Tesis doctorales de Economía


LA INICIATIVA PRIVADA EMPRESARIAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN ESTUDIO SOBRE LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL

Julio Olmedo Álvarez

 

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B) Francia.

El urbanismo francés ha sido actualizado recientemente, a través de la Ley 2000/1208, pero mantiene gran parte de sus características tradicionales, la más destacable de las cuales sería el peso del poder público, que resulta preponderante respecto a las facultades de propietarios o promotores. Como apunta TEJEDOR, “en Francia resulta incuestionable que la propiedad no constituye el eje esencial de la actividad urbanística, así como que la titularidad de la acción urbanizadora corresponde a la Administración”.

DRIARD sostiene que en el caso del urbanismo el carácter absoluto de la propiedad se ve postergado ante otro elemento legitimador que es el uso compatible con la política de ordenación urbana que se ha definido por la comunidad a través de sus representantes y que representa el interés público. Si éste no es cuestionado, la propiedad quedará garantizada, pero, por el contrario, si se muestra incompatible, entonces los poderes públicos actuarán en defensa de ese interés público en peligro.

Lo anterior implica otro elemento adicional, pues si mantenemos que la Administración ha de velar por que se lleve a cabo el interés público y en caso de incumplimiento actuar, implícitamente se hace necesaria la existencia de mecanismos de control desde el inicio del proceso urbanizador, para verificar qué uso se hace de la propiedad e, incluso, de cómo se transfiere.

También coincide MODERNE en que las relaciones entre la propiedad y el urbanismo se caracterizan por la búsqueda de un equilibrio entre el interés público y el privado, en el que la propiedad, por ser el elemento al que han de plegarse los demás derechos, se concibe de modo distinto al clásico. Y esto le lleva a temer una restricción en el derecho de propiedad, que iría cediendo espacio ante los mecanismos administrativos.

Pero la Administración ha evolucionado en los últimos años, pasando en lo que se refiere a la actividad urbanizadora a un mayor predominio de los municipios. En poco tiempo se ha pasado de considerar el urbanismo como servicio público nacional a entenderlo como un servicio público local a la vez que estatal. Como explican AUBY y PERINET, el Estado ha conservado competencias importantes, como los poderes de control destinados a garantizar intereses superiores, pero ha otorgado numerosas competencias a las colectividades locales, lo que supone que puedan llevar a cabo la mayor parte de operaciones de gestión urbana. Gozan así de competencias para otorgar las autorizaciones de utilización del suelo y, especialmente, el permiso para construir.

Si existe una prevalencia pública, la propiedad va a quedar un tanto sometida a las decisiones urbanísticas, de modo que incluso en la ejecución será uno de los posibles sujetos llamados a realizarla. Pero aunque sea admisible la existencia de diversos sujetos con potencialidad para urbanizar, éstos han de contribuir al interés público a través de técnicas fiscales y parafiscales, destinadas a sufragar los costes públicos que generen las actividades urbanizadoras.

Interesa ahora indagar sobre la figura del amenageur, el urbanizador que va a intervenir en los supuestos de gestión indirecta y que representa, cuanto menos, una figura bastante afín con la regulación española actual. Se trata de un concesionario, con arreglo a su diseño jurídico, que vendría a estar integrado, al menos teóricamente, dentro de los concesionarios de servicio público. Pese a que en la reciente Ley 2000-1238, de 13 de diciembre, relativa a la solidaridad y la renovación urbana (LSRU) varía el término concesión por el de convenio público de urbanización, poco ha cambiado en la práctica su actuación si exceptuamos que ahora no cuenta con las prerrogativas del poder público en lo relativo a expropiación y derecho de tanteo.

Sea o no un concesionario puro, diversos autores han visto en la concession d´aménagement el antecedente más claro de lo que en la regulación autonómica española hemos venido a conocer como agente urbanizador. Así LORA-TAMAYO encuentra en el Derecho Urbanístico de Francia no sólo el antecedente del agente (artículos 8, 9 y 10 de la Ley 2000-1238), sino también de los Programas de Actuación Urbanística, cuyo referente serían las ZAC (Zone d´Amenagement concerté) reguladas en el Derecho francés.

En nuestra opinión personal, l´amenageur y el agente comparten una misma raíz, que no ha de ser necesariamente francesa, puesto que se trata de una variante de la concesión, cuya figura jurídica es compartida por gran número de países en nuestro entorno. A partir del modelo principal han ido surgiendo variantes, no sólo en diferentes normas estatales, sino también dentro de cada país, con lo cual se complica todavía más precisar un origen concreto, porque en España, por ejemplo, ya no existe un solo agente, sino una variedad de ellos, surgidos tras su irrupción inicial en la LRAU valenciana .

Concretando el caso español, las diferentes normas autonómicas, sabiendo que se trata de un modo particular de concesionario, llegan a emplear un término u otro para designar figuras prácticamente idénticas, salvo en el ámbito regional en que se aplican. También pueden encontrarse casos en los cuales al concesionario, como beneficiario en el sistema de expropiación, llega a denominársele también agente.

En cambio, sí apreciamos gran parecido entre un proyecto remoto de nuestro ordenamiento y lo que dispone el artículo 54 de la LSRU francesa. En ese artículo se hace referencia a la posibilidad de que los Consejos Municipales aumenten hasta 5 francos por metro cuadrado el valor catastral de los terrenos situados en zonas urbanas afectadas por planeamiento. Posteriormente se incluye la posibilidad de aumentar el valor catastral de los terrenos cuando el anterior valor haya quedado desfasado.

Son medidas que pretenden incitar a los propietarios para que edifiquen sobre los terrenos, de manera que la retención del suelo sin utilizar no sea todo lo confortable que desearan los propietarios. Pues bien, ese tipo de gravamen, aun sabiendo que no es original y se da en otros países, nos recuerda a don Luis Valero Bermejo y su proyecto frustrado de medidas fiscales de acompañamiento a la Ley del Suelo de 1956 que, debemos recordar, consistía en un impuesto especial sobre el suelo urbano, de carácter progresivo en tanto no se oferte suelo para vender, al objeto de conseguir un aumento de la oferta de solares forzando a los propietarios a que los urbanizasen y construyesen o a que los transmitiesen a otros para que asumieran estas obligaciones.

Por lo demás, cabe destacar el carácter innovador de la última normativa urbanística francesa (Ley 2000-1208), ya que como apunta LORA-TAMAYO pretende que en cada comunidad urbana se disponga en un plazo de veinte años de una oferta de vivienda social accesible, que los planes de desplazamiento sean compatibles con los nuevos esquemas de coherencia territorial, al tiempo que en un mismo texto legislativo aglutina bajo un tratamiento común medidas urbanísticas, de vivienda y de transporte. En definitiva, se trata el hecho urbano como un conjunto de factores que afectan a un territorio y cuya interacción es mutua.


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