Tesis doctorales de Economía


LA AUTOFINANCIACIÓN DE LA IGLESIA CATÓLICA Y LAS DEMÁS CONFESIONES RELIGIOSAS EN LA LIBERTAD E IGUALDAD RELIGIOSAS

Guillermo Hierrezuelo Conde


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III.6.A. PERIODO 1. PLAZO EXCLUSIVO DE DOTACIÓN GLOBAL Y ÚNICA EN PRESUPUESTO (artículo II.2; II.3 y II.4 y el número 1 del protocolo adicional del acuerdo económico) (hasta 1988). SITUACIÓN ANTERIOR A LA FIRMA DEL ACUERDO SOBRE ASUNTOS ECONÓMICOS.

La Iglesia ha sido un desastre en cuanto a su organización económica. Diez mil o cien mil "reinos de Taifas". Cada cura era su propio ministro de Hacienda; sin obligación de dar cuentas a nadie de su funcionamiento económico. Cien mil contabilidades diferentes, si es que existían contabilidades . Pero este sistema de reino de Taifas actualmente ha desaparecido y la gestión económica hoy día es a escala nacional, para evitar la dispersión, y garantizar de este modo, que las más pobres sean ayudadas por las más ricas . La principal dificultad de carácter jurídico-canónico, que ha encontrado la reforma económica de la Iglesia en nuestros tiempos, no ha sido ni la pobreza de nuestras instituciones eclesiales ni la falta de generosidad de nuestros fieles, sino el desorden producido por una vivencia práctica exagerada de la autonomía de las distintas personas jurídicas de la Iglesia .

En España, siguiendo el modelo francés, se adoptarán medidas similares a las tomadas en 1789 por la asamblea constituyente, sólo que aquí esto va a hacerse con, prácticamente, medio siglo de retraso. Es decir, que en el Estado español también va a desmantelarse el sistema de autofinanciación eclesiástica, a la vez que los poderes públicos se obligan a dotar al culto y clero español. Sin embargo, en España, por sus propias características y especiales vicisitudes políticas, el sistema estatal de dotación a la Iglesia, durante gran parte del siglo XIX, no va a asentarse sobre unas bases y sistemas firmes y consolidados .

La financiación estatal de la Iglesia católica, en España, tiene su origen en la Constitución progresista, de 18 de junio de 1837, que, en su artículo 11, establecía: "La nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la religión católica que profesan los españoles" . Pero si el origen lo queremos buscar en el Derecho comparado hay que remontarse al a dotación prevista en el concordato de Napoleón, en 1801, que se puede considerar como el primer intento serio de crear un sistema de dotación total .

Desde 1976, aproximadamente, con la creación de la Gerencia económica del Episcopado, se puso en marcha un plan contable propio de la Iglesia, homogéneo y aplicable a todos los niveles, desde la base parroquial hasta la propia Conferencia Episcopal, que poco a poco va haciendo posible mayor organización. El objetivo de este plan contable homogéneo es el de poder llegar a decir qué es lo que la Iglesia recibe, y bajo qué conceptos, y en qué se gasta el dinero .

El planteamiento general de la economía eclesiástica en el Código de Derecho Canónico, de 1917, estaba basado en el sistema beneficial . A pesar de que con la desamortización y la supresión de los diezmos la economía de la Iglesia quedó aminorada, sin embargo permaneció, jurídicamente, anclada en el sistema beneficial, como puede verse en el Código de Derecho Canónico, de 1917, y ello, aunque no disponía ya de bienes. Con la confesionalidad se va a perpetuar la economía beneficial, pues la dotación del Estado viene a ser, como la renta de los beneficios . Si bien la propiedad beneficial concedía al beneficiario la plena propiedad en todos los frutos, producidos por el beneficio, tenía la obligación de dedicar el sobrante, después de sustentarse, a causas piadosas . Cada "pieza eclesiástica" llevaba anejo el disfrute de tal beneficio. Y cada beneficiario, por tanto, podía ampararse en el Código de Derecho Canónico, de 1917, para defender "sus" derechos. En la práctica, este sistema beneficial no afectaba, en 1979, ni siquiera al diez por ciento de los curas -a unos dos mil sobre los veinticuatro mil curas con actividad pastoral-. Es decir, afectaba directamente a los canónigos y beneficiarios de las catedrales y poco más. Sin embargo, esa legislación seguía vigente para todos. De forma, que si un obispo quería hacer las cosas un poco mejor podía encontrarse con la oposición de unos curas, que se negasen a obedcerles, amparados en el Código de Derecho Canónico, de 1917 . Gran incongruencia ésta. Hasta entonces, los obispos sólo tenían la vía persuasiva. Hasta 1975 ó 1976 no había más que desbarajuste. Pero la gran dificultad para el cambio era el propio corsé anacrónico y antievangélico del Código de Derecho Canónico, de 1917, en sus planteamientos económicos. También existía un miedo -o excusa- a presentar a la iglesia, como una gran empresa centralizada. Sin embargo, tal miedo, quizá, no fuese más que una excusa, de aquéllos que ya gozaban de un status económico medianamente privilegiado, ante el temor de que con algún control contable pudiese ser descubierta su situación . Hasta tal punto ha sido crítico el mantenimiento del sistema beneficial, que el convenio adicional, de 1859, que establece los mecanismos de financiación de la Iglesia, han estado vigentes hasta, incluso, la Constitución española, de 1978 .

El sistema de "piezas eclesiástica", ciertamente, ha sido problemático. En el documento de la "Nueva ordenación económica de la Iglesia española, de 12 de marzo, de 1981" se especifican los problemas, que, a lo largo de la Historia, había planteado este sistema:

"Según el citado Concordato -refiriéndose al soncordato de 1953-, la dotación económica consistía fundametnalmente en la asignación de una subvención estatal a las llamadas "piezas eclesiásticas" o unidades personales e instituciones de la Iglesia.

Este sistema no parecía equitativo. Algunas diócesis contaban con un número elevado de "piezas" que no estaban cubiertas en su totalidad, y la Administración consentía en que sus dotaciones engrosaran el "fondo de reserva" para otras necesidades no dotadas. Otras diócesis, en cambio, por razones históricas y por el agrupamiento de su población en núcleos mayores, tenían un número reducido de parroquias y consiguientemente un número notablemente inferior de "piezas". Por ello su fondo de reserva apenas recibía ingresos estatales y resultaba insuficiente para atender a las necesidades generales.

Por otra parte, no todos los sacerdotes estaban adscritos a una "pieza eclesiástica". La congrua sustentación de muchos tenía que ser atendida con los fondos diocesanos o con la retribución conseguida por servicios prestados como capellanes o como profesores en entidades no eclesiales.

La Conferencia Episcopal, al gestionar la dotación globalizada trataba de poner remedio a lo que consideraba injusto organizando con distintos criterios, más eclesiales y pastorales, la distribución de la cantidad total que recibiera del Estado.

No fue posible, sin embargo, conseguir el cambio del sistema de dotación estatal a la Iglssia pasados diez años de las primeras gestiones. Durante ellos se manifestaron más claramente los inconvenientes del sistema que entraba en vigor por la situación de desigualdad que producía.

Esta situación fue considerada en la XXVI Asamblea Plenaria (20.25 de junio 1977) del siguiente modo: "La participación actual de la diócesis en la dotación del culto y clero viene determinada por un proceso de regulación de este fondo y por criterios de aplicación muy heterogéneos dentro de las distintas diócesis. Se trata, por tanto, de una distribución que no es equitativa ni responde a criterios objetivos. Además, "el sistema actual, sin cauces propios para orientar la posible ayuda a una cierta planificación nacional dentro de un clima de caridad y comunión interdiocesana, resulta un sistema trasnochado y obstaculizante del programa de la renovación eclesial" (informe del gerente).

La misma XXVI Asamblea Plenaria aprobó unos criterios generales de acción, trazó un procedimiento para el estudio de la organización de la economía de la Iglesia en España y constituyó un consejo de economía que preparara las conclusiones conforme a las cuales habría de organizarse la economía de la Iglesia, a fin de someterlas a la deliberación de la asamblea plenaria".

El sistema de "piezas eclesiásticas" no parecía equitativo. Se seguían dotando piezas y plazas, que hace mucho quedaron vacante; tampoco tenían en cuenta que muchas diócesis, obligadas por el aumento de la creciente demografía, se veían presionadas a crear nuevas parroquias, aumentar el número de los coadjutores de otras, dividir feligresías, que sehabían hecho mastodónticas, etcétera. A veces las diócesis lograban de la Dirección General de Asuntos Eclesiásticos, que estas nuevas piezas fueran dotadas por el Estado; pero en otras muchas ocasiones no lo conseguían y las diócesis tenían que arreglárselas para encontrar fondos, con que satisfacer las nóminas de los sacerdotes de tales nuevos puestos apostólicos. El presupuesto estatal también ha ignorado la existencia de nuevos puestos de trabajo apostólico extraparroquiales, como suelen ser las consiliarías de los movimientos apostólicos, los secretariados y delegaciones de diferentes ámbitos de pastoral especializados, etcétera. Toda la estructura nacional y diocesana de la nueva pastoral quedaba fuera del presupuesto del Estado. De forma que sacerdotes se han tenido que hacer cargo de varias parroquias a un tiempo, recibiendo algunos "extras" por parte de la diócesis con las nóminas estatales no empleadas. De modo que el resultado era bastante lamentable: diócesis con muchos dineros y otras con muy poca dotación . Algunas diócesis contaban con un número elevado de "piezas", que no estaban cubiertas en su totalidad, y la Administración consentía, en que sus dotaciones engrosaran el "fondo de reserva" para otras necesidades generales no dotadas. Otras diócesis, en cambio, por razones históricas, y por el agrupamiento de su población en núcleos mayores, tenían un número reducido de parroquias, y, consiguientemente, un número notablemente inferior de "piezas". Por ello, su "fondo de reservas" apenas recibía ingresos estatales y resultaba insuficiente, para atender a las necesidades generales. Por otra parte, no todos los sacerdotes estaban adscritos a una "pieza eclesiástica". La congrua dotación de muchos tenía que ser atendida con los fondos diocesanos o con la retribución conseguida por servicios prestados, como capellanes o como profesores en entidades no eclesiales. No fue, sin embargo, posible conseguir el cambio de sistema de dotación estatal a la Iglesia hasta pasados diez años de las primeras gestiones. Sería a partir de primero de enero de 1978, cuando el Estado español entregase a la Conferencia Episcopal española la cantidad globalizada de la subvención a la Iglesia católica, para conseguir una mayor igualdad o equidad en el reparto .

A juicio de GOTI ORDEÑANA, lo lógico hubiera sido que, con la desamortización, se hubiese creado algún "impuesto religioso", para la financiación de los ministros de la religión por los mismos usuarios, en vez de reconducirse siempre a una dotación directa del Estado .

Problemas, que planteaba la dotación estatal:

a) Los sacerdotes aparecen como empleados del Estado, máxime cuando no se da una aportación del Estado a las necesidades de la Iglesia, en general, sino de una asignación personal y determinada;

b) Por el "fondo de reservas" la diócesis puede administrar, libremente, la cantidad correspondiente a los oficios o beneficios -piezas eclesiásticas- vacantes. Estos oficios vacantes estaban siendo cubiertos por suplentes, que, muchas veces, necesitarían de esa asignación con más razón que otras necesidades;

c) La asignación del presupuesto estatal por oficios sacerdotales viene a reducirse a una asignación por el número de parroquias: ya que, supuestas las asignaciones de los cargos diocesanos y de las capellanías de religiosos de clausura, el contenido casi total del presupuesto para cada diócesis viene determinado por el número de parroquias y coadjutorías, que la misma tiene. Ahora bien, este concepto no es el real ni objetivo, ya que no tiene en cuenta ni el número de habitantes, ni el de sacerdotes, ni el de templos, sino sólo el número de figuras jurídicas parroquiales, las más de las veces fruto de una evolución histórica .

Esta primera fase continúa con el sistema hasta entonces vigente, aunque con el matiza de que el Estado, a petición de la XXVII asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española, celebrada en noviembre de 1977, en vez de entregar a cada diócesis la cantidad, que le correspondía, según el número de piezas eclesiásticas -oficio y beneficios dotados, que tuviese- y demás subvenciones adicionales, consignadas en el concordato, la entrega a dicha conferencia va a ser en una cantidad global y única, a fin de que la propia conferencia la distribuya equitativamente entre todas las diócesis, según el espíritu del Vaticano II, de manera que "las diócesis más ricas puedan ayudar a las más pobres" . Por tanto, esta primera fase continuó el sistema, vigente a la firma del acuerdo sobre asuntos económicos, de 1979, constituido por una consignación global en el presupuesto general del Estado; esta modalidad tuvo su origen en la solicitud de la XXVII asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española, de noviembre, de 1977, en la que se acordó -de forma unilateral- la sustitución de las dotaciones por "piezas" eclesiásticas -oficios y beneficios dotados- por una dotación global, reflejado en el presupuesto general del Estado, y, consistente en la entrega, por este último, a la Conferencia Episcopal de una cantidad fija, a fin de que fuese la propia Conferencia Episcopal, la que repartiera la cuantía asignada entre todas sus diócesis, de acuerdo con los criterios de justicia distributiva, emanada del Vaticano II .

El Código de Derecho Canónico, de 1917, no supuso, en realidad, una clarificación organizativa en el área de la economía eclesial en las diócesis españolas: la aplicación del Código de Derecho Canónico, de 1917, en este campo, consistió, fundamentalmente, en la yuxtaposición de los nuevos organismos, establecidos por la legislación general -es el caso del "consejo diocesano de la administración", "administrador diocesano", ""oficio administrativo diocesano, etcétera-, a los ya existents en ellas, por haber sido creado por las leyes españolas eclesiásticas y civiles. Ello originó una proliferación de organismos. El cambio profundo en la ordenación de la economía de la Iglesia española, a nivel organizativo y de orientación de fondo, comenzó a partir de la celebración de la asamblea conjunta obispos-sacerdotes, de 1971: el Concilio Vaticano II, las numerosas conclusiones, que la misma asamblea conjunta dedicó al tema de la economía eclesial, la nueva situación socio-política española configurada, en las relaciones Iglesia-Estado, por la firma de los nuevos acuerdos Santa Sede-Estado español, de 1979, etcétera, reclamaban, imperiosamente, el cambio realizado en esta parcela de la actividad eclesial .

Una de las preocupaciones constantes de la Iglesia española, desde la celebración del Concilio Vaticano II, ha sido el intento de reordenar su economía con el intento de adaptarla al as necesidades de la Iglesia en la actualidad. Fruto de esta preocupación ha sido la publicación de varios documentos sobre la economía de la Iglesia por pate de la Conferencia Episcopal española y la realización de un serio esfuerzo a nivel de las Iglesias diocesanas por adaptar sus estructuras a esta nueva situación .

Acabado el Concilio Vaticano II, las nuevas circunstancias socio-políticas y eclesiales de la sociedad española mostraron, rápidamente, que el sistema organizativo económico de la Iglesia católica en España se había quedado desfasado en muchos aspectos. Diferentes documentos de la Conferencia Episcopal española fueron poniendo las bases de la nueva ordenación de la economía en la Iglesia española:

a) El motu proprio "Ecclesia sanctae".

b) El motu proprio "Firma in traditione" sobre los estipendios de misas .

c) La Asamblea conjunta obispos-sacerdotes, de 1971 .

d) El directorio sobre el ministerio pastoral de los obispos, de 1973.

e) El real decreto de 27 de agosto, de 1977 -B.O.E., de 19 de septiembre-, por el que se establecía, que, a partir del 1 de enero de 1978, se sustituía el sistema de dotación estatal a las denominadas piezas eclesiásticas, por el de la dotación global al a Conferencia Episcopal española, para que ésta la distribuyera para los fines y necesidades de la Iglesia . En el documento de la "Nueva ordenación económica de la Iglesia española, de 12 de marzo de 1981" se recoge el camino seguido, para pasar de un sistema de "piezas eclesiásticas" a una cantidad global:

"A partir de 1 de enero de 1978 el Estado español, por decisión unilateral, entregó a la Conferencia Episcopal la cantidad globalizada de la subvención a la Iglesia, en conformidad con el siguiente artículo de los Presupuestos del Estado: "A la Iglesia católica, para hacerla efectiva a través de la Conferencia Episcopal Española para el cumplimiento de sus fines, en particular las asignaciones correspondientes a los arzobispos y obispos diocesanos, los coadjutores, auxiliares, vicarios generales, los cabildos catedralicios y de las colegiatas, el clero parroquial, así como las asignaciones a favor de seminarios y universidades eclesiásticas, para el ejercicio del culto y para cualquier otra obligación de naturaleza análoga, asumida por el Estado".

Simultáneamente, con la decisión del Estado español de entregar globalmente a la Conferencia Episcopal la dotación asignada a la iglesia católica, y responsabilizar a la misma Conferencia de su distribución, la XXVIII Asamblea Plenaria (21-26 diciembre 1977) aprobó unas proposiciones con los criterios conforme a los cuales se distribuiría dicha dotación, que a partir de este momento se llama ya Fondo Común Interdiocesano. Dichos criterios están inspirados enl as orientaciones del decreto Presbyterorum Ordinis, número 20 y del motu proprio Ecclesiae Sanctae. Se pretendía, entre otros, los siguientes objetivos:

1.º evitar las desigualdades poco equitativas en la retribución a los sacerdotes;

2.º incluirlos a todos en el régimen general de la Seguridad Social del Estado;

3.º integrar las distintas fuentes de recursos existentes en la Iglesia (v. Fr., aportaciones a los fieles; ingresos por el Patrimonio Artístico, etc.) en una ordenación general homologable en cada una de las diócesis;

4.º uniformar modelos presupuestarios y los sistemas contables de la diócesis y de las instituciones diocesanas;

5.º procurar una comunicación de bienes de unas diócesis con otras".

f) El acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos económicos, de 3 de enero, de 1979, por el que se fijó una nueva fórmula de colaboración económica estatal a la Iglesia -artículo II.2 a II.4- .

g) En la XXVI asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española, celebrada del 20 al 26 de junio, de 1977, fueron aprobadas unas Proposiciones sobre la organización económica de la Iglesia española y la inclusión del clero diocesano en la seguridad social. Las principales innovaciones de las primeras consistían en el cambio de la forma de percepción de la dotación estatal de "piezas eclesiásticas" a la "cantidad globalizada", percibida por la Conferencia Episcopal española; la aprobación de unos criterios de acción respecto al estudio de la organización de la economía de la Iglesia católica en España; y la creación de un "consejo de economía" en el seno de la Conferencia Episcopal .

h) Los criterios aprobados por la XXVII y XXVIII asambleas plenarias de la Conferencia Episcopal española, celebradas los días 21 a 26 de noviembre, de 1977, y 27 de febrero a 4 de marzo, de 1978, respectivamente . En la XXVII asamblea plenaria del Episcopado español, que se celebró en Madrid del 21 al 26 de noviembre, de 1977, poco se había hecho, para solucionar la idea de una Iglesia con fama "burguesa". Máxime cuando cada diócesis llevaba "sus" cuentas, como Dios daba a entender a los distintos responsables. No se tenía conocimiento de "qué y cuánto" tenía la Iglesia, ni "cómo" lo empleaba, y, sobre todo, racionalizar, burocráticamente, los capítulos de ingresos y gastos. A todo ello, había favorecido la cerrada administración diocesana, por un lado, y la dotación del culto y clero, expresamente entregada a cada diócesis por el caduco sistema de "piezas eclesiásticas" -un sueldo para cada "cargo" desmpeñado-, por otro, convertían la administración económica en un laberinto inextricable. Máxime cuando en la Iglesia católica existen infinidad de instituciones religiosas asistenciales, etcétera, con autonomía finaciera . Esta XXVII asamblea plenaria tomó las decisiones para la nueva ordenación, principalmente en lo que se refiere al nuevo modo de realizar el Estado su dotación .

En la XXVII asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española se confirmaron los acuerdos sobre la organización económica de la Iglesia, aprobados en la XXVI asamblea plenaria. Al mismo tiempo, se procedía a una reestructuración de sus órganos administrativos en materia de economía: se creó un "consejo de economía", en dependencia de la "comisión permanente" y un "comité de gestión" dependiendo de la "secretaría general", a cuyo frente se colocó un "vicesecretario general para asuntos económicos" .

En la XXVIII asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española, se aprobaron unos criterios, basados en una valoración uniforme sobre los ingresos y gastos de cada diócesis, para la distribución de la dotación estatal entre las diócesis españolas. Asimismo, se decidió uniformar los modelos presupuestarios y los sistemas contables de las diócesis y de las instituciones eclesiásticas .

i) Especial importancia tuvo la XXXI asamblea plenaria, celebrada los días 2 a 7 de julio, de 1979, en la que se aprobaron unas conclusiones necesarias para una mejor ordenación de la economía de la Iglesia en España. Conclusiones, que fueron reconocidas por decreto de la Sagrada Congregación por la XXXV asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal española, celebrada los días 23 a 24 de noviembre, de 1981 . Las normas establecidas por esta XXXI asamblea plenaria del episcopado español, celebrada del 2 al 7 de julio, de 1979, y para las que se solicitó la correspondiente aprobación a la Sede Apostólica, se entienden y comprenden, sin duda, dentro de este proceso actualizador de la organización económica de la Iglesia católica española. En realidad, eran necesarias, si se quería seguir con esta renovación .

En las diócesis españolas -y anticipándose a lo previsto en el canon 1274 del futuro Código de Derecho Canónico, de 1983, que estudiaremos más ampliamente-, se fueron estableciendo, de forma progresiva, unas "masas o fondos de bienes comunes diocesanos", para atender a las necesidades diocesanas. En un primer momento, se denominó "caja diocesana de compensación del clero", y su finalidad fundamental -y casi exclusiva- era atender las necesidades concretas de los sacerdotes diocesanos, para lograr, de este modo, una remuneración equitativa. Posteriormente, sin embargo, se fue imponiendo otra institución y denominación mucho más acertada: el "fondo común diocesano". En este último caso, se constituía una única masa con todos los bienes diocesanos, para atender a todas las necesidades económicas diocesanas, y no sólo a la retribución de los sacerdotes, aunque esta partida de gastos fuera la mayor de todas las previstas . Efectivamente, el sistema de caja nacional permite una misma retribución en toda la Nación; mientras que el sistema de administración parroquial o beneficial sólo permite que cada parroquia, Iglesia o beneficio administre sus propios ingresos, independientemente de los demás .

Este primer período plantea varias cuestiones. Aunque el acuerdo es taxativo, al señalar "tres ejercicios completos" -artículo II.2 del acuerdo sobre asuntos económicos-, como plazo mínimo, en que seguirá vigente el actual sistema de dotación global y única, y no se aplicará el nuevo, cabe preguntarse cómo se cuenta este trienio. El texto dice que "desde la firma de este Acuerdo" -mismo artículo II.2-. En rigor estricto, el arranque de la cuenta es la firma, o sea, el 3 de enero de 1979. Sin embargo, cabría plantear si el concepto de "firma", en el lenguaje diplomático de los tratados internacionales, se ha de entender firma de las partes, o ratificación, pues las diferencias son notables . Pero, además, el texto dice "transcurridos tres ejercicios completos", y, por tanto, abarcando el año entero, que es lo que se entiende por ese calificativo de "completos". Suponiendo, por tanto, que los acuerdos fueron ratificados a finales de 1979, la cuenta comenzará en enero de 1980, ya que, firmados el 3 de enero, el ejercicio de 1979 no ha sido completo: por ello, pierde importancia la interpretación de la palabra "firma". Pero si la ratificación no hubiera tenido lugar en 1979, sí que tendría relevancia, ya que si se cuenta desde la firma, el trienio es 1980-1981-1982; pero si se cuenta desde la ratificación, que tuviese lugar, por hipótesis, en 1980, el trienio sería 1981-1982-1983. Con todo, a juicio de PIÑERO CARRIÓN, debe contarse desde la firma, y no desde la ratificación, ya que las partes hubieran podido indicar, expresamente, "el de la ratificación", o "el de la entrada en vigor" . MARTÍN DE AGAR también entiende que la duración mínima -prevista en el artículo II.2 del acuerdo económico-, de los "tres ejercicios completos desde la firma de este Acuerdo" comprendería el trienio 1980-1981-1982, ya que la entrada en vigor de los acuerdos se produjo dentro del ejercicio de 1979 . Aunque el primer período del acuerdo sobre asuntos económicos debía durar, como mínimo, tres años o tres ejercicios económicos completos, como el nuevo sistema era potestativo, ha durado muchos años más. Podía haber entrado en vigor en el ejercicio de 1982 y no ha entrado hasta el año 1988, en cuyo presupuesto empezó el sistema de impuesto y presupuesto, que había de durar tres años .

Esta duración mínima de tres años a partir de la firma del acuerdo económico, de 1979 podrá prolongarse hasta que entre en vigor la autofinanciación de la Iglesia, ya que el segundo período transitorio de aplicación simultánea de dotación y asignación tributaria es facultativo del Estado, y, en consecuencia, también el tercero de la única asignación tributaria .

El acuerdo económico, de 1979, expresa -a juicio de PIÑERO CARRIÓN, con claridad , que, al pasar tres ejercicios completos, el Estado, "podrá" -artículo II.2- dar paso al sistema nuevo; establece, por ello, no una obligación, sino una opción. De modo que si el Estado no hace uso de la opción, y, por tanto, no da paso al sistema nuevo, una vez transcurridos los tres ejercicios completos, continúa -como finalmente sucedió- en vigor el sistema de presupuestos, o sea, continúa el período primero. Sin embargo, este "podrá" del artículo II.2 del acuerdo económico, no es absoluto, sino sólo una opción de comienzo. Si se entendiera como totalmente optativo el acuerdo no aportaría nada original, fuera del propósito de la Iglesia de llegar al a autofinanciación. Ello hace posible, pues, que el período primero dure más de los tres ejercicios completos -"podrá"-, pero se dejaría sin sentido al acuerdo, si ese "podrá", se entendiera como opción para siempre . El que la primera etapa se prolongase más de tres ejercicios, no significa que el Estado haya incumplido lo pactado, precisamente, por el carácter potestativo de la sustitución del sistema . Efectivamente, si bien este primer período debía cumplir, como mínimo, los tres años completos siguientes a la ratificación del acuerdo económico, de 1979, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1982, se mantendría el sistema de dotación presupuestaria del Estado a la Iglesia católica, financiada con cargo a los presupuestos generales de la Hacienda Pública hasta el 31 de diciembre de 1987 . Este primer período tiene una duración mínima de tres años, a partir de la firma del acuerdo, aunque hubiera podido prolongarse hasta que entrase en vigor la autofinanciación de la Iglesia, ya que el segundo período transitorio de aplicación simultánea de dotación y asignación tributaria es facultativo del Estado, y, en consecuencia, también el tercero de la única "asignación tributaria" .ç

El artículo II.3 del acuerdo económico nos especifica que "este sistema sustituirá a la dotación a que se refiere el apartado siguiente [...]".

El artículo II.4 del acuerdo económico contempla el carácter de esta dotación:

"En tanto no se aplique el nuevo sistema, el Estado consignará en sus Presupuestos Generales la adecuada dotación a la Iglesia católica, con carácter global y único, que será actualizada anualmente".

La cantidad global y única deberá actualizarse cada año, a fin de que no deje de ser adecuada, según el artículo II.4 del convenio sobre asuntos económicos, de 1979 . La citada cantidad, de carácter global y única, que constituye "la adecuada dotación a la Iglesia católica" –apartado 4 del artículo II- en este primer período "se fijará cada año", según el protocolo adicional al acuerdo sobre asuntos económicos, "mediante la aplicación de los criterios de cuantificación que inspiren los correspondientes Presupuestos Generales del Estado, congruentes con los fines a que destine la Iglesia los recursos recibidos del Estado en consideración a la Memoria", que deberá presentar la Iglesia anualmente sobre la aplicación de los recursos, recibidos del Estado en el año anterior, para atender el conjunto de sus necesidades y de las cantidades, a incluir en el nuevo presupuesto, con el fin de hacer frente a los gastos, que se prevean, para satisfacer dichas necesidades en el próximo año .

El número 1 del protocolo adicional del acuerdo sobre asuntos económicos, nos dice:

"La dotación global en los Presupuestos Generales del Estado se fijará cada año, tanto durante el plazo exclusivo de tal ayuda como durante el período de aplicación simultánea del sistema previsto en el artículo II, apartado 2, de este Acuerdo, mediante la aplicación de los criterios de cuantificación que inspiren los correspondientes Presupuestos Generales del Estado, congruentes con los fines a que destine la Iglesia los recursos recibidos del Estado en consideración a la Memoria a que se refiere el párrafo siguiente.

La aplicación de los fondos, proyectada y realizada por la Iglesia, dentro del conjunto de sus necesidades, de las cantidades a incluir en el Presupuesto o recibidas del Estado en el año anterior, se describirá en la Memoria que, a efectos de la aportación mencionada, se presentará anualmente".

PIÑERO CARRIÓN le atribuye, a este primer período, las siguientes características:

a) durará, al menos, tres ejercicios completos;

b) podrá durar algo más, pero no más de seis ejercicios completos;

c) el período segundo podrá empezar transcurridos tres ejercicios completos desde la firma;

d) aunque podrá empezar más tarde, si bien no después del plazo de seis años totales, que se le señala para terminar;

e) ya que el período segundo deberá estar terminado, dando paso al período tercero, una vez transcurridos los seis años desde la firma, aún en el caso, de que haya empezado más tarde. En caso de que no se diera paso del primero al segundo período seguirá, según el texto del Acuerdo, indefinidamente el primero, ya que el artículo II.4 dice: "En tanto no se aplique el nuevo sistema, el Estado consignará en sus Presupuestos Generales la adecuada dotación [...]". Sea cual sea el motivo, que llevase a no implantar el segundo período, seguirá en pie el primero .

Según el artículo II.4 del acuerdo económico la dotación es global y única. Aunque el concordato de 1953 señalaba una dotación por "piezas" u "objetivos" concretos, desde primero de enero de 1978, antes de la entrada en vigor del acuerdo de 1979, ya se había convertido en una dotación global, de modo que el Estado entregaba la cantidad mensual correspondiente, a la Gerencia del Episcopado, quedando a disposición de la misma Conferencia Episcopal la distribución de la cantidad entre las diócesis, al menos, en principio . En realidad, esta primera fase ha sido una continuación del sistema de dotación tradicional, con la única variante, de que se dé una cantidad "con carácter global y único" -artículo II.4 del acuerdo sobre asuntos económicos-. Y aunque se estableció que fuera de tres años su duración, el Estado, si no se llegaba a un buen momento democrático, podía, como efectivamente sucedió, prorrogarlo .

La palabra "único" del artículo II.4 del acuerdo económico, en realidad, es una mera redundancia del término "global" significando lo mismo. Por eso, la palabra "única" ha querido insistir, en que desaparece el sistema de "piezas" individualizadas, según los diversos beneficios y oficios, o por objetivos concretos, y se adopta la consignación en una sola partida de ayuda a la Iglesia católica como tal dotación .

El artículo II.4 del acuerdo económico dice que la dotación "será actualizada anualmente"; concretándose en el número 1 del protocolo adicional el método para esta actualización. De modo que el criterio lo dará las partidas del presupuesto del Estado. El protocolo adicional, en su número 1, al establecer el método de actualizar anualmente la cantidad de la dotación, alude a "los fines a que destine la Iglesia los recursos recibidos del Estado", y esto tanto con las cantidades a incluir en el presupuesto, como las recibidas en el año anterior . De tal modo, que hay una continua intervención del Estado en el destino de los recursos, siquiera sea totalmente a título informativo, previo o posterior .

Cabe preguntarse si se trata de una memoria o de dos memorias anuales, porque si la memoria ha de dar cuenta del uso de lo recibido en el ejercicio anterior, ha de ser a ejercicio cerrado. Pero si, a la vez, la memoria ha de presentar la programación para el año siguiente, ha de ser antes de que se presente el presupuesto siguiente. Y no podrán hacerse ambas cosas a la vez, siendo de tiempos distintos. Sin embargo, en realidad, no hay dos memorias; si se lee el texto, en la memoria se ha de indicar, a qué partidas ha decidido el Episcopado dedicar la dotación del año en curso. Ahora bien, esta decisión del Episcopado no exige, necesariamente, que se haya realizado el ejercicio, sino, solamente, que se haya decidido su distribución, cosa, que suele hacerse, también, a principios del ejercicio. Por otra parte, la memoria, a la vista de la marcha del mismo ejercicio económico, sin necesidad, de que éste se haya cerrado, indicará las correcciones, que se vean necesarias, de forma, que se llegue a una decisión, en cuanto a la actualización de las cantidades de cada grupo de necesidades. La memoria y la actualización, que ella pretende facilitar, no pueden convertirse nunca en una determinación del destino de partidas, ni en un control de uso de partidas, porque, de ser así, la dotación no sería global y única, e infringiría un principio básico del acuerdo. La memoria sólo ha de tener, como finalidad, el ayudar a la actualización de la cantidad de la dotación, que seguirá siendo global y única . En dicha memoria -MARTÍN DE AGAR, se refiere a "una Memoria" se describirá la aplicación, proyectada y realizada, por la Iglesia, de las cantidades a incluir en el presupuesto. Aquí es posible, indirectamente, una vuelta a la dotación de objetivos concretos, pero en este caso, serían los que el Estado considere preferentes, con el peligro de que, a pesar de la proclamada aconfesionalidad e independencia de uno y otro poder, se lleguen a confundir sus fines a la hora de colaboración económica, hasta el punto de que no se sepa distinguir si el Estado hace suyo –dotándolos- determinados objetivos de la Iglesia, o, por el contrario, la Iglesia deba estimar preferente los objetivos, que inspiren los correspondientes presupuestos del Estado. Hubiera sido más sencillo, por ello, establecer, de común acuerdo, criterios objetivos de cuantificación y actualización de la aportación estatal, sin perjuicio del acuerdo sobre la realización de una memoria informativa -presupuesto y resultados-, por parte de la Iglesia .

En este primer momento -fase- la cantidad de carácter global y única, que el Estado consignó en el presupuesto general del Estado, y remitió a la Conferencia Episcopal, se fijó en base a la memoria, que, también con carácter anual, debería remitirse. Sería, pues, dicha memoria o informe el instrumento clave para la determinación de la suma, que el Etado habrá de transferir, lo cual, ciertamente, no resultó un modelo de agilidad, ya que supuso innecesarios esfuerzos burocráticos, que podrían haber evitado con medios más sencillos y automáticos, como el constituido por la variación del índice de precios al consumo -I.P.C.-, que ofrece, con carácter anual, el Instituto Nacional de Estadística -I.N.E.- . Efectivamente, tal vez podrían haber buscado métodos más sencillos, neutros y automáticos de actualización –por ejemplo, indicando una subida en proporción a la subida oficial del nivel de vida, que ofrezca cada año el organismo competente del Estado, u otro similar-, máxime cuando la dotación del Estado, en este período, representaba sólo una décima parte, aproximadamente, de lo que la Iglesia gasta en su ministerio, con lo que poco iba a influir en el conjunto una precisión exacta de la actualización de la dotación estatal .

ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, en 1977, considera las asignaciones -dotaciones- en los presupuestos del Estado, como la fórmula financiera más aconsejable, y, que, además, cuenta con más ejemplos en el Derecho comparado. Dentro de sus diversas modalidades, deben descartarse -según el autor- las subvenciones, porque no responden a la índole de los servicios sociales o públicos, que prestan las iglesias en cualquier país, pues no se trata de concederles una ayuda financiera de mayor o menor cuantía, sino de cubrir el coste de tales servicios, como si los prestara un órgano de la tradicional Administración Pública. Tampoco es recomendable que, como ha sucedido hasta 1978, figuren en el presupuesto múltiples créditos, para concretar atenciones, sino que debe asignarse una dotación global para cada Iglesia o confesión religiosa, mediante los oportunos módulos, correspondiendo a cada institución formar el oportuno presupuesto anual, como si se tratara de un "servicio público centralizado" de los que, al amparo de la ley de 26 de diciembre de 1958, han existido en España hasta el 1 de enero de 1978, en que comienza a regir la ley general presupuestaria. En el presupuesto de gastos del Estado, para 1978, figuraba la Iglesia católica entre las "Instituciones sin fines de lucro" con dos créditos, que se hacen efectivos por la Conferencia Episcopal española -transferencias corrientes y de capital-. Este parece -a juicio del citado autor- ser el sistema de financiación más adecuado. Y ello a pesar de que la independencia de la Iglesia, respecto del Estado, pueda sufrir limitación o menoscabo, si este último manipulase los créditos presupuestarios. Pero cabe esperar que se conciencie que estas asignaciones presupuestarias son como coste de los servicios sociales prestados a los particulares y a la comunidad . A esta fórmula de financiación, en base a los presupuestos generales del Estado, como a cualquier otra a cargo del Estado, no se opone la laicidad del mismo, pues el Estado, cualquier Estado, sea o no confesional, ha de reconocer, como un verdadero derecho de la persona, el ejercicio "real" de un culto, determinado en todas sus manifestaciones externas, según la libertad religiosa, ya establecida en España . E incluso -propone ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA- que, sin menoscabo de la dotación presupuestaria, podrían implantar las iglesias un impuesto de carácter personal, cuya liquidación y recaudación quedase a cargo de la Administración del Estado, por cuenta de las respectivas comunidades religiosas, con objeto de fortalecer los vínculos con sus miembros y preparar un sistema de financiación, que descanse, preponderantemente, en las aportaciones de los creyentes, a modo semejante al régimen de la República Federal de Alemania, que compagina la aconfesionalidad del Estado con la autonomía de las iglesias, y reconoce el derecho a percibir "impuestos eclesiásticos" de sus miembros .


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