2.3 Produção e Comércio Mundial 1975-90

A produção e o comércio do açúcar apresentaram três inflexões importantes neste período: redução nas taxas de crescimento da produção mundial, mudanças no destino das exportações mundiais e crescente produção de álcool associada ou em substituição à produção de açúcar e outros adoçantes.

A produção mundial continuou crescendo, mas a um ritmo bem menos acelerado. Depois de crescer cerca de 25% a cada cinco anos durante as décadas de 1950 e 1960, a produção de açúcar passou a registrar taxas de crescimento mais baixas, ainda que acima do crescimento da economia mundial. O gráfico 2.2 mostra esta evolução, que é explicada principalmente pelo baixo crescimento do consumo mundial per capita de 0,7% ao ano, conforme os dados do Quadro 2.6 .

Este baixo crescimento do consumo ocorreu independentemente do crescimento expressivo do consumo por parte dos países em desenvolvimento, tendo sido puxado por uma queda de 0,5% ao ano no consumo dos países desenvolvidos. A queda no consumo não foi causada unicamente pela baixa elasticidade-renda que o açúcar passa a ter após atingir um determinado nível de consumo, mas é fruto também da substituição da sacarose por outros adoçantes, calóricos ou não, que passam a fazer parte da dieta das populações das áreas desenvolvidas, diretamente ou por alimentos ou bebidas processados.

O mercado norte-americano ilustra bem esta mudança nas fontes de fornecimento de edulcorantes, pois, embora tenha apresentado um crescimento de 1% ao ano em seu consumo per capita de adoçantes calóricos, apresentou uma queda significativa no consumo de açúcar centrifugado (de cana e de beterraba) diante da “explosão” no consumo de adoçantes de milho, especialmente o HFCS (High Frutose Corn Syrup), conforme pode ser observado no gráfico 2.3 .

Esta mudança no comportamento do consumo americano não foi casual, mesmo porque os preços dos adoçantes de milho giram em torno de 40% acima daqueles do açúcar, e não se explica pela melhor adequabilidade do HFCS ao uso como matéria-prima na indústria de bebidas e alimentícia . A causa principal do comportamento observado foi a política agrícola americana, que garantiu preços competitivos aos produtores de milho com subsídios e barreiras à entrada do açúcar, como forma de manter a expansão da produção de grãos americana que já não encontrava possibilidades de colocação no mercado internacional. Ou seja, o mercado de HFCS cresceu com base na proteção do mercado, da mesma forma que o mercado de álcool iria seguir o mesmo caminho anos mais tarde.

A Europa Ocidental, embora num processo diferente dos USA, também foi responsável por impactos substanciais no mercado mundial do açúcar durante este período. Com a redução do consumo per capita de açúcar (de 0,5% ao ano durante o período 1975-90) e o baixo crescimento populacional, a Europa Ocidental começou a apresentar um excedente crescente de açúcar sem possibilidade de colocação no mercado de seus países.

As exportações européias cresceram a uma taxa de 8% ao ano entre 1975 e 1990, contra uma taxa de 1% ao ano das exportações mundiais, movimento este que pode ser visualizado no Gráfico 2.4 . A Europa Ocidental passou, em 1978, de importadora para exportadora líquida de açúcar, graças ao impulso que a Política Agrícola Comum (PAC) deu à produção de açúcar no continente e graças aos acordos preferenciais de importação com suas ex-colônias.

A PAC foi delineada nos acordos que formaram a Comunidade Econômica Européia (CEE) de 1957, tendo, dentre seus objetivos, a utilização ótima dos fatores de produção, em especial o trabalho, e elevar o nível de renda das pessoas envolvidas no setor agrícola , que, no caso em análise, se desdobrou na Organização Comum dos Mercados de Açúcar, com intervenção na produção, comercialização, importação, exportação e estocagem do produto. O principal mecanismo desta política é o “preço de intervenção”, preço este que remunera a produção do açúcar tanto de beterraba quanto de cana e que representa o preço mínimo garantido ao produtor até o limite das quotas volumétricas estabelecidas pela política. O preço de intervenção baliza também o reembolso das diferenças entre os preços de exportação (quase sempre menores, uma vez que o açúcar europeu não é em média competitivo em relação aos preços internacionais), representando o extravasamento dos subsídios internos para o mercado internacional do açúcar. Por outro lado, existe um preço de entrada, que estipula as tarifas de importação de açúcar para a CEE, e que protege o seu mercado das exportações de outros países quando o preço internacional está abaixo do preço de intervenção (o que acontece na maior parte do tempo) .

O regime europeu do açúcar baseia-se em quotas de produção, chamadas de quota A e B , e que estipulam o limite máximo de produção de cada país a ser suportado pela política. A produção excedente, chamada de açúcar C, não goza de incentivos e deve necessariamente ser exportada a preços internacionais. Este sistema, da mesma forma que o sistema brasileiro mencionado anteriormente, traz como conseqüência uma superprodução latente, na medida em que não existe mecanismo de mercado disciplinando a produção e que a rentabilidade das áreas agrícola e industrial está garantida pela política de intervenção.

Outro elemento perturbador do comércio internacional do açúcar se deveu à Convenção de Lomé, em 1975, e que ampliou os tratados de preferência ACP-CEE (Ásia, Caribe e Pacífico), que datavam da criação da CEE, incorporando as áreas do antigo império britânico . Este acordo estabeleceu uma quota de 1,3 milhões de toneladas a serem exportadas à CEE pelos 46 países da ACP, além de uma quota adicional à Índia, a um preço preferencial, correspondente a 85% do preço de intervenção . Este mecanismo, se de um lado permitiu a países de baixo desenvolvimento econômico garantirem preços compensadores para sua produção, independentemente dos preços vigentes no mercado internacional, de outro lado representou uma transferência indireta de renda dos exportadores tradicionais de açúcar àqueles países nos períodos em que o preço internacional do açúcar se manteve deprimido.

Como já vimos no Gráfico 2.4, a Europa Ocidental vinha mantendo um volume importante de exportações para o mercado internacional e passa a ser exportadora líquida de açúcar a partir de 1978. O açúcar preferencial da ACP vai chegar a um mercado europeu já marcado pela produção excedente e, portanto, irá aumentar ainda mais os excedentes exportáveis desta região, onde poderá ou não ser refinado e voltará ao mercado internacional, deprimindo os preços.

O Japão, terceiro mercado no mundo desenvolvido, também apresentou um movimento parecido com o mercado americano no período considerado. Embora o consumo de adoçantes calóricos tenha subido 0,7% ao ano em média, o consumo de açúcar teve uma redução de 0,4% no mesmo período. Esta evolução é explicada principalmente pelo aumento expressivo no consumo (e na produção, como pode ser visto no Gráfico 2.5) de HFCS, que passou a representar cerca de um terço do consumo direto de adoçantes.

Ao lado da política de incentivo ao mercado desse tipo de produto, o Japão também incrementou sua produção de açúcar de cana e de beterraba (1,6% ao ano no período analisado), mesmo que à custa de uma política ainda mais protecionista que a dos USA e da Europa Ocidental. As políticas de controle e de altas tarifas para importação incluem até mesmo produtos processados que contenham açúcar, sendo complementadas por elevados subsídios à produção interna, uma vez que os seus custos de produção são muito mais elevados que o custo internacional. De fato, o Japão é o país que pratica um dos maiores preços do açúcar em seu mercado interno . Estes efeitos somados produziram uma queda de 28% nas importações de açúcar durante o período 1970-90, fazendo com que este importante mercado perdesse participação relativa.

As mudanças na produção e no comércio do açúcar e dos outros adoçantes calóricos nos principais países desenvolvidos (USA, Japão e Europa Ocidental) tiveram como conseqüência um redesenho no mercado internacional do açúcar. Conforme podemos observar no Quadro 2.7 , os países desenvolvidos (representados na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE) deixaram de ser os mercados dinâmicos para os países exportadores de açúcar, ainda que tenham se mantido como o principal destino do produto. Foram as áreas menos desenvolvidas do mundo que passaram a ditar o crescimento das importações, ao lado da URSS que, já tendo desempenhado um papel importante na absorção do açúcar cubano após a revolução naquele país, continuou expandindo suas importações.

É importante registrar aqui que as tendências mostradas pelo Quadro 2.7 não refletiram apenas a conseqüência da maior elasticidade-renda do consumo de açúcar nas faixas de renda mais baixa, ou seja, que o aumento da renda nos países menos desenvolvidos levou a um crescimento do consumo per capita mais que proporcional, uma vez que o açúcar se constitui como uma fonte barata de calorias. Este processo foi real e continuou presente na evolução do consumo como veremos no capítulo 3 deste trabalho. O que a análise das informações mostra, entretanto, é que o principal fator que contribuiu para esta tendência foram as políticas agrícolas e industriais explícitas por parte das principais regiões desenvolvidas, que reduziram sua necessidade de importações (caso dos USA e do Japão) e passaram a gerar excedentes exportáveis (caso da Europa Ocidental). De especiaria tropical para o consumo da burguesia ascendente, o açúcar passa a ser cada vez mais um produto vendido de pobres para pobres, o que significa que a dinâmica do mercado internacional do produto estará cada vez mais associada ao aumento na renda dos países menos desenvolvidos.

A terceira inflexão na produção e no mercado açucareiro neste período, apontada no início deste tópico, foi o aumento da produção de álcool para fins combustíveis que passou a associar-se à produção do açúcar de cana, num primeiro momento, e dos adoçantes de milho, num segundo momento. Duas foram as razões aparentes que dirigiram esta inflexão a partir da década de 1970 : a preocupação ambiental e os dois choques nos preços do petróleo.

A constatação de que o chumbo adicionado à gasolina, para permitir sua boa utilização como combustível nos motores a explosão, trazia danos à saúde humana trouxe a preocupação de eliminá-lo ou substituí-lo por outras substâncias na composição deste combustível. Dentre as alternativas possíveis, a adição de álcool anidro à gasolina representava uma alternativa tecnicamente viável, ao lado de mudanças na estrutura do refino do petróleo ou de adição de outros produtos oxigenados. A mistura de álcool já vinha sendo utilizada há muito tempo no Brasil, ainda que por outros motivos (reduzir as importações de petróleo e garantir uma alternativa à safra de cana em situações de excedentes de produção, como vimos anteriormente), o que representava uma experiência já testada em escala comercial. De outro lado, a adoção da tecnologia de conversores catalíticos no cano de descarga dos motores a gasolina, que começava a ser adotada nos países desenvolvidos para redução das emissões poluentes dos veículos, também exigia a eliminação do chumbo do combustível por problemas operacionais . Estes dois fatores conduziram a mudanças importantes nas normas dos combustíveis nos países desenvolvidos, primeiro na América do Norte e mais tarde na Europa Ocidental e no Japão, que começaram a abrir lentamente uma perspectiva nova para os produtores de adoçantes, uma vez que a produção do álcool exige investimentos apenas marginais para as unidades que já produzem aquele produto.

Outra mudança importante na década de 1970 foi a elevação substancial dos preços do petróleo, primeiro em 1974, como conseqüência da guerra do Yom Kipur, e depois em 1979, no esteio da revolução iraniana. Como pode ser notado no Gráfico 2.6 , os preços do petróleo chegaram a níveis reais só atingidos no século XIX , gerando pânico nos mercados e uma busca desenfreada (e muitas vezes sem critérios econômicos claros) de fontes alternativas de energia, bem como de novas áreas de exploração daquele combustível. Dentre as alternativas colocadas, a produção de álcool associado à gasolina como uma das alternativas viáveis foi vista com grande entusiasmo pelas agências internacionais, em especial o Banco Mundial, que passou a incentivar essa produção com apoio a projetos de pesquisa e desenvolvimento e com vultosos empréstimos, a taxas de juros favorecidas, à produção de álcool a partir de matérias-primas tradicionais ou não.

Esta foi uma oportunidade aproveitada principalmente pelo Brasil que, como veremos mais adiante, possuía capacidade ociosa no setor nesse momento. Entretanto, a alternativa de substituição de combustíveis ainda não era economicamente viável, exigindo algum grau de subsídio e/ou obrigatoriedade de utilização de alguma alternativa para a substituição do chumbo para que o álcool fosse utilizado. Desta forma, a grande maioria dos países, produtores ou não de açúcar ou de outros adoçantes, não promoveu o uso em larga escala deste combustível no período analisado, se limitando à investigação das alternativas de substituição e empreendendo algumas experiências localizadas. Os únicos países que tomaram decisivamente este rumo foram o próprio Brasil, que tomou a dianteira no processo e consolidou sua posição de maior produtor mundial, conforme veremos na seção seguinte, e os USA que começaram a incrementar o consumo e a produção na década de 1980.

Já havíamos discutido que os anos 70 marcaram o início da substituição do açúcar pelos adoçantes de milho no mercado americano, por intermédio de um conjunto de políticas que tiveram como eixo central a defesa do seu setor agrícola (e industrial). A produção de álcool a partir do milho foi uma continuação da lógica destas políticas, pois acomodava os interesses dos agricultores e das indústrias processadoras às exigências ambientais impostas aos veículos automotores. Durante este período, as importações americanas representaram em média 22% da disponibilidade total, muito embora o custo da produção interna possuísse os mesmos diferenciais entre o açúcar e os adoçantes de milho. Ou seja, da mesma forma que, no Brasil, é a política energética e ambiental que serve aos interesses dos agricultores e industriais.

A figura abaixo mostra é que o álcool deixou de representar um subproduto da produção de açúcar para se consolidar como um mercado próprio e independente (ao menos nestes dois países) que, em determinados momentos, complementou e, em outros, concorreu com a atividade da qual nasceu. Esta característica vai continuar presente até hoje e, além de poder causar distúrbios no mercado internacional do açúcar, possui um efeito potencial de impedir a ampliação de um mercado internacional mais forte para o álcool, hipótese que tentaremos desenvolver no próximo capítulo.