Revista: DELOS Desarrollo Local Sostenible


DA PAC AO PRODER: O LUGAR DA GEOECONOMIA TRADICIONAL NO DESENVOLVIMENTO RURAL

Autores e infomación del artículo

Carolina Alves
Paulo Carvalho
carolina.davide.alves@gmail.com
Universidade de Coimbra


RESUMO
A evolução das políticas da União Europeia para o mundo rural é o pretexto para analisar o modo como a questão produtiva (agricultura, silvicultura e criação de gado) tem sido incluída na promoção do desenvolvimento rural.
No plano nacional, através do exemplo de Portugal, importa compreender o modo como as diretrizes são transpostas, e a aplicação de programas e fundos de desenvolvimento rural, designadamente os investimentos relacionados com o Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER), em 2007-2013, e inferir acerca da incidência territorial das intervenções e o peso do referido sector no mesmo.
Deste modo, a presente reflexão desenvolver-se-á em duas partes. Uma primeira, de cariz teórico e conceptual, onde partiremos do “rural e da agricultura”, com diferentes contextualizações e escalas, até alcançar a evolução das políticas para o desenvolvimento do espaço rural, diferenciando, a questão do sector produtivo. Numa segunda parte, destacaremos o PRODER, com base no Quadro de Monitorização da Execução Financeira (fevereiro de 2012), tendo em vista analisar o número de contratos aprovados e o custo total das intervenções por Eixo e Medida, e salientando algumas ações à escala regional. Numa fase intermédia, faremos uma breve abordagem à situação atual do sector agro-silvo-pecuário em Portugal Continental.

Palavras-chave: Desenvolvimento Rural; União Europeia; PAC; Portugal; PRODER.

ABSTRACT
The evolution of European Union policies for the rural world is the pretext to examine how the productive question (agriculture, forestry and livestock farming) has been included in promoting rural development. 
At the national level, through the example of Portugal, it is important to understand how the directives are transposed, and the implementation of rural development programmes and funds, including investments related to the Rural Development Program of the Continent (PRODER), in 2007-2013, and infer about the territorial impact of interventions and the weight of that sector in the same.
Thus, this reflection will develop in two parts. A first, theoretical and conceptual oriented, where we leave the "rural and agriculture", with different contextualization and scales, until it reaches the development of policies for the development of rural areas, differentiating, the question of the productive sector. In a second part, highlight the PRODER, based on monitoring of financial implementation (february, 2012), in order to analyze the number of contracts approved and the total cost of interventions per axis and measure, and noting some actions at regional level. An intermediate stage, we will do a brief approach to the current situation of agro-forest-livestock sector in Continental Portugal.

Key words: Rural Development; European Union; PAC; Portugal; PRODER.


Para citar este artículo puede uitlizar el siguiente formato:

Carolina Alves y Paulo Carvalho (2014): “Da PAC ao PRODER: o lugar da geoeconomia tradicional no desenvolvimento rural ”, Revista DELOS: Desarrollo Local Sostenible, n. 20 (junio 2014). En línea: http://www.eumed.net/rev/delos/20/geoeconomia.html


1.   O RURAL E A AGRICULTURA NA UNIÃO EUROPEIA E EM PORTUGAL

1.1 O conceito de espaço rural e a sua expressão

            O conceito de espaço rural tem apresentado uma evolução marcada pelas transformações económicas e sociais, tendo vindo a ganhar maior plasticidade e amplitude no que respeita às componentes que abrange.
            Até meados do século XX, o rural associava-se ao conjunto de áreas votadas à agricultura, criação de gado e floresta, nitidamente separadas das áreas urbanas (MEDEIROS, 2005). Aqui a agricultura era o grande elemento diferenciador dos espaços, na medida em que imprimia as suas marcas em vários domínios da vida das sociedades rurais (economia, estrutura social e ambiental). Neste contexto o desenvolvimento rural era associado ao aumento da produção. No entanto, não se poderá falar aqui de um mero crescimento, na medida em que a sociedade rural já demonstrava, pelo seu saber fazer, alguma preocupação com a preservação ambiental, sendo o agrarismo um ponto de partida para o conceito de desenvolvimento defendido no pós-produtivismo (MATEUS, 2002).
            As transformações económicas, socias e demográficas sentidas em Portugal após 1950 e suas consequências na estrutura do povoamento, com o realce para o êxodo rural e o crescimento “espontâneo” dos espaços urbanos, a bipolarização do território e um certo continuum urbano/rural, são indissociáveis de um novo paradigma para os espaços rurais. A crise associada à perda da hegemonia agrícola, ao envelhecimento, despovoamento e fragilidade económica, social e institucional (BAPTISTA et al, 2009), encobriu a ideia do espaço rural como espaço de produção, para evidenciá-lo como espaço de consumo e usufruto, na tentativa da sua revitalização. Já em 1988, a Comissão Europeia refere que a delimitação geográfica do espaço rural compreende uma complexa trama económica e social, construída por um conjunto de atividades cada vez mais diversificadas. Assim, integra as explorações agrícolas, comércio, serviços, indústrias de pequena e média dimensão e atividades ligadas ao lazer e turismo (MATEUS, 2002). É um espaço cada vez mais multifuncional, que conjuga as atividades tradicionais, com a valorização do património, e novas atividades e funções resultantes da perceção das novas procuras, essencialmente por parte dos urbanos.
            Transparece um novo conceito de desenvolvimento rural, aquele que se define como a melhoria das condições de vida das pessoas residentes em áreas rurais, a partir de processos sociais que respeitem e articulem a eficiência económica, a equidade social e territorial, a par da qualidade patrimonial e ambiental e participação democrática e responsabilidade cívica (FERREIRA, 2005). Assim, está patente no desenvolvimento rural, o conceito de desenvolvimento sustentável e o modelo territorialista de desenvolvimento. Contudo, o desenvolvimento no espaço rural continua a remeter para o domínio da produção, considerando também a renovada vertente ambiental, através da preservação dos recursos e da procura do reequilíbrio homem/meio, e integrando a atual diversificação de atividades (MATEUS, 2002).
            A diversidade natural e a forma como o Homem atua sobre o meio, potenciaram a heterogeneidade dos espaços rurais, dificultando a sua definição e classificação. Esta dificuldade passa sobretudo pela diferenciação de escalas e a necessidade de adequar os critérios de classificação às realidades locais.
            Recentemente a União Europeia apresentou uma compilação da tipologia regional, em que, no contexto das áreas urbanas e rurais, estabelece cinco categorias com base na combinação da classificação da OCDE (1994), e os critérios utilizados pelo EUROSTAT, integrando as questões da proximidade/afastamento aos centros urbanos1 . Nesta classificação Portugal é visto como um território rural, se tivermos em conta que 84% do território nacional se integra na classe de predominantemente rural, dos quais 60% são tidos como áreas remotas (UE, 2011). Porém, veja-se que nestes 77 496 km2, apenas reside 36% da população portuguesa. Deste modo, Portugal é o 2º país da EU-27 com maior percentagem do território classificada como espaço rural, apenas ultrapassado pela Irlanda (EUROSTAT, 2010) (Anexo I).
            Porém, a uma escala nacional, o peso das áreas rurais é menor. A tipologia das áreas urbanas (1999), desenvolvida pelo INE para fins estatísticos, define como área predominantemente rural 49,7% do território nacional, sendo a distribuição da mesma, mais heterogénea, e os valores base da classificação mais ajustados à realidade da estrutura do povoamento nacional2 (PEREIRA et al., 2009) (Anexo I). Fica então saliente que a definição de rural é complexa e a sua classificação implica acertos de escalas e conformidades com realidades locais, ressalvando-se a dificuldade de comparação também pelos critérios utilizados nas diferentes metodologias. Apesar da ênfase dada à questão demográfica, o rural é mais do que a diferenciação do efetivo e densidade populacional ou caracterização do meio; são atividades, modos de vida, formas de interação com o espaço.

1.2 Caracterização do sector agro-silvo-pecuário

            A agricultura, podendo ser entendida também como integradora do sector silvícola e pecuário, ocupa uma vasta área do território europeu, mostrando-se fulcral na manutenção dos espaços rurais, pela sustentação económica afincada à vertente produtiva, mas também pela manutenção da gestão do espaço natural e respetiva preservação. A sua importância transparece no peso que o financiamento da atividade tem nos fundos e políticas da UE (mais de 40% em 2008) (CE, 2008-a).
            A realidade europeia apresenta-se bastante heterogénea, sendo uma tradução direta da conjugação das atividades promovidas, dos atores intervenientes, dos fatores estruturais das explorações, do perfil dos agricultores, e das condições naturais (CARVALHO, 2012), com destaque para os handicaps. Estes restringem a produção ou põem em causa a continuidade da atividade (condições climáticas, orografia, tipologia dos solos, estrutura demográfica…). Veja-se que 57% da Superfície Agrícola Utilizada (SAU) europeia se encontra sinalizada fruto de algum destes condicionalismos. Portugal apresenta praticamente todo o seu território classificado como rural, assinalado como área de montanha (Art. 18º), área em risco de abandono (Art. 19º) ou com handicaps específicos (Art. 20º) (CE, 1999-a) (Anexo II).
            Os 42,5% do território da UE-27 (2010) de SAU traduzem uma variação de 65% entre os países com maior e menor valor (Reino Unido, 72% e Suécia e Finlândia, 7%). Contudo, quando analisado o peso da atividade agrícola no PIB, estes valores são bastante mais baixos, correspondendo a 1,2%, sendo também aqui as variações nacionais percetíveis, embora com menor amplitude, segundo o intervalo de variação definido pelos 0,3% (Luxemburgo) e 2,7% (Roménia). Em Portugal, neste mesmo período (2010), o peso da agricultura no PIB era de 1%, sendo duas décimas inferior à média da UE-27 (idem, 2012-a). Estas variáveis conduzem ainda à perceção da diferenciação do peso de cada país no total da produção agrícola da UE. E tendo por base o ano de 2005 (UE-25), salientam-se a França e a Itália com 20,3% e 14,2%, respetivamente, opondo-se ao 0,1% do Luxemburgo. Portugal representava 2,1% do total da produção (idem, 2008-a).
            “A expressão do sector primário no quadro geral da força de trabalho apresenta uma tendência para diminuir” (CARVALHO, 2012:75). Em 2010, a população empregada no sector primário (10 459 000), correspondia, na EU-27, a 4,7% do total da população empregada (CE, 2012-a). Em 2011, segundo os resultados definitivos do XV Recenseamento Geral da População (INE, 2012-a), Portugal apresentava 3,1% da sua população empregada a laborar no sector primário (no mesmo período os sectores secundário e terciário correspondiam a 26,5% e 70,5%, respetivamente).
            Apesar das assimetrias regionais, a UE constitui-se simultaneamente como um importante exportador e importador no mercado global agrícola. Em 2010, as importações de produtos agrícolas correspondiam a 6,7% do total das importações, enquanto o peso nas exportações era de 6,6% (CE, 2012-a).

1.3 O rural nas políticas de desenvolvimento

            O desenvolvimento rural faz parte das preocupações da União Europeia desde a sua génese, transparecendo num dos objetivos do Tratado de Roma (1957) que evidenciava o desenvolvimento harmonioso e a redução de desigualdades entre as diversas regiões, pela diminuição do atraso das áreas menos favorecidas, incluindo as áreas rurais (CARVALHO, 2012). Contudo, a intervenção da Comunidade foi durante algumas décadas de uma preocupação exclusiva com as questões ligadas intrinsecamente ao sector produtivo: organização dos mercados e fixação de preços, melhoria das estruturas produtivas (anos 60), medidas estruturais, comerciais e de transformação de produtos (anos 70) (DGDR, 1997). Assim, o desenvolvimento rural, tradicionalmente, identificou-se com o desenvolvimento agrário, sendo que só a partir dos anos 80, num contexto de excedentes agrícolas e de diminuição de agricultores, tomaram evidência as questões de planeamento e as políticas e medidas de ordenamento dos espaços rurais (VILADOMIU & ROSSEL, 2009).
            Destaca-se o documento “O futuro do Mundo Rural” (1988), como ponto de partida para o desenvolvimento rural como tema político na UE. Este integra já preocupações com o ajuste dos interesses comunitários às realidades nacionais, regionais e locais, na ótica do modelo de desenvolvimento territorialista, e tendo por base princípios de coesão económica e social para um desenvolvimento harmonioso. Ao mesmo tempo, a reforma dos fundos estruturais, iniciada em 1988, enfatiza a preocupação com as áreas rurais ao destacá-las como regiões de intervenção prioritária através dos fundos social, agrícola e regional. Definem-se como áreas de problemas acentuados a partir dos objetivos 1, áreas desfavorecidas (FEDER), e 5, integrando a adaptação das estruturas agrícolas (5a) e a promoção do desenvolvimento no espaço rural (5b) (FEOGA-Orientação) (CARVALHO, 2012).
            O contexto rural cada vez mais heterogéneo incita à necessidade de aplicar mais que medidas agrícolas, valorizando o potencial de desenvolvimento regional no seu todo e criar alternativas economicamente viáveis fora do sector produtivo (idem, ibidem). Esta preocupação foi descrita no documento de “Reflexão da Comissão Europeia sobre a Evolução Futura da PAC” (1991), e na reforma da mesma em 1992, aquando da enunciação de objetivos e princípios que passam pela preservação da face rural e a instituição da multifuncionalidade com diversificação da base económica dos espaços rurais (CARNEIRO, 2004).
            “Apesar da maior capacidade redistributiva do novo modelo de política agrícola, das modulações regionais introduzidas e do lançamento de medidas de apoio ao desenvolvimento rural, quer através do Programa LEADER, quer dos Quadros Comunitários de Apoio, as zonas periféricas, ultraperiféricas e desfavorecidas continuam a não ter uma resposta nem enquadramento satisfatórios por parte da PAC” (CUNHA, 2000:85). A Conferência de Cork3 (1996) traz de novo a preocupação crescente com estas questões, ao evidenciar a necessidade de um desenvolvimento integrado para os espaços rurais que alie a política de preços e mercados e a política estrutural à valorização do potencial económico e ambiental, propondo-se pela primeira vez um segundo pilar para a PAC – o desenvolvimento rural.
            Estas propostas são implementadas no contexto de uma profunda reforma estrutural da UE, com a Agenda 2000, resultante da Cimeira de Berlim (1999). Esta fixou as orientações e linhas de ação da Comunidade para o período de 2000-2006, tendo como objetivos a modernização do modelo agrícola europeu, o esbater das assimetrias regionais e o controlo das despesas (CARVALHO, 2012), tendo subjacente a descentralização das responsabilidades, a subsidiariedade, a sustentabilidade, para além das já mencionadas diversificação e abordagem integrada (DGDR, 1997; CARNEIRO, 2004). Ao mesmo tempo pretendia uma simplificação legislativa que se vem a assumir pela adoção do Regulamento 1257/99, de 17 de Maio, sobre o Apoio ao Desenvolvimento Rural através do FEOGA, que compila todas as políticas de desenvolvimento rural. Com este pacote de medidas pretende-se um sector agrícola e silvícola mais forte, a melhoria da competitividade das áreas rurais e a preservação ambiental e patrimonial rural. Ressalve-se também, integrada na reforma da política regional, a redução das Iniciativas Comunitárias de 13 para 4 (URBAN, EQUAL, INTERREG e LEADER), com a consolidação da Iniciativa Comunitária para as áreas rurais e a redução dos objetivos prioritários de 7 para 3, com uma concentração de 70% das despesas nas áreas mais desfavorecidas, em que se incluem as áreas rurais (Objetivo 1) (CARVALHO, 2012).
            Em 2003, na Conferência de Salzburgo4 , reafirma-se que o desenvolvimento rural não pode assentar apenas na agricultura e a diversificação agrícola e não agrícola são fundamentais para a promoção de comunidades rurais viáveis e sustentáveis (idem, ibidem). Mais tarde, a aprovação do Regulamento (CE) 1968/2005, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), materializa o processo de evolução das políticas comunitárias de desenvolvimento rural. Este documento define as prioridades da UE para o desenvolvimento rural em 2007-2013, integrando os objetivos políticos dos Conselhos Europeus de Lisboa e Gotemburgo (2001), estabelecendo “a integração de todas as medidas de desenvolvimento rural no âmbito de um instrumento único”. Este tem como objetivos “o aumento da competitividade agrícola e silvícola, a melhoria do ambiente e da paisagem rural, a promoção da qualidade de vida nas áreas rurais e a diversificação da atividade económica no conjunto dos espaços rurais”, a par de um eixo transversal inspirado na metodologia LEADER. A política europeia de desenvolvimento rural reconhece agora as especificidades dos territórios e a potencialidade dos seus recursos, patente na possibilidade de adequação das medidas, visível na exigência a cada Estado-membro de planos estratégicos nacionais e regionais para o desenvolvimento rural (idem, ibidem:90-91).
            Também Portugal teve uma evolução da política de desenvolvimento rural à luz do atrás descrito, até porque com a sua adesão à atual UE (1986), a política nacional ficou submetida às diretrizes supranacionais da instituição. Apesar da importância do sector primário antes da adesão, as preocupações com o desenvolvimento rural só começam a tomar dimensão com os Planos de Desenvolvimento Regional, sendo integrados nestes as políticas, medidas e objetivos de desenvolvimento para as áreas rurais, diluindo-se gradualmente o peso exclusivo da agricultura e incluindo-se a necessidade de uma intervenção multissectorial, integrada e sustentável nestes espaços (Anexo III).

2. O SECTOR AGRO-SILVO-PECUÁRIO NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL: A INTEGRAÇÃO EUROPEIA E A POSIÇÃO NACIONAL

2.1 As políticas e os programas para o desenvolvimento agro-silvo-pecuário

            As políticas de desenvolvimento agrícola na EU, subentendam-se também a silvicultura e pecuária, centram-se fundamentalmente na PAC. A preocupação com o sector, mais que o desenvolvimento rural, está eminente desde o início da Comunidade (Tratado de Roma – 1957), sendo das primeiras áreas em que os Estados-membros transferiram a sua soberania a favor da instituição supranacional.
            Na sua génese a PAC tem como objetivos, e num contexto de pós-guerra, o aumento da produtividade, a estabilização dos mercados e o garante de um nível de vida equitativo da população agrícola. Em 1958 a Conferência de Stresa estabelece as primeiras diretrizes para o futuro desta política, no entanto, assente numa política de preços e mercados. A constatação de que esta não era suficiente foi o ponto de partida para a política de estruturas agrícolas, iniciada em 1972, na qual se enfatiza a modernização e rejuvenescimento das explorações a par da formação dos agricultores. Porém, a perceção das desigualdades regionais levou logo em 1975 à discriminação positiva das “zonas desfavorecidas” através de indeminizações compensatórias perante as dificuldades de produção e competitividade (idem, ibidem).
            As transformações dos territórios rurais, com eminente perda de população agrícola e peso da agricultura como atividade económica, a par da integração de novos países na Comunidade, e portanto novas realidades e especificidades, constataram a necessidade de repensar a PAC. Por outro lado, a PAC tinha resultado em graves problemas de excedentes, desvitalização das explorações de pequena dimensão e incapazes de competir no mercado, e na incapacidade de melhorar ou estabilizar os rendimentos dos agricultores (Crise dos anos 70 e 80) (CE, s.d.). O “Livro Verde” (1985) foi o ponto de partida para a reformulação da política agrícola, com o despoletar de um debate sobre a agricultura e o seu papel na sociedade, definindo logo orientações concretas para a futura reforma (CARVALHO, 2012).
            A política de preços orientados para o mercado, com a redução dos apoios aos sectores excedentários, a par das medidas de apoio às explorações economicamente mais débeis e o equilíbrio rural, apesar de obterem resultados positivos mostraram-se limitadas. Após a crise orçamental dos anos 70-80, a política agrícola relança-se com medidas direcionadas essencialmente para a diminuição das áreas de cultivo, quer pela reconversão das culturas (valorização de pequenos nichos de mercado), quer pela arborização ou implementação de atividades não agrícolas (idem, ibidem).
            Estas diretrizes foram consolidadas na Reforma MacSharry (1992), que inicia um novo período no contexto da PAC, pela introdução da componente “competitividade”. Para além da melhoria da competitividade pretendia-se a estabilização dos mercados, a diversificação da produção, a estabilização da despesa orçamental da EU, integrando-se, também, a proteção ambiental (CE, s.d.). Deste modo, combina-se o sistema de preços com as ajudas diretas ao rendimento que passam a assegurar a função de sustentação dos rendimentos. Mais, institui-se o controlo direto da produção pelo sistema de quotas e penalização pela sua ultrapassagem, medidas de exceção para as pequenas explorações, e “medidas de acompanhamento com vocação estrutural, florestal e de proteção ambiental” (CUNHA, 2000: 33-34).
            A Reforma de 1992 é aprofundada na Agenda 2000, pela necessidade de ajustamento às novas realidades mundiais e ao alargamento da UE. Este documento insere uma nova dimensão à política agrícola: a sustentabilidade. Como principais objetivos destacam-se: no contexto das orientações de mercado e competitividade, a redução dos preços garantidos, a estabilização dos rendimentos agrícolas, com compensação dos rendimentos perdidos, e o fomento de uma agricultura multifuncional; a simplificação e descentralização da política agrícola, pela menor densidade burocrática e estabelecimento de prioridades a nível local. A questão da sustentabilidade está patente nas medidas agroambientais e no incentivo à proteção do ambiente e conservação dos recursos, bem como nas indeminizações compensatórias de apoio à agricultura nas zonas mais desfavorecidas. Mais, é reconhecida, pela primeira vez, a silvicultura como detentora de uma função ecológica, económica e social (CE, 1999-b).
            Em 2003, a PAC sofre nova reforma, onde se destacam inovações importantes, associadas à “dissociação” (regime de pagamento único (RPU) aos agricultores sem relação com a produção), à “condicionalidade”, isto é, à obrigatoriedade de, perante o RPU, cumprir as normas impostas pela PAC, salientando-se as questões ambientais, de saúde pública, qualidade dos produtos e garante do bem-estar animal, e à “modulação” (passagem do investimento no 1º pilar da PAC, para o 2º pilar, dando ênfase à necessidade da integração do desenvolvimento rural) (idem, 2005).
            Para o horizonte 2020, a PAC pretende responder aos desafios do futuro em matéria de alimentação, recursos naturais e territoriais. Estes passam pela segurança alimentar, ambiente e alterações climáticas e equilíbrio territorial. Assim, os três objetivos principais passam pela produção alimentar viável, a gestão sustentável dos recursos naturais e alterações climáticas e desenvolvimento territorial equilibrado (idem, 2010).
            No contexto nacional, a agricultura nos últimos decénios foi muito mais condicionada por determinantes externas que internas, destacando-se as diretrizes comunitárias. Salienta-se, em primeiro lugar, e ainda perante as negociações de adesão à UE (início dos anos 80), o Programa Específico de Desenvolvimento e Modernização da Agricultura (PEDAP), resultante do reconhecimento das insuficiências produtivas nacionais num contexto integrado dos países Mediterrâneos (CAVACO, 2005-a). Posteriormente, e à semelhança dos restantes Estados-membros, as diretrizes e programas de desenvolvimento para o sector agrícola, silvícola e pecuário foram sendo integrados no contexto dos programas de desenvolvimento regional, pelas figuras dos QCA.
            Durante o QCA I (1989-1993), a política agrícola nacional fundamentou-se essencialmente no já em vigor PEDAP e nos apoios do domínio do FEOGA-O – melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas; melhoria da eficácia das estruturas agrícolas; melhoramento das estruturas vitivinícolas (IFDR, s.d.). As diretrizes patentes neste programa são transpostas para o QCA II (1994-1999), através do Programa de Apoio à Modernização da Agricultura Portuguesa (PAMAP), sendo o objetivo oficial “o reforço da capacidade competitiva do sector, a viabilização económica das explorações agrícolas e a preservação dos recursos naturais e do ambiente”, com intervenção nas infraestruturas, floresta, formação, educação, transformação e comercialização (CAVACO, 2005-a:44). O QCA III trás a novidade da política agrícola sob a forma de um programa operacional (POADR5 ) que se complementava com os programas regionais. Assim para além do PO AGRO, cujo objetivo passava por “incentivar uma sólida aliança entre a agricultura, enquanto atividade moderna e competitiva, e o desenvolvimento sustentável dos territórios rurais nas vertentes ambiental, económica e social” (IFDR, s.d.:s/p), destacava-se a Medida AGRIS dos PO Regionais6 , ajustando os objetivos e intervenções às especificidades regionais, sub-regionais e locais. Neste período, e no contexto da integração da componente de desenvolvimento rural na PAC, destaca-se no território nacional o Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS), que integra também medidas diretamente ligadas ao sector produtivo, como o fomento da competitividade, da multifuncionalidade das explorações e da qualidade e inovação na produção (EÇA & CARQUEJA, 2005).
            O período 2007-2013 é marcado por uma reformulação do quadro normativo, com a obrigatoriedade de cada Estado-membro aprovar um Plano Estratégico Nacional para o Desenvolvimento Rural e um Programa Nacional ou conjunto de Programas Regionais de Desenvolvimento Rural. Em Portugal, tal é concretizado no PRODER (Continente), PRORURAL (Região Autónoma dos Açores) e PRODERAM (Região Autónoma da Madeira), destacando-se, no que diz respeito ao sector produtivo, os eixos I (Aumento da Competitividade dos Sectores Agrícola e Florestal) e II (Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural).

2.2 Os Fundos de Apoio

            No contexto dos sistemas de financiamento da política agrícola destacam-se dois períodos correspondentes a dois instrumentos financeiros diferenciados. Em 1962, é instituído na UE o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Regulamento nº25 de 1962). Em 1964, o FEOGA passa a estar dividido em duas secções: a secção Garantia e a secção Orientação. Se num primeiro momento, e de acordo com a evolução da PAC, ambas se destinavam a questões ligadas com a atividade produtiva – política de mercado e preços, no primeiro caso, e regularização dos mercados agrícolas com incidência nas restrições à exportação, no segundo – com a introdução do 2º pilar da PAC, a secção Garantia passou a estar direcionada para as medidas que não se relacionavam propriamente com a questão dos mercados agrícolas (e.g. retirada de terras, ajudas aos rendimentos, proteção do ambiente). Com a Agenda 2000, é estipulado que o FEOGA-G apoia todas as medidas estruturais e rurais em vigor em regiões não integradas no Objetivo 1 (FEDER) (PARLAMENTO EUROPEU, 2000).
            Num segundo momento, e resultado da Reforma da PAC em 2003, salientou-se a necessidade de um instrumento de financiamento e programação único, instituindo-se assim o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (regulamento (CE) 1290/2005). Este tem como objetivo reforçar a política de desenvolvimento rural e simplificar a sua implementação. Neste mesmo regulamento, é instituído também o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), substituindo, assim, o anterior FEOGA (UE, 2012).
            O financiamento da PAC corresponde a uma parte considerável do orçamento geral da UE (idem, 2005). Em 2012 correspondia a 40,8%, estando destinados “40,5 mil milhões de euros para ajudas diretas a título de apoio ao rendimento dos agricultores”, dos quais, 91,8% estão ligados à produção (CE, 2012-b).

3.         O PRODER (2007-2013) NO INVESTIMENTO NO SECTOR AGRO-SILVO-PECUÁRIO: UMA ANÁLISE GEOGRÁFICA DAS INTERVENÇÕES

3.1 A particularidade do território nacional

            Quando Portugal entrou na Comunidade Económica Europeia (CEE), a agricultura “era caracterizada pela sua fraqueza e atraso estrutural” (SANTOS, 2003:1). No entanto, a sua integração na CEE não facilitou em pleno a afirmação deste sector. “As tendências são claramente de diminuição dos valores relativos, até pela afirmação de outras atividades, mas são igualmente de perda de ativos e de estagnação do produto de natureza primária, sob efeito das dificuldades persistentes, ambientais, estruturais, sociais, de organização, de inovação ou de inserção competitiva no mercado” (CAVACO, 2005-a:34).
            De facto, o sector agrícola tem vindo a perder peso. No território continental, o número das explorações e a respetiva área tem vindo a diminuir, existindo, em 2009, um total de 278 114 explorações, correspondentes a 4 571 531 ha. Esta diminuição está também patente na SAU que em 2009 correspondia a 77% do total da área das explorações (Quadro 1 e Anexo IV-a). Dentro da SAU, a maior percentagem de área é utilizada por prados e pastagens permanentes (47%), logo seguida da terra arável (33%) (INE, 2011-a). Fora da SAU, sobressaem as matas e florestas sem culturas sob coberto (18% do total da superfície das explorações) (Anexo IV-b).

Quadro 1 – Variação da estrutura das explorações em Portugal Continental


Unidade Geográfica

Explorações (Nº)

SAU (ha)

SAU/ST (%)

Var. 1989-1999

Var. 1999-2009

Var. 1989-1999

Var. 1999-2009

1999

2009

Continente

-31

-27

-3,7

-5

74

77

EDM

-39

-27

-25,5

-2

58

68

TM

-13

-12

-6,4

-5

72

70

BL

-36

-38

-26,6

-26

54

56

BI

-20

-30

-3,5

-20

68

67

RO

-38

-35

-1,9

-13

63

72

A

-24

-11

4,4

2

89

89

AL

-27

-35

-25,5

-13

45

53

Fonte: Adaptado de INE (1992, 2001, 2011-b) e MORENO (2005)

            No que respeita à dimensão das explorações, verifica-se um predomínio das pequenas explorações, no entanto, com uma diminuição da sua percentagem e um aumento do peso de explorações com 50 ou mais hectares (Quadro 2 e Anexo IV-c). Há então uma relação entre a viabilidade técnica e económica e a permanência da atividade agrícola, ou seja, o abandono tem mais peso entre as explorações cuja pequena dimensão física e económica dificulta e desencoraja a utilização da terra (MORENO, 2005).

Quadro 2 – Dimensão das explorações em Portugal Continental

< 5 ha

≥ 50 ha

Var. média 1989-99

Var. 1999-2009

Var. média 1989-99

Var. 1999-2009

Explorações (%)

-33

-4

-31,4

43

SAU (%)

7,25

-22

9,65

10

Fonte: Adaptado de INE (1992, 2001, 2011-b) e MORENO (2005)

            Os problemas estruturais e a sua variabilidade regional, que se refletem na quantidade e diversidade da produção, são ainda acompanhados por questões relacionadas com a população agrícola. A atividade primária, para além do perda do seu efetivo empregado, representando, em 2009, 11% do total da população empregada (INE, 2011-a), é essencialmente de cariz familiar, e tida como uma atividade secundária, na medida em que os rendimentos da população agrícola familiar são em mais de 80% provenientes de atividades externas à exploração (idem, 2011-b) (Anexo V-a, b, c). Por outro lado, esta é uma população genericamente idosa (Anexo V-b), e com um nível de escolaridade baixo (apesar da tendência a aumentar) e não especializado na atividade (Anexo V-d). Outro dos problemas estruturantes do sector passa pela natureza jurídica das explorações. Grande parte pertencente a produtores singulares que fazem uma exploração por conta própria, sendo necessário recorrer algumas vezes ao arrendamento para a modernização das mesmas (Anexo IV-d).
            A incapacidade de uma produção competitiva e capaz de satisfazer as necessidades internas, colocam Portugal numa posição débil (de balanças produtivas e comerciais desequilibradas), mas que poderá ser aproveitada do ponto de vista de afirmação no mercado pela aposta na diferenciação, tradição e qualidade. As diretivas da UE (PAC) no sentido da diversificação e extensificação da produção permitem a valorização de contextos de produção específicos em que se insere Portugal. Produtos como o Azeite, o queijo, o vinho, alguns produtos de salsicharia, carnes, frutas e hortícolas, têm adquirido reputação além-fronteiras, pela conjugação dos fatores geográficos do local de produção, com a manutenção da tradição na mesma, e a preservação da sua qualidade (MARTINS, 2005).

3.2 Estrutura do PRODER

O Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) 2007-2013, aprovado pela Comissão Europeia em 2007, visa, e segundo as diretrizes comunitárias, uma intervenção na competitividade do sector agroflorestal, a promoção da sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais, e a revitalização económica e social dos espaços rurais (MADRP, 2007).
Estes objetivos estratégicos são acompanhados por um conjunto de objetivos transversais à UE, que passam pela coesão social e territorial. A materialização dos objetivos faz-se através de três eixos estruturantes: Eixo 1 – Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal; Eixo 2 – Melhoria do ambiente e da paisagem rural; Eixo 3 – Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural. Existe ainda um quarto eixo que integra a metodologia LEADER, interagindo com o Eixo 3. As ações a levar a cabo em cada um destes eixos encontram-se integradas em subprogramas e estes desagregados em medidas, onde são definidos objetivos específicos (Anexo VI).
Deste modo, o sector produtivo é abrangido pelos Eixos I e II, integrando os Subprogramas 1, 2 e 4. Assim, o Eixo I intervém sobre as questões da produtividade, competitividade e formação da população agrícola, enquanto o Eixo II assume uma competência mais ambiental, com valorização da sustentabilidade, gestão do território agrícola e manutenção da paisagem.
A exigência por parte da UE de um equilíbrio entre os diferentes objetivos (artigo 17º, do Regulamento (CE) 1698/2005), que estipulava a percentagem mínima do financiamento do FEADER para cada eixo, foi transporta para o território nacional com um ajuste à sua realidade. Deste modo, e para o território continental, o Eixo I receberia 40% a 50% dos apoios, o Eixo II 35% a 45%, o Eixo III 10% a 12% e, por fim, o Eixo IV 8% a 12% (idem, ibidem). Salienta-se aqui, desde logo, a maior importância dada aos Eixos que atuam diretamente sobre o sector produtivo, sendo em todos os casos as percentagens mínimas superiores às estipuladas pela Comunidade.

3.3 Relevância da geoeconomia agrícola e florestal

A análise do número de candidaturas aprovadas no PRODER salienta o peso do Eixo 1- Aumento da competitividade do sector agrícola e florestal no programa (76% do total de candidaturas aprovadas). Tal é ainda afirmado pelo facto de 84% do total do investimento ser aplicado neste sector. Assim, deduz-se a importância da componente produtiva dos espaços rurais, perante as demais. No entanto, refira-se que a componente ambiental (Eixo 2 – Melhoria do Ambiente e da paisagem rural), é a que detém menor importância, no quadro do PRODER (10% das candidaturas aprovadas e 5% do custo total), se excluirmos o eixo da metodologia LEADER. Assim, conclui-se que as preocupações com o sector produtivo passam essencialmente pela melhoria da capacidade produtiva, a fim de uma maior competitividade nos mercados, ficando para já um pouco de parte as preocupações com a manutenção da paisagem e qualidade ambiental.
A nível regional a tendência mantem-se. Destaca-se a Região Norte com o maior número de contratos aprovados no Eixo 1 (6 941), apesar de não ser a NUT II em que o peso dos contratos aprovados é maior. Esse lugar é ocupado pela Região de Lisboa, em que os 462 contratos aprovados no Eixo “Aumento da competitividade do sector agrícola e florestal” correspondem a 83% do total de contratos aprovados. A Região do Alentejo salienta-se pelo maior valor do custo total no Eixo 1 (1 615 737 euros), correspondentes a 88% do total do custo do programa na NUT II. Esta discrepância entre o número de candidaturas e o total do investimento pode estar relacionada com a estrutura fundiária que, sendo de menor dimensão e mais pulverizada no Norte, implica um maior número de produtores envolvidos, face às “grandes” propriedades alentejanas, que no entanto necessitam de maior investimento.
No Eixo 2, destacam-se novamente estas regiões na mesma ótica, sendo que as 953 candidaturas aprovadas (11%) na Região Norte correspondem a 68 232 euros (6%) de custo total, enquanto as 583 candidaturas (10%) da Região Alentejo detiveram 86 891 euros (5%).
Concomitantemente, as Regiões Norte e Alentejo são as que adquirem maior peso no total do PRODER, opondo-se às Regiões de Lisboa e Algarve (Figura 1, Anexo VI -a).

3.4 Intervenções e respetiva incidência territorial
A uma análise mais fina, conseguimos perceber quais as medidas mais importantes no contexto dos eixos intervenientes no sector produtivo. Assim, no contexto do Eixo 1, e à escala do continente, destaca-se com maior número de candidaturas a Medida 1.1. – Inovação e desenvolvimento empresarial (12 567 candidaturas, que correspondem a 72% no total do programa), com ênfase na instalação de jovens agricultores (Ação 1.1.3.) (5262 candidaturas aprovadas). O apoio à instalação inicial dos jovens na atividade agrícola denota a preocupação com a necessidade de rejuvenescimento e renovação das empresas, com aposta na qualificação e formação profissional e dinamismo empresarial (MAMAOT, 2012-a).
Contudo, a nível regional o comportamento não é uniforme. E se nas Regiões Centro e Algarve esta é a Ação com maior número de candidaturas, nas restantes, destaca-se com maior peso a Ação 1.1.1 – Modernização e capacitação das empresas, que tem subjacente o aumento da eficiência da atividade produtiva e um melhor desempenho empresarial e orientação para o mercado, a par da melhoria e preservação do ambiente (idem, ibidem). Também no contexto do custo total é a Medida 1.1. que detém maior peso, destacando-se a Ação Modernização e capacitação das empresas em todas as regiões. Refira-se por fim que, mais uma vez, se destacam as Regiões Norte e Alentejo pelo maior peso no número de candidaturas e custo total da Medida 1.1., respetivamente, quando integradas no contexto do território continental (Fig. 2, Anexo VI-b).
No que respeita ao Eixo 2, destaca-se a Medida 2.3. – Gestão do espaço florestal e agroflorestal – com o maior número de candidaturas aprovadas (1 446 candidaturas) e o maior investimento (159 494 euros). Percebe-se a aposta num sector florestal que se pretende consolidado e multifuncional e viabilize a valorização económica, social e ambiental da floresta, tendo como objetivos: tornar a floresta mais estável e resiliente, melhorar o valor social e ambiental dos espaços florestais como protetores e garante da paisagem, aumentar a rentabilidade e sustentabilidade económica pela multifuncionalidade e promover o ordenamento do território e manutenção da sustentabilidade (idem, ibidem). Com maior peso nesta medida destacam-se a Região Centro e a Região Alentejo, respetivamente com o maior número de candidaturas aprovadas e maior número de custo total.
No entanto, a Medida 2.3. não é a que apresenta a maior importância em todas as regiões. Diferencia-se a Região Norte, onde o maior peso em número de candidaturas aprovadas (76%) corresponde à Medida 2.4. – Intervenções Territoriais Integradas. Esta medida faz a integração da atividade produtiva com as preocupações ambientais, talvez no seu expoente máximo, na medida em que se dirige a intervenções em espaços que pela sua riqueza e excecionalidade biogénica, estão classificados ou assinalados como áreas a preservar. Assim, através de medidas agroambientais, pretende conservar os espaços cultivados de grande valor natural e elementos caracterizadores da paisagem, preservar habitats de relativa importância e manter a biodiversidade. Mais, pretende por medidas silvo-ambientais, valorizar e manter as espécies autóctones, bem como os habitats ameaçados, valorizando os ciclos naturais. Para tal é necessário um conjunto de instrumentos não produtivos que permitam o planeamento das intervenções (idem, ibidem). É neste contexto, que se destaca a Ação 243 que detém o maior peso ao nível de candidaturas e investimento dentro da medida.
Por outro lado, ao nível do valor do custo total das intervenções, na Região Norte sobressai a Ação 2.2.3. – Conservação e melhoramento dos recursos genéticos, da Medida 2.2. – Valorização de modos de produção, com o objetivo de valorizar e manter as características genéticas dos produtos vegetais e animais e a qualidade dos mesmos (idem, ibidem) (Fig. 3, Anexo VI-c).

4.         CONCLUSÃO

As transformações das áreas rurais, fruto da evolução social, económica e demográfica, traduziram-se na transposição da ideia do espaço rural associado meramente à agricultura, para um espaço rural de cariz multifuncional. Do mesmo modo os modelos de desenvolvimento foram-se diferenciando, quer pela evolução dos próprios conceitos, quer pelas necessidades dos territórios.
As políticas de desenvolvimento do mundo rural foram acompanhando a evolução destes conceitos. No contexto da Europa Comunitária as preocupações e as primeiras intervenções decorrem do Tratado de Roma (1957), contudo o seu carácter fortemente produtivista põe de parte os pressupostos do desenvolvimento rural nas suas diversas componentes. Assim, só em 1986 com a Conferência de Cork esse trabalho foi iniciado, afirmando-se com a introdução do 2º Pilar da PAC em 1992, e colmatando-se, até agora, com a instituição do Regulamento sobre o FEADER (2005; 2013).
No que respeita às políticas de desenvolvimento do sector agrícola, silvícola e de produção animal, essa aposta verifica-se com maior nitidez desde o início da Comunidade, tendo sido o primeiro ramo em que os países perderam a sua soberania. Ao longo das cinco décadas de existência, a PAC deixou de parte o investimento em medidas produtivistas, encetando a integração da componente relativa à competitividade e à sustentabilidade.
Portugal, pela sua integração na UE, tem apresentado uma evolução, quer nas políticas de desenvolvimento rural, quer nas políticas de desenvolvimento do sector produtivo, baseadas nas diretrizes emanadas da instituição supranacional. Contudo, as especificidades do território impedem-no de uma competitividade pela produtividade, na medida em que existe um conjunto de fatores estruturantes que o impedem, sendo a aposta na qualidade e genuinidade uma possibilidade de afirmação nos mercados.
            A forte aposta no sector produtivo, visível na UE e em Portugal, pode ser ambígua, na medida em que pode traduzir, não a importância do sector, mas sim a necessidade de intervenção no mesmo, por forma a colmatar as suas debilidades. Nesta linha de pensamento, o PRODER (2007-2013) demonstra a grande importância do sector produtivo no contexto do desenvolvimento rural, com ênfase para as questões da competitividade, destacando-se a preocupação com a eficiência produtiva, as orientações para o mercado e o rejuvenescimento da mão-de-obra.

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1 Esta é uma tipologia de classificação do território que tem por base as unidades territoriais LAU 2 (unidades administrativas locais de nível 2 - freguesias em Portugal) e permitiu repartir o território dos Estados-Membros em três categorias (áreas densamente povoadas, áreas medianamente povoadas e áreas pouco povoadas), essencialmente através de critérios de densidade e dimensão populacional.
São consideradas áreas rurais aquelas que se encontram fora dos aglomerados urbanos e têm uma densidade demográfica inferior a 300 habitantes./km2 e  menos de 5 000 habitantes (Áreas predominantemente rurais – mais 50% da população reside em áreas rurais; Áreas intermédias – 20% a 50% da população vive em áreas rurais; Áreas predominantemente urbanas – menos de 20% da população vive em áreas rurais; Áreas remotas – mais de metade dos habitantes da área demora mais de 45 minutos a chegar a uma cidade com menos de 50 000 habitantes) (UE, 2011).

2               A Tipologia das Áreas Urbanas para fins estatísticos foi alvo de revisão em 2009, substituindo a anterior versão de 1998. Conduziu a uma classificação tripartida das freguesias do território nacional em Áreas Predominantemente Urbanas (APU), Áreas Mediamente Urbanas (AMU) e Áreas Predominantemente Rurais (APR). Considera-se urbana a freguesia com uma densidade populacional superior a 500 habitantes/km2 ou uma população igual ou superior a 5000 habitantes. Uma freguesia semi-urbana é aquela cuja densidade populacional se encontra entre 100 habitantes/km2 e 500 habitantes/km2, ou cuja população é igual ou superior a 2000 habitantes e inferior a 5000 habitantes. A freguesia rural é aquela que não se inclui nestes casos (INE, s.d.).

3           Primeira Conferência Europeia sobre o Desenvolvimento Rural.

4           Segunda Conferência Europeia sobre o Desenvolvimento Rural.

5           Programa Operacional da Agricultura e Desenvolvimento Rural.

6           Os Programas Operacionais Regionais, contemplam ainda apoios ao sector produtivo com base nas Ações Integradas de Base Territorial (AIBT) (Eixo II) – através da componente FEOGA.

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