarse la creación de nuevos distritos electorales concordantes con la nueva división política–administrativa del país. Ambos Consejos fueron concebidos como estructuras corporativas, con representación estamental, fuerte presencia de las Fuerzas Armadas y representación mayoritaria del sector privado. La oposición política de la época acusó sistemáticamente de "no–democráticos" a estos Consejos, principalmente al COREDE; pasó por alto en realidad que la ausencia de democracia estaba radicada en las organizaciones de base y en la forma cómo allí se designaban los representantes en el Consejo y pasó por alto también el hecho de que estos Consejos habían sido copiados de los respectivos organismos franceses, aún más corporativos y más ligados al Primer Ministro, sin que en su país de origen fueran acusados de poco democráticos.

4] Instrumentos de planificación.–No deja de constituir una curiosidad el apego a la planificación que muestra el Gobierno Militar, en el campo regional y hasta 1979. Dos son los instrumentos de esta categoría que mencionan los propios especialistas de la ODEPLAN de la época: los planes regionales y comunales de desarrollo y el Banco Integrado de Proyectos (BIP). Los planes no ameritan mayores comentarios y fueron tan ineficaces como los anteriores y como los actuales, ahora llamados estrategias o planes de mejhoramiento de la gestión.

La idea de un plan en cada región tiene poco asidero si se recuerda la noción económicamente ortodoxa de plan, “un conjunto de decisiones finitas, apriorísticas y arbitrarias que se toman en un sistema para modificar su trayectoria. Una decisión es tal si y sólo si se encuentra dentro del campo de decisión del decididor y las regiones carecen en gran medida de tal campo debido a la falta de descentralización real.

El BIP, por el contrario, constituyó una importante innovación, vigente hasta ahora.

Consiste en una base de datos que incluye todos los proyectos de inversión pública en sus distintas etapas, a nivel sectorial y regional. El BIP ha sido un gran avance en el proceso de inversión pública.

5] Instrumentos de capital humano.–También dos instrumentos específicos, o programas, dieron forma a esta categoría: por un lado, un ambicioso programa de capacitación que incluyó un elevado número de becas para estudios de post–grado en el extranjero, en combinación con el BID, la OEA y la propia Universidad Católica de Chile, así como un exitoso curso de Preparación y Evaluación de Proyectos (CIAPEP) contratado con esa misma Universidad ; por otro, un esfuerzo más o menos sistemático de tecnificación de la Administración Pública a nivel regional y municipal.

6] Instrumentos sociales.–Subsidios y subvenciones y gasto en infraestructura básica dan forma a esta categoría. Se trata del "Subsidio Unico Familiar y Pensiones Asistenciales", cuya regionalización se aprobó en 1986 y que operaba entregando al Intendente la distribución de los recursos entre las comunas y a los Alcaldes la entrega directa del beneficio; de las "Subvenciones en Educación y Salud", un mecanismo de acompañamiento de la municipalización de la educación y salud básica; y, finalmente, de la construcción de infraestructura social básica mediante los recursos del FNDR.

7] Instrumentos económicos.–El Gobierno Militar adoptó algunas medidas tendientes a fomentar actividades en las cuales la inversión por parte del sector privado había estado históricamente deprimida, ello en el marco de la simultánea apertura económica y de eliminación de distorsiones. Entre los instrumentos que configuran esta categoría están la Ley de Fomento Forestal de 1974, que significó un estímulo notable para la forestación; además, en 1985 se dicta el D.L. # 18450 de Fomento a las Obras de Riego y Drenaje, buscando aumentar la superficie agrícola bajo riego y mejorar el abastecimiento de agua en superficie.

También se establecieron Subsidios a la Contratación de Mano de Obra y Subsidios a las Inversiones, ambos para las regiones extremas del Norte y del Sur del país. Adicionalmente, en esta categoría se inscribe la privatización de empresas regionales (una suerte de capitalismo popular en versión regional).

Muy oportuno resulta ahora reproducir a continuación párrafos seleccionados del informe de la consultoría del SERVILAB/UAH y entregado a la SUBDERE en el presente año 2006 y que revisa rápidamente algunos hechos de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia entre 1990 y 2006. Provee esta cita una opinión exógena y por cierto extranjera, no sujeta a contaminación local, referida al período 1990–2006, de recuperación democrática.


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