Tesis doctorales de Economía


LA INICIATIVA PRIVADA EMPRESARIAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN ESTUDIO SOBRE LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL

Julio Olmedo Álvarez

 

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B) El agente urbanizador y la propiedad del suelo.

Como señala PERALES MADUEÑO, tras la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana – la introductora del agente urbanizador – “ha quebrado la tradición de que la iniciativa privada pueda ejecutar el planeamiento a partir de la propiedad el suelo” (...) En definitiva “establece un procedimiento administrativo a través del cual, y bajo la modalidad de carácter concesional de la gestión indirecta, se articula un sistema por el que los propietarios aportan obligatoriamente el suelo y el urbanizador seleccionado la financiación...”El agente urbanizador ahonda en el acendrado dilema de a quién corresponde el derecho a urbanizar, pero lo hace variando la concepción tradicional que primaba al propietario en las actuaciones dirigidas a la ejecución del planeamiento. Como se sabe ahora se parte de que la actividad empresarial debe ser realizada por empresas adecuadas, aunque deban integrar los intereses públicos que representa la Administración y los privados de los propietarios de los terrenos preexistentes al proceso urbanizador.

Este equilibrio entre los tres sujetos es cuestionado por diversos autores, que destacan sobre todo las restricciones que ha supuesto para el derecho de propiedad. Así, SEGURA SANZ mantiene que, tras la introducción del agente en la LRAU, se ha desplazado “totalmente al propietario del suelo, cuyo derecho queda reducido a competir por la adjudicación de la ejecución de la urbanización del suelo de su propiedad, frente a cualquier otro particular no propietario (y con una teórica preferencia que no es tal)”.

Claro que todo depende de la consideración que se tenga sobre el haz de facultades que componen en el derecho de propiedad, ya que si se entiende que el derecho a urbanizar no se halla incluido, difícilmente podría aceptarse como restrictiva una norma que lo reconoce a otro sujeto –la Administración – y lo delega en un tercero –el agente urbanizador –. Sin embargo, no debe pasar desapercibida su crítica en lo que respecta a la desigual competencia o posibilidades de actuación que se brinda, por un lado a los propietarios y, por otro, a quienes son designados agentes para la ejecución de los programas.

Quizá desde este punto de vista, sí pueda resultar más perceptible el deterioro en la situación de los propietarios, que quizá muestre una nueva posición ciertamente desequilibrada, más allá de si se mantiene o se pierde una facultad concreta de las que componen el haz reservado al propietario. Y si esto se constatase a favor del agente, cabría preocuparse por la compatibilidad entre sus intereses privados en busca del beneficio mercantil y los poderes delegados que ostenta para garantizar los fines públicos que la Administración tiene encomendados.

Podrían cobrar más sentido críticas que avisan sobre un dominio en el mercado del suelo, como hace PERALES MADUEÑO, según el cual el monopolio sobre el derecho a urbanizar el suelo que cabría atribuirse a la titularidad pública, “tiende a deslizarse hacia un oligopolio de agentes urbanizadores, que pueden acabar repartiéndose el dominio del suelo”. Esto implica que dejemos las disquisiciones sobre si un particular ve rozada su esfera jurídica en lo que se refiere a la propiedad, para llegar más lejos, hasta la función social que representa la propiedad y que, aunque se hace posible gracias a la limitación que deben aceptar los sujetos privados en su actuación, es a los poderes públicos como representantes de la comunidad a quienes corresponde su garantía y defensa.

De poco serviría encomendar a empresas particulares una función principal a través de la gestión indirecta del urbanismo, si esto no se traduce en mejoras para la comunidad. Para que ello suceda es preciso que no se distorsionen las reglas de la competencia, de modo que la eficiencia alcanzada no sirva para beneficiar a unos pocos. Si se llegase a una situación de dominancia por unos pocos oferentes, el camino normativo seguido, ciertamente no habría sido para mejorar el interés colectivo, y ni siquiera tendrían sentido las controversias sobre limitaciones a la propiedad de los particulares. ¿Es que acaso no son privadas también las personas físicas o jurídicas en que se sustenta el agente urbanizador?Deben ponerse medios para que esa sensación latente de que pueda haber vías para cierto tipo de extralimitaciones no quede sino en puras hipótesis sin posibilidad de llevarse a la práctica con cobertura normativa. El deber de ejemplaridad debe extralimitarse al máximo, dado que se trata de particulares representando a la Administración y que su actuación condiciona o puede condicionar la credibilidad de la actuación y, por extensión, del sistema.

Aparte quedan pequeñas extralimitaciones que deben corregirse, aunque no condicionan la totalidad de la actuación. Afectan al derecho de la propiedad, pero no de los titulares del suelo previo a urbanizar, sino que se trata de la referida a los adquirentes de suelo urbanizado. Es otro peligro en el que puede caerse si el agente llega a sentirse con ciertas prerrogativas derivadas de su posición, que no de su estatuto jurídico. Una de estas irregularidades se desarrollaría cuando tras la ejecución del planeamiento o de parte de él, se procede a la recepción de la obra por los destinatarios de la misma. Como señala MATARREDONA al tratar el agente urbanizador de trasladar su responsabilidad de conservar las dotaciones públicas urbanizadas a los particulares adquirentes de viviendas, parcelas u otras obras de carácter privado en el ámbito de la urbanización de que se trate.


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