Tesis doctorales de Economía


TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE. LA DIALÉCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE LA GEOGRAFÍA Y LA GOBERNABILIDAD

Sergio Boisier Etcheverry


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4.1. Desde la Independencia al Gobierno Militar

A pesar del férreo centralismo impuesto tanto por el gobierno español a través de la Gobernación y posteriormente por el Estado chileno, la descentralización se ha hecho esporádicamente presente en el arreglo institucional del país, presencia sin embargo que no logra consolidarse sino hasta la dictadura militar en 1974. Como ya se comentó, en este último caso se trató, más allá de la formalidad, de una tarea imposible dada la contradicción lógica entre una descentralización política y la naturaleza misma de un régimen dictatorial.

En 1826, en 1891, en 1925 y desde 1974, con inserciones constitucionales en 1980, 1989 y 2005, la descentralización, la “tan simpática aspiración”, como la calificase el constitucionalista Jorge Huneeus en su obra La Constitución ante el Congreso, referida a la Constitución de 1833 y al régimen municipal, muestra entradas y salidas esporádicas en el discurso político chileno, si bien parece que ahora llegó para quedarse.

La Comisión Constitucional del Congreso de 1826 hizo entrega de un “Proyecto de Constitución Federal para el Estado de Chile”, transformado en la Constitución de 1826, de efímera vida. Los principales artículos de interés para el tema que nos ocupa eran los siguientes: 1) que el territorio de la Nación se dividía en ocho provincias (Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepción, Valdivia, y Chiloé); 2) que la Nación chilena constituye su gobierno por la forma republicana representativa federal; 3) que el Poder Legislativo constará de dos cámaras: una de representantes y otra de senadores; 4) que el Senado se compondrá de dieciséis senadores, electos por cada Asamblea Provincial a razón de dos por provincia; 5) que el Poder Ejecutivo cumplirá sus funciones más importantes con acuerdo del Senado y de un Consejo de Gobierno (compuesto por un senador por cada provincia); 6) que cada provincia tendrá un poder legislativo (Asamblea Provincial), uno ejecutivo y uno judicial propios, cuya elección y organización estará determinada por sus constituciones respectivas, las que deberían concordar con la Constitución General; 7) que la legislación provincial no puede establecer derechos y contribuciones sobre comercio exterior, ni trabar relaciones diplomáticas por cuenta propia, ni firmar tratados con otras provincias, ni tener fuerzas militares sin el consentimiento y acuerdo del Congreso General.

En 1891 se promulga la Ley de la Comuna Autónoma, importante intento de “copiar” la estructura norteamericana de los counties, pero sin mayor impacto en Chile. No la discutiremos acá porque, más allá de un incidente histórico, no tuvo mayor importancia y porque además, lo municipal escapa un tanto al tema de esta Tesis.

Casi cien años durará la Constitución de 1833, la que dará paso, en 1925 a otra Carta Magna que establece a firme el régimen presidencial y que crea las Asambleas Provinciales e introduce el “mandato” de la descentralización administrativa pero, teniendo a la vista la opinión ya citada del Rey Don Juan II en 1422 (la ley se acata, pero no se cumple).

El artículo #94 estableció que la administración de cada provincia reside en el Intendente, quien estará asesorado, en la forma que determine la ley, por una Asamblea Provincial, de la cual será Presidente. El artículo # 95 indica que cada Asamblea Provincial estará compuesta por Representantes designados por las Municipalidades de la provincia.

Estos cargos son concejiles y su duración será tres años y las Municipalidades designarán el número de Representantes que les fije la ley.

Las Asambleas Provinciales funcionarán en la capital de la respectiva provincia y, finalmente el artículo # 107 señala: “Las leyes confiarán paulatinamente a los organismos provinciales y comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralización del régimen administrativo interior. Los servicios generales de la Nación se descentralizarán mediante la formación de zonas que fijen las leyes”.

La descentralización administrativa se pretendió alcanzar a través de la creación de las Asambleas Provinciales, pero dado el temor de los constituyentes ante todo lo que significara un debilitamiento del poder central, se remitieron a la ley para los efectos de establecer su organización y atribuciones. Esta ley, sin embargo, nunca se dictó.

Una de las razones para el fracaso de las Asambleas fue la carencia de edificios para su funcionamiento en muchas ciudades capitales de provincia.

El más importante de los constitucionalistas contemporáneos, don Alejandro Silva Bascuñán anota al respecto: “No se ha producido así la descentralización en el orden territorial que suponía autonomía más pronunciada, conducente a la adaptación de las normas jurídicas a las exigencias locales, a la consideración de las aspiraciones de los administrados a través de cuerpos de consulta, a la apreciación de las opiniones de éstos, incluso en cuanto, por ejemplo, a la competencia y calidades técnicas de las personas que, dentro de la jurisdicción respectiva, han de disponer y realizar los servicios de la comunidad” (Silva; 1963, tomo III, 297).

Como se mostró anteriormente, el gobierno de Eduardo Frei Montalva fue, en esta materia, innovador y pionero, en tanto que el gobierno socialista de la Unidad Popular no dispuso del tiempo suficiente para plantear una posición estructuralmente diferente–basada en una interpretación marxista del proceso de desarrollo–que cuajara en acciones concretas.


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