Tesis doctorales de Economía


LA INICIATIVA PRIVADA EMPRESARIAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN ESTUDIO SOBRE LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL

Julio Olmedo Álvarez

 

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6.2.- El sistema de agente urbanizador.

Este elemento definitorio del régimen de gestión urbanística quizá constituya la principal nota característica de la Ley castellano-manchega. En última instancia viene a coincidir con la LRAU valenciana, cuyo fundamento, como ya se ha comentado, parece encontrarse en el Derecho urbanístico francés , aparte de en usos regionales como el contrato de cambio de obra y , por supuesto, en los fundamentos de nuestro tradicional Derecho Urbanístico que, con instituciones como la concesión de obra y servicio público, permiten el surgimiento del agente tras una evolución de ninguna manera drástica.

En la propia exposición de motivos, parágrafo VI, se reconoce esto que acabamos de señalar cuando se dice que “ esta figura ensayada con éxito en otras legislaciones autonómicas, constituye una de las principales innovaciones que se introduce en la presente Ley (...).” Ello se justifica previamente por ser el régimen de gestión “pieza clave para la cabal y plena satisfacción de los objetivos públicos perseguidos por la planificación.”En el citado texto introductorio se justifica la elección de esta figura con el objeto de garantizar la ejecución del planeamiento “eliminando la necesaria y tradicional dependencia de esta actividad respecto de los propietarios del suelo, con la falta de operatividad de estos, tal y como la experiencia ha demostrado.” En definitiva, se desvincula la actividad urbanizadora del título de propiedad, alegando la inoperancia de los propietarios, pero se dejan de lado otros fundamentos como el derecho a la libertad de empresa que ya hemos comentado al referirnos a la regulación valenciana, y a la que nos remitimos por ser plenamente válido lo dicho en ese apartado.

Sin duda, existen más razones para la elección de este sistema que la deficiente capacidad empresarial de los propietarios que vendría caracterizada mediante el sistema de compensación. Si no existieran otros motivos se habrían recogido otros sistemas de actuación tradicionales que hacen más hincapié en la actividad administrativa directa, como los de cooperación y expropiación: pero lo cierto es que en la LRAU se reconoce únicamente el agente, con capacidad de llevar a cabo un proyecto que previamente habrá presentado en el programa o en las alternativas que se hayan redactado para concurrir en el correspondiente concurso.

El hecho de que considere la existencia de un solo sistema de actuación viene determinado no por la personalidad de quienes vayan a desarrollar la ejecución urbanística, sino por la función que ha de desempeñar quienquiera que sea el ejecutor. El hecho de urbanizar se basa en un proyecto, como es el Programa de Actuación Urbanizadora. Este instrumento planificador constituye el título de legitimación para quien opte a la urbanización, bien sea la propia Administración a través de gestión directa, bien los particulares, sean propietarios del suelo o no.

A esta conclusión también nos permite llegar el artículo 110 (que más adelante veremos con mayor detalle) de la LOTAU, que recoge todos los posibles sujetos potencialmente aptos para formular y promover Programas de Actuación Urbanizadora y, en consecuencia actuar como urbanizadores: municipios, Junta de Comunidades, resto de Administraciones, particulares (sean o no propietarios) y propietarios constituidos en agrupación de interés urbanístico. En definitiva, estaríamos ante el mismo punto de partida que señalan PAREJO Y BLANC cuando establecen que para que el urbanizador adquiera su estatus ha de ser aprobado un programa que lo designe, por eso, añaden, “podemos decir que urbanizador es el agente público responsable de ejecutar la actuación urbanística programada”.

Para explicar la exclusividad del agente, debemos pensar, aparte de en la posible eficiencia del sistema, en una corriente de pensamiento que mira cada vez con más reticencia la intervención administrativa directa, al tiempo que las empresas privadas se erigen como foco principal de crear riqueza organizada. El agente se responsabiliza de llevar a buen término el cumplimiento de los fines públicos, presentando un proyecto en competencia y prestando garantías técnicas y económicas que sirvan de caución al buen fin de lo contenido en el Programa. Este no ha de ser sino un proyecto de ejecución más concreta para hacer posible lo planificado con carácter más amplio por la Administración, que va a seguir manteniendo esta capacidad, así como la de supervisar el cumplimiento del proyecto.

La definición de esta figura aparece en el artículo 117, 1: “El urbanizador, que podrá ser o no propietario de suelo, es el agente responsable de ejecutar la correspondiente actuación urbanizadora por cuenta de la Administración actuante y según el convenio estipulado, seleccionado en pública competencia al aprobar el correspondiente Programa de Actuación Urbanizadora.” Del sentido de este artículo podemos obtener algunas notas que van a servirnos en la caracterización del sistema:

A) Desvinculación entre el derecho de propiedad y el derecho a urbanizar, superando la identidad de facultades que venían a coincidir en un derecho dominical de contenido amplio. Esta separación permite obviar la importancia de un sistema de actuación tan relevante en nuestra tradición jurídica como el de compensación, y centrarse de modo separado en la actividad urbanizadora, como tarea independiente que va a requerir no un título posesorio, sino la acreditación de un buen proyecto que pueda realizarse en las mejores condiciones conforme a los criterios establecidos.

B) Existencia de un agente responsable, que puede ser la Administración, mediante gestión directa, o personas privadas, ya sean empresas urbanizadoras, ya propietarios organizados que podrán presentar una propuesta con derecho a la adjudicación preferente. En cualquier caso, se trata de agentes que representan a la Administración en el cumplimiento del fin público de que se trate.

C) Responsabilidad del agente que obra por cuenta de la Administración. Esto nos conduce al carácter de función pública que tiene la actividad de ejecución y que significa, en palabras de BLANC y FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, que “está siempre sujeta al control y responsabilidad directiva de la Administración pública” y que “la intervención de los poderes públicos, aunque siempre presente, se manifiesta con intensidades distintas según los casos”. El urbanismo viene atribuido a la Administración y ésta como titular puede delegar algunas funciones, pero manteniendo las potestades suficientes para garantizar la realización efectiva de las previsiones contempladas en la ordenación territorial.

En el artículo 96 de la LOTAU encontramos la delimitación entre las esferas pública y privada, de modo que se reserva a las Administraciones públicas la actividad de ejecución del planeamiento territorial y urbanístico en régimen de actuaciones urbanizadoras y de obras públicas ordinarias, así como la intervención de la actividad de ejecución del planeamiento territorial y urbanístico en régimen de actuaciones urbanizadoras y de obras públicas ordinarias.

Por el contrario, este artículo permite en su número 2 que la actividad administrativa de ejecución pueda gestionarse de forma directa e indirecta, mediante concesión al urbanizador. Vemos, pues, que además clarifica la forma contractual por la que se va a llevar a cabo la atribución de las facultades al agente.

D) Vinculación entre el título de agente y la aprobación del Programa de Actuación Urbanizadora. Hemos dicho que resulta indiferente el carácter de propietario o no que tenga el agente sobre el suelo a urbanizar, porque el hecho determinante no estriba ahí. Lo fundamental es que quien esté dispuesto a desarrollar la ejecución urbanística lo haga de un modo racional, a través de un proyecto técnico y empresarial, el programa, y mediante la asunción de unos compromisos efectivos con los que garantizar la viabilidad de la propuesta. La designación del agente deberá girar en torno a su propuesta de programa.


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