Revista: TECSISTECATL ISSN: 1886-8452


POLÍTICAS PÚBLICAS, INSTANCIAS LOCALES DÉBILES Y ACTORES: EL PESA EN GUANAJUATO

Autores e infomación del artículo

Everardo Rodríguez Gutiérrez

Universidad de Guanajuato

cerritotiolino@gmail.com

Resumen:
Este trabajo aborda la política pública diseñada y aplicada al campo mexicano. Por encima del reconocimiento al papel pionero hecho por el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el 0Desarrollo Económico (OCDE) destaca la baja efectividad del combate a la pobreza, especialmente alimentaria y las limitaciones que enfrenta al incluir diversos actores e instancias débiles para operarla, este es el caso de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRSs) que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable establece. Tras exponer algunos resultados del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) aplicado en la Sierra Gorda guanajuatense, ejemplifica la debilidad de las instituciones y la influencia que tienen los actores locales con mayor poder en los resultados del PESA.
Palabras clave: Actores sociales, política pública rural insuficiente e instancias locales débiles.

Abstract.
This paper approach the public policy designed and applied to the Mexican countryside, over the recognition of the pioneering role that you have recognized the World Bank (WB) and the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) highlights the low combat effectiveness poverty, especially feed and the limitations faced by including various actors and weak to operate as in the case of the Municipal Councils for sustainable Rural Development (CMDRSs) provisions of the Law of sustainable Rural Development authorities. After presenting some results of the Special Program for Food Security (PESA) implemented in the Sierra Gorda Guanajuato, exemplifies the weakness of institutions and the influence on the result by local actors with greater power.
Keywords: Social actors, insufficient rural public policy and weak institutions.



Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Everardo Rodríguez Gutiérrez (2016): “Políticas públicas, instancias locales débiles y actores: El Pesa en Guanajuato”, Revista TECSISTECATL, n. 19 (abril 2016). En línea: http://www.eumed.net/rev/TECSISTECATL/n19/politica.html


Entrada

Al cierre del milenio Flores y Mariña señalaron(1999) que el ingreso de México a la globalidad neoliberal causó la más profunda crisis vivida en el país, que en medio de dicha crisis las elites <locales y externas> se convirtieron en correa de transmisión de las exigencias económicas internacionales, consecuentemente, el gabinete económico <finanzas y comercio> fue la primer prioridad del gobierno y,  las políticas de bienestar social <educación, salud, alimentos y vivienda> la menor; de ahí a la fecha, la concentración de la riqueza y la globalización de la pobreza se han mantenido al alza, tal como ratifica el reciente estudio de   Esquivel (2015) cuando señala que en México convive uno de los hombres más ricos del mundo con más de 23 millones de mexicanos a los que su ingreso no les alcanza para comprar la canasta básica alimentaria.
Ambos trabajos destacan la insuficiencia de las políticas públicas diseñadas para combatir la pobreza, en especial para superar la pobreza alimentaria padecida por millones de mexicanos. Esto a pesar del reconocimiento de México como líder latinoamericano en materia de políticas públicas, en especial las derivadas de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) como el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) abordado en este trabajo para ejemplificar las limitaciones y dificultades de las estrategias de intervención local que buscan fortalecer el desarrollo de comunidades y grupos en pobreza alimentaria1 .
Se trata de una estrategia concebida e impulsada desde una agencia internacional <FAO>, facilitada por los tres niveles de gobierno y, operada por actores locales <grupos de beneficiarios, agencias de desarrollo rural y Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sostenible> en la que convergen actores e intereses diversos. A partir de su aplicación en la Sierra Gorda guanajuatenses propongo algunas reflexiones en torno a las contribuciones y dificultades que los distintos actores le abonan.  Es un caso oportuno para reconocer aciertos y desventajas de una estrategia de política pública que de origen <oficina matriz de la FAO> a fin <familias campesinas destinatarias> involucra la direccionalidad desde una autoridad central cuyo discurso y práctica más que convergencia muestran distanciamientos considerables. En el discurso, dicha estrategia propone desarrollar las capacidades de las familias campesinas beneficiarias como elemento central para disminuir la dependencia alimentaria, en la práctica, la verticalidad con que se llevó a cabo pone en entredicho el espíritu descentralizador y la apertura a la participación de los involucrados que Kliksberg refiere en los siguientes términos “…en el discurso el consenso parece total y la voluntad de llevarla adelante potente. En la realidad el discurso no ha sido acompañado por procesos serios y sistemáticos de implementación” (1988).
Para guiar la reflexión planteo la siguiente pregunta: ¿en qué medida, las instituciones y actores que intervienen en el PESA propician acciones locales de desarrollo y los beneficiarios desarrollan capacidades para emprender la gestión de su territorio?
La búsqueda de posibles respuestas parte de suponer que en la convergencia de actores y niveles diversos, la toma de decisiones y las lógicas con que estas son operadas generan resultados de doble signo <facilitan y limitan > como los generados por la estrategia PESA aplicada en la sierra gorda de Guanajuato.

Los resultados

El Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), (2013, 2014, 2015) informó que entre 2010 y 2011 la pobreza en México bajó de 46.1 a 45.5%, que quienes tuvieron alguno o más impedimentos para acceder a la canasta básica pasaron del 24.8 a 23.3% y, que pese a estas bajas relativas, el número absoluto de mexicanos y mexicanas pobres aumentó de 52.8 a 53.3 millones mientras que la población a la que su ingreso no le alcanzó para comprar la canasta alimentaria pasó de 22.2 a 23.5 millones. En síntesis, tres de cada cuatro habitantes del país <86.9 millones> están impedidos para acceder a una alimentación plena y, uno de cada cinco <23.5 millones> no gana suficiente para adquirir la canasta básica alimentaria cuyo costo es 1,125 pesos mensuales por persona en las zonas urbanas y 800 pesos en las rurales. Por su parte Anaya (2014) señaló que de 2000 a 2012 los resultados del combate a la pobreza observaron disminución en la primera mitad del periodo y un marcado incremento en la segunda.
Para el estado de Guanajuato el citado informe del CONEVAL (2014, 2015),  reporta dos millones 525 mil 800 <44.5 %> guanajuatenses en condición de pobreza y los que padecen pobreza alimentaria aumentaron de un millón 323 mil 300 <23.7 %> a un millón 617 mil 100 <28.5%>,  cifras que además de poner al estado por encima de la media nacional estimada en 23.3%, ratifican la referencia a la escaza efectividad del combate a la pobreza que en 2004 reconoció  el gobierno del estado cuando el Secretario de Desarrollo Social  dijo que: “entre los años 2000 y 2002, la pobreza en los municipios del corredor industrial de Guanajuato creció por arriba de la media nacional, en los otros se mantuvo desde años anteriores y en los de mayor marginación, fundamentalmente los de Sierra Gorda, se ha agudizado pese a la atención de que han sido motivo en los últimos años; en suma, asentó el funcionario, la pobreza en Guanajuato no ha sido abatida”. (Rodríguez, 2010:4)
Los datos muestran la insuficiencia de las políticas públicas neoliberales implementadas por los gobiernos mexicanos, en los últimos veinticinco años no han conseguido revertir el rezago histórico que son el hambre y la pobreza.  Una posible explicación a la situación está en la confrontación de los objetivos y la aplicación de las estrategias para conseguirlos, especialmente cuando las condiciones en que operan favorecen a los actores locales con mayor poder. Esto es razonable cunado estrategias y programas de desarrollo rural son normados por instituciones débiles que involucran diversos actores, circunstancias en las que es frecuente que las apuestas al consenso y a la concurrencia de voluntades no consiguen los objetivos que se proponen.  
El PESA sirve para ilustrar lo señalado, a partir de su aplicación en la Sierra Gorda del Estado de Guanajuato durante los años 2005 a 2007; en éste caso, los intereses de los actores locales con mayor poder cerraron el paso al empoderamiento y apropiación del territorio habitado por los actores que él PESA se propone beneficiar, a ello se sumaron la verticalidad metodológica del programa y el quebranto de las voluntades como factores que impiden la efectividad de la estrategia.

La Política pública rural.

Una breve mirada a la política pública de desarrollo rural permite dividirla en dos periodos, el más largo abarca las ocho primeras décadas del siglo XX que se caracterizaron por ser acciones  coyunturales y desarticuladas  en lo que a la atención del campo se refiere; aunque entre 1930 y 1970 los intentos de planear el desarrollo fueron varios, a la Ley sobre Planeación General de la Republica de 1930 siguieron los planes sexenales 1934-1940 y 1940-1946  cuya aplicación incipiente más bien da pie a decir  que dichos planes no fueron aplicados, que el plan de acción inmediata 1962-1965 apenas pintó como programa de inversiones y, que el programa de desarrollo económico y social de México 1966-1970 quedó en mera declaración, de  suerte que hasta 1981 fue expedida la Ley de Fomento Agropecuario y  establecido el sistema de planeación para el desarrollo del campo, ambos en el marco del Plan Global de Desarrollo. Si bien se le considera como la primera ley de desarrollo rural, la Ley de Fomento Agropecuario careció de instrumentos de planeación, la participación que concedía a los estados era mínima y no contemplaba a los municipios, pero sobre todo, mantenía un proceso cerrado, vertical y centralizado. (Solís, 1975; Sagarpa, 2012).
 El segundo periodo inicia en 1982 cuando en la intención de responsabilizar al estado de promover el desarrollo rural integral, reformaron el artículo 27 de la constitución adicionándole la vigésima fracción que a la letra dice:
El estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público. El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca. (DOF, 10/07/15).
Con esa reforma quedaron superadas las limitaciones de la ley de fomento agropecuario y posteriormente fueron expedidas la Ley de Distritos de Desarrollo Rural <1988> y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), <2001> (Sagarpa, 2012).
La aprobación de la LDRS fue bien vista en el ámbito latinoamericano y con reconocimiento del Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Al respecto Martínez, Colino y Gómez (2014) comentan que en 2005 el BM se refirió a México como “uno de los países abanderados en el diseño de políticas de desarrollo rural desde enfoques integradores y coordinados”. En 2007, la OCDE señaló “México ha tomado pasos innovadores hacia un esquema multisectorial y un enfoque territorial de desarrollo rural”, de igual manera destacan lo señalado por Dirven en el sentido de que al promulgar la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, “México tomaba la delantera en la región” (14,16). Pese a lo anterior, en 2011 la OCDE. “valoraba que las transformaciones realizadas con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y su Programa Especial Concurrente no estaban funcionando como mecanismos auténticos de integración de la política y los programas del sector. Funcionan más como un foro de consulta y un mecanismo de presentación de informes para las contribuciones de distintos actores que como un genuino enfoque de colaboración para formular y ejecutar programas y políticas de desarrollo sustentable” (16-17 ).
Entre las cuestiones que la LDRS pone en el centro están la participación de los beneficiarios y el desarrollo territorial, cuestiones que si bien tomaron posición en la política pública de los noventa2 , conviene recordar que sus antecedentes provienen de estrategias como la revolución verde y el Desarrollo Rural Integrado (DRI) vigentes hasta finales de los setenta y principios de los ochenta en que  las acciones de desarrollo obedecieron a las lógicas respectivas del modelo modernizador y del estado benefactor.
La revolución verde propusosustituir las prácticas productivas y culturales de la sociedad rural tradicional por otras cuya meta es convertirla en urbana e industrial. Eran los cincuenta y el milagro mexicano rendía sus mejores resultados y, al mismo tiempo, se asomaba la crisis de alimentos que acabó por convertir al desarrollo rural y al hambre en motivos para modernizar e industrializar el campo; su derrotero fue la tecnología, sus pilares la ciencia agronómica y la fundación Rockefeller a través de cuya verticalidad el estado de bienestar metió a la población rural en la lógica de las instituciones menoscabando las prácticas culturales y for­mas locales de vida3 . El extensionismo agrícola  fue la vía para transferir tecnología y capacitación al campo mexicano bajo la doble vía de la educación formal y no formal, ello implicó la creación de numerosas escuelas, centros de investigación e instituciones dedicadas al desarrollo tecnológico, la extensión y la capacitación agrícola (Herrera, 20013). Bajo esta estrategia, la participación de los beneficiarios fue desde la postura bautizada por Freire (1974) como “educación bancaria”, la capacitación a campesinos y agricultores tuvo un marcado acento instructivo-recetario <el capacitante mostraba y el capacitado observaba> que se aplicaba a pie juntillas o a lo más replicar algunas propuestas bajo la dirección de algún técnico amparado en propuestas como la del Productor-Experimentador creada e impulsada por Villarreal (2001).
A pesar de la verticalidad tecnológica de la revolución verde, la antropología, la pedagogía y la psicología tuvieron cierta influencia; los cuestionamientos de Freire (1979) al extensionismo rural en boga y el conocido estudio de From y Maccoby (1979) pusieron la atención en la compleja interacción entre los factores psicológicos, sociales y económicos y, en las posibilidades de modificar la compleja interacción con los programas educativos y los proyectos trazados para los excluidos del desarrollo.
El DRI y el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER): Esta estrategia proviene del enfoque Rehovot de origen Israelí, de acuerdo con su creador e impulsor (Raanan, 1981) se trata de una planificación interdisciplinaria que busca soluciones innovadoras, tangibles y duraderas soportadas en cuatro pilares, la región como unidad territorial, planificación vertical y horizontal, accesibilidad y factores sociológicos y organizacionales. Su aparición en la política mexicana tuvo lugar en los setenta, cuando el fracaso de la revolución verde había exhibido las limitaciones de los enfoques técnicos basados en visiones unidisciplinares y al amparo del excesivo centralismo del gobierno, la propuesta del DRI  apareció en 1981 y en el marco del plan global de desarrollo, en esa ocasión, el gobierno derivo acciones entre las que figuran el  Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER), la Comisión de Planeación para Áreas Marginadas (COPLAMAR), el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) las tres con cuantiosas asignaciones de recursos a los grupos vulnerables con lo que acentuaron el paternalismo y la dependencia alimentaria.
 El propósito del PIDER fue “promover el desarrollo de las comunidades rurales atrasadas del país y hacer llegar a sus habitantes los niveles mínimos de bienestar a los que tienen derecho” (SPP, 1982:18). Su origen como programa de inversiones públicas en las áreas rurales más atrasadas del país está en la administración 1970-1976, la administración 1976-1982 lo redefinió como un programa integral para el Desarrollo Rural con un significado más amplio que concebía el desarrollo de las comunidades rurales como “resultado de las acciones de los tres niveles de gobierno, con un proceso participativo de sus habitantes a partir de un diagnóstico de sus recursos, potencialidades y necesidades” (SPP, ob.cit.19)
Destacan en esta estrategia la necesidad de coordinación entre las instituciones de los tres niveles de gobierno y, el sentido incluyente del de la política pública a dar cabida a la participación de la gente y su involucramiento en los procesos de diagnóstico, podría considerársele antecedente de la micro planeación y de la inclusión de los campesinos en actividades de diagnóstico y negociación, eran también los primeros tiempos de la descentralización a través del  Convenio Único de Desarrollo (CUD) entre la federación y cada uno de los estados.
Políticas públicas neoliberales y la ley del desarrollo Rural Sustentable: La ley de planeación vigente es el instrumento normativo de la política pública de 1982 a la fecha. En este tramo, la política de desarrollo rural ha estado soportada en los enfoques del desarrollo rural sostenible y del desarrollo rural territorial. En el mismo sentido que el DRI, el desarrollo rural sostenible preserva la idea económica de productividad como elemento no desvinculante de la actividad campesina, sin mención de las actividades de las grandes empresas y su res­ponsabilidad social y ambiental toda vez que son estas las que mayormente condicionan el desarrollo sustentable. En ese sentido, el enfoque se acerca más a las propuestas provenientes de la economía ambiental que a las que desde la agroecología vienen rescatando el conocimiento y prácticas productivas de los campesinos, especialmente los mexicanos4 .
La LDRS apuesta a las políticas territoriales con participación local donde el espacio y el territorio en contextos de pobreza y marginación social son revalorados; pese a ello, la planificación de la política rural no responde a la totalidad del espectro poblacional del campo mexicano, al centrar sus alcances en los propietarios de tierra deja fuera a la población vulnerable que son los sin tierra y los que aun teniéndola es tan poca y  pobre que los proveedores de insumos para la construcción de la política no los alcanzan a ver, tal vez por ello no estén incluidos en ninguno de los seis estratos en que son agrupadas las unidades económicas del sector rural las que se dirige la estrategia PESA. (FAO-
SAGARPA, 20013).

El PESA en México y Guanajuato.

Una constante de la política pública mexicana en territorios locales es la apuesta a que los sectores sociales con mayor vulnerabilidad sean integrados al desarrollo, para conseguirlo han puesto en marcha diversos programas5 a los que han sumado acciones de política territorial e integral desplegadas a través del Proyecto Estratégico de Desarrollo de las Zonas Áridas (PRODEZA) el Trópico Húmedo (TH) y el PESA (FAO_SAGAPA; 2013).
Con el fin de reducir la incidencia del hambre y la malnutrición, en 1994 la FAO creó el PESA cuya apuesta inicial fue a incrementar la productividad de los pequeños agricultores mediante la inducción de cambios tecnológicos. En 2002, el organismo dio cuenta de que aun cuando la producción mundial de alimentos era suficiente para cubrir las necesidades de todos los habitantes del planeta, cerca de ochocientos millones de personas< uno decada siete habitantes del mundo> padecían hambre, que en América latina y el Caribe habían cincuenta y cuatro millones de hambrientos y desnutridos y, que el 54% de ellos se encontraban en el sector rural donde treinta y uno de cada cien no alcanzaban a cubrir las necesidades alimentarias básicas (FAO, 2002 y 2002ª).
Frente a esa realidad y en el marco de las metas de la cumbre mundial de alimentos, el PESA fue sometido a revisión en la que se destacó que la orientación a la oferta de alimentos sin considerar los actores institucionales y sociales y, que su diseño rígido e inflexible lo limitaba a zonas con riego o en posibilidades a tenerlo y, sobre todo, que su éxito depende de la solidez de las instituciones en las regiones donde opera. A partir de esas consideraciones, la estrategia fue rediseñada y en ese proceso la finca dejó de ser la unidad de referencia y en su lugar fue puesta la familia, así mismo, la visión tecnológica y productivista dio paso a una nueva concepción que puso en el centro el tema de los derechos ciudadanos, esto implicó abrir el abanico de beneficiarios a los campesinos sin tierra, mujeres, niños y a la unidad familiar. Frente a esta amplitud de la población objetivo por lo regular sin voz ni voto no tardaron las precisiones advirtiendo que la estrategia precisa vínculos estructurales que cubran los vacíos o mejor dicho que incluyan la participación de los nuevos beneficiarios, pues de no ser así, tales espacios serán ocupados y ejercidos por los actores con mayor poder bajo el riesgo de generar cadenas clientelares que harán más difícil el alcance de los objetivos (Gordillo, 2004).
Así tras su rediseño, el PESA se transformó en una estrategia que promueve la participación cuya gestión es facilitada por los tres niveles de gobierno, mientras que  la operación corre a cargo de los actores locales <grupos de beneficiarios, agencias de desarrollo rural y consejos municipales de Desarrollo Rural Sostenible>; su particularidad radica en la diversidad de actores que involucra y en la apuesta a que los beneficiarios sean considerados sujetos con voz y voto en la toma de las decisiones que afectan su entorno. Tras el marco descrito, en 2002 la FAO, el gobierno mexicano y el gobierno de Guanajuato convinieron operar el PESA piloto en la región sur del estado 6 y, en 2005 en seis de los ocho municipios que forman la Sierra Gorda7 mismos que fueron asignados a dos Agencias de Desarrollo Rural (ADRs), Servicios de Asesoría en Educación y Desarrollo (SAED) y, Desarrollo Rural de la Sierra Gorda (DRSG), cada agencia atendió tres municipios agrupados como sierra gorda 1 y sierra gorda 2, ésta fue asignada a DRSG y está integrada por los municipios de San Luis de la Paz, Victoria y Xichú, en ella tuvo lugar la experiencia  motivo de esta reflexión, mapa 1.

5          Los actores y las instancias
La política pública Rural considera seis estratos de productores agrupados en tres categorías, de subsistencia, transicionales y comerciales, los dos primeros estratos corresponden a la primera categoría que incluye al 73 % de la unidades de producción, el estrato número uno lo forman no vinculados al mercado y los que están el estrato número dos mantienen una débil vinculación a éste en tanto que entre los programas para atenderlos está el PESA cuya operación considera tres actores, las familias beneficiarias, los prestadores de servicio (ADRs) y los actores institucionales < Gobiernos Federal, estatal y municipal

Siguiendo a Buitelaar (2015), la estrategia se identifica con el modelo fragmentado de gobernanza, potente desde el centro pero que en la práctica no alcanza la suficiente y efectiva articulación entre los actores para cubrir los objetivos anunciados; por ello, sus alcances fueron parciales y su operación evidencia la distancia entre un modelo potente en el papel y débil en la práctica que en el caso de Sierra Gorda no reunió la voluntad y apertura suficientes para que las estructuras locales (CMDRSs)  permitieran considerar a las comunidades y familias beneficiadas interlocutores con mayoría de edad y dejaran que los actores locales de mayor poder ocuparan esos espacios  cerrando el paso no a la participación en sí de los beneficiarios, sobre todo al ejercicio de sus capacidades para opinar, proponer e incidir en las decisiones que impactaron su entorno.
 Entre los instrumentos propuestos en la LDRS para operar la política rural figuran: “… (ii) La coordinación y la concurrencia de las diferentes dependencias y autoridades federales, estatales y municipales, a través del PEC que considera las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional. El PEC da prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles (Ibíd., Artículo 14); y (iii) La creación de instancias que permitan la participación de la sociedad en el diseño de las políticas para el campo (Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural –CMDRS-; Consejos Estatales –CEDRS-; Consejos por Distrito de Desarrollo Rural; y Consejos Municipales –Consejo Distrital-) (Ibíd., Artículos 9, 13, 16, 17, 18, 24, 25, 26, 29, 30, 33, etc.)”.  (FAO_SAGAPA; 2013: 38).
Con relación al primero de los citados instrumentos las aludidas coordinación y concurrencia de las dependencias y autoridades de los tres niveles de gobierno, en el caso de sierra gorda fue más el potente deseo del centro que la voluntad de las instancias locales (Consejo Distrital de Desarrollo Rural; y Consejos Municipales). Aunque éstos actores no fueron vistos desde la propuesta formal, en la práctica cobraron presencia propia y en más de un sentido actuaron por cuenta propia .Las primeras reacciones de los CMDRSs fueron de desconcierto y resistencia a las instancias mayores que les negaron el derecho de participar en la elección de la ADR, así lo manifestaron sin conseguir respuesta a sus reclamos, de suerte que ante el vacío de respuesta por parte del centro interlocución, la ADR tuvo que negociar su aceptación, dejándolos decidir las comunidades a atender.
 Con esa decisión, los criterios sugeridos por la metodología para elegir las comunidades a atender <localidades de alta y muy alta marginación> no fueron aplicados, en su lugar operó el acuerdo entre los consejeros  quienes incluyeron  comunidades ubicadas en los límites con el estado de san Luis Potosí, escaso potencial productivo y muy altos niveles de dependencia alimentaria mapa 1.
 Al no explicitar la totalidad de los actores ni sus jerarquías, la estrategia organizativa considera por vía de los hechos que los municipios y sus consejos son menores de edad, que deben acatar, no dialoga con ellos, les solicita y generando confusiones y desganos, estas instituciones locales débiles dejaron que los actores de mayor poder sigan como sugiere Gordillo (2004), fomentando y movilizando el clientelismo.
Esto no solo fue patente al no permitir que los grupos beneficiarios le expusieran los resultados de sus respectivos diagnósticos y proyectos integrales de desarrollo; al actuar por cuenta propia fueron más allá, acudieron a las comunidades para disuadirlas y finalmente conseguir que dieran marcha atrás  a las acciones establecidas en los respectivos planes de desarrollo, así consiguieron que seis de nueve comunidades decidieran cambiar la elección de construir cisternas de ferrocemento para almacenar agua y  mejor decidieron comprar  cisternas hechas a base de rortolpas promovidas y vendidas por proveedores locales. 
En consecuencia, ni la participación de los beneficiarios en la gestión de sus proyectos, ni el desarrollo de capacidades para el uso y apropiación de tecnologías alternativas pudieron avanzar debido a la injerencia de una instancia local sin fuerzas ni facultades para encausar las acciones de sus integrantes con una orientación que respalde el espíritu del programa.
La falta de coordinación entre el gobierno federal y del estado con los municipios no solamente constituyó un vacío, sobre todo mostro total desarticulación con la inasistencia de las autoridades municipales a la distintas giras de trabajo a las comunidades  en las que estuvieron presentes las autoridades centrales.
De esa manera en sierra gorda fue evidente la distancia entre la potencia central del programa y la voluntad de las instancias ejecutoras desembocando en resultados que acaban por ratificar la debilidad operativa de la política pública diseñada y operada para atender al sector rural de subsistencia.

Referencias:
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Buitelaar, R (2015). Dinámicas multiseculares y planificación multinivel, materiales del curso gestión estratégica del desarrollo territorial ILPES / CEPAL, Universidad de Guanajuato, Celaya, agosto 27, 2015.
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Esquivel G. (2015). Concentración del Poder Económico y Político, IGUALES- OXFAM, México
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Flores V. y Mariña A. (1999). Crítica de la globalidad: Dominación y liberación en nuestro tiempo; Fondo de Cultura Económica, México.
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Freire, P. (1979).  ¿Extensión o comunicación?: la concientización en el medio rural. Siglo XXI, editores, novena edición.
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Martínez F; Carrasco P. Colino J. y Gómez M. (2014).  Pobreza y políticas de desarrollo rural en México, estudios sociales, enero-junio, Vol. XXII, No. 43).
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1 Es parte un avance de un trabajo en proceso cuyo propósito es sistematizar la experiencia del PESA en Guanajuato como política de atención a los estratos de la población rural más vulnerable y de la que he sido actor en la primera de dos etapas en que el programa ha operado en el estado. 

2   De esta manera me referiré a décadas del siglo XX.

3 Detalles al respecto pueden ser consultados en el conocido texto de Cinthia Hewit. Modernización de la agricultura mexicana 1940-1970. Siglo XXI, editores. Así mismo en Veronica Sieglin, (2004) Modernización Rural y Devastación de la cultura tradicional campesina, Universidad, autónoma de Nuevo León-Plaza y Valdés editores.

4 Con relación a los términos de sustentabilidad y sostenibilidad existe una discusión en que los apologistas del neoliberalismo insisten en el usarlos  indistintamente asumiendo que se trata de variaciones semánticas de lo mismo; contrario a ello, hay quienes sostienen una diferencia de fondo que conlleva a posturas opuestas, con el primer grupo se identifican los planteamientos ambientales de la llamada economía ecológica y el desarrollo sostenible, en el segundo se atrincheran los seguidores de la ecología política y de la agroecología, éstas más identificadas con las tradiciones de los pueblos mesoamericanos y tiene sus principales exponentes en México.

5 Entre los más destacables están el PIDER (Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural) Echeverrista y COPLAMAR (Comisión de Planeación para la Atención de Áreas Marginadas) López Portillista, que bien pueden ser considerados precursores de lo que después han sido el PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad) Salinista, el POGRESA (programa de Educación, Salud y Alimentación) Zedillista y del OPORTUNIDADES foxista y la actual cruzada nacional contra el hambre.

6 Incluye Acámbaro, Apaseo el alto, Coroneo, Jerecuaro, Moroleon, Salvatierra, Tarandacuao, Tarimoro, Uriangato y Yuriria.

7 Ésta incluye los municipios de Atargea, Dr. Mora, San Luis de la Paz, Santa Catarina, San José Iturbide, Tierra Blanca, Victoria y Xichú.


Recibido: Enero 2016 Aceptado: Abril 2016 Publicado: Abril 2016

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