Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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AS DIMENSÕES DE APLICAÇÃO DA ACCOUNTABILITY NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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1 Introdução
Ao voltar o olhar para a origem da concepção da estrutura da Administração Pública nos deparamos com a existência de três modelos fundamentais que contribuíram para a sua evolução histórica.
Inicialmente, aponta-se o modelo de Administração Patrimonialista, onde os bens públicos se confundiam com os bens particulares, em outras palavras, utilizava-se da coisa pública para fins próprios. Esse período é marcado por fortes evidências de corrupção e nepotismo.
Com vistas a combater a corrupção e o nepotismo surge, então, o que se chamou de Administração Burocrática, ou modelo burocrático, numa concepção idealista de Max Weber no início do século XX. Claro que hoje a palavra burocracia nos remete, numa visão de censo comum, a algo retórico, desnecessário e provido de ineficiência. Mas a Administração Burocrática também tem seus méritos, quando voltada ao controle efetivo dos abusos, alocação racional dos recursos e equidade (Secchi, 2009). No entanto, na prática os excessos de regras e normatizações promoveram tamanha disfunção burocrática, que acabou engessando a máquina pública. “O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das necessidades dos cidadãos” (SECCHI, 2009).
Tem-se então o que se chamou de um período pós-burocrático, quando se viu a necessidade de formas mais flexíveis de gestão, assim como o incentivo à criatividade e à inovação.
Neste processo evolutivo, o controle passa de a priori para o controle a posteriori, tendo o controle de resultados e desempenhos como foco principal. Secchi (2009) destaca que “os novos modelos compartilham características essenciais com o modelo tradicional burocrático e, portanto, não são modelos de ruptura”. De igual modo, destaca Motta (2013) ao observar que “a tentativa de flexibilizar não extinguiu os controles tradicionais, mas também mostrou o aumento da burocracia”.
Chega-se ao terceiro modelo, que se denominou New Public Management, ou Administração Pública Gerencial, a qual pretendia empregar os conceitos de administração gerencial utilizados em empresas do setor privado na Administração Pública. “A Administração Pública gerencial é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade” (SECCHI, 2009).
Introduz-se, portanto, uma nova dimensão teórica, a qual “revela sua potencialidade para solucionar questões específicas e contribuir para sua validade perante a comunidade, sem possibilidade de gerar verdades absolutas, tampouco de resolver problemas de maneira generalizada” (MOTTA, 2013). Desta forma, “as reformas administrativas consolidam novos discursos e práticas derivadas do setor privado e os usam como benchmarks para organizações públicas em todas as esferas de governo” (SECCHI, 2009).
Ocorre que essas duas administrações, a pública e a privada, tem peculiaridades que as distinguem, de modo que não se pode dizer que a Administração Pública Gerencial é a mesma da iniciativa privada, mas que esta foi, de certa forma, adaptada à realidade pública.
Assim sendo, as reformas na Administração Pública introduziram novos conceitos, os quais começaram a fazer parte do cotidiano dos gestores públicos e tomaram a centralidade nos debates, trazendo valores conceituais como produtividade, orientação ao serviço, descentralização, controles democráticos, eficiência, governança, boa governança, coprodução, direito à informação, transparência e accountability. (Secchi, 2009; Lavalle e Vera, 2011; Rocha, 2013; Monteiro, Pereira e Thomaz, 2016).
É neste cenário que se estabelece o foco deste estudo, em que se busca verificar as dimensões de aplicação da accountability na Administração Pública. A fim de contribuir para a utilização da accountability na Administração Pública, o estudo tem como objetivo identificar quais são as pesquisas que utilizam como escopo a aplicação da accountability no âmbito da Administração Pública e foram indexadas no portal de periódicos Scopus.
Neste sentido, pretende-se responder a seguinte pergunta de pesquisa: Em quais dimensões o termo accountability é aplicado na Administração Pública?
O artigo está estruturado em cinco partes, quais sejam, i) introdução; ii) fundamentos da accountability; iii) o método utilizado para realização da pesquisa; iv) os resultados encontrados e discussão; e v) a conclusão acerca dos resultados encontrados.

2 Fundamentos da Accountability
Dúvidas acerca da aplicação do termo accountability na Administração Pública do Brasil perpassa ao longo dos anos noventa, com o artigo seminal de Campos (1990) ao tentar identificar dentro da cultura política brasileira um termo que o traduzisse para o português. Campos (1990) identificou que a accountability está atrelada à democracia. Sugere a autora que a “accountability começou a ser entendida como questão de democracia. Quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade”.
Anos depois, Pinho e Sacramento (2009) resgatou a dúvida levantada por Campos (1990) admitindo ser difícil dar uma resposta à tradução da palavra accountability. Destacaram os autores que embora estivessem mais perto da resposta, do que quando Campos levantou o problema, ainda se está muito longe de se construir uma verdadeira cultura de accountability no cenário brasileiro.
Estudos como de Lavalle e Vera (2011); Filgueiras (2011); Jiménez (2012); Rocha (2013); e Ramírez et al. (2014) seguiram na busca de decifrar a aplicação da accountability no processo democrático.
Lavalle e Vera (2011) fazem uma crítica à accountability observada como uma das teorias da representação, na qual destacam que em nada teriam a dizer a respeito da substância ou conteúdo da representação. Destacam “o valor da participação como princípio vital da democracia” e alinham a redefinição de três termos, os quais entendem que ocupam posições polares na trama crítica democrática, quais sejam, i) participação e representação; ii) participação e accountability; e iii) representação e accountability. Apresentam a escolha do tema devido a peculiaridade endógena do cenário brasileiro, em que se extrai:
[...] no Brasil, o debate ocorre dentro de um campo amplo de pesquisa empírica a respeito das novas instâncias de representação e da incidência social sobre políticas públicas em que confluem pesquisadores de movimentos sociais, da democracia participativa, da sociedade civil, de políticas públicas, de controles democráticos e de pluralização da representação (LAVALLE e VERA, 2011).
Ainda com os autores, Lavalle e Vera (2011), tem-se a argumentação de que na nova trama democrática “a participação e a representação perderam suas posições reciprocamente polares”, de modo que “a accountability aparece hoje como uma perspectiva teórica que permite elaborar respostas aos desafios da legitimidade das novas modalidades de representação política, contornando o impasse da autorização como fonte de legitimidade”.
De igual modo, Filgueiras (2011) destaca que “os países ocidentais tem vivenciado uma crescente demanda de accountability como elemento fundamental à democratização do Estado”, de modo que se requer o seu aprofundamento. Acrescenta, Filgueiras (2011), que as demandas pela accountability fortalecem o princípio da transparência das ações do Estado frente à sociedade, o que cria uma política da transparência nas democracias contemporâneas atrelada à reforma do Estado. Trata-se, pois, de um “princípio de legitimação de decisões sobre leis e políticas em um Estado Democrático”, no qual vê-se a prestação de contas à sociedade e tendo a accountability o enfoque de “horizonte normativo para a consolidação da ordem democrática”.
Jiménez (2012) aponta que a accountability se converteu em tema de interesse não só para questionar o controle da política e de quem a exerce, como também um indicador sobre a qualidade da democracia. “O conceito de accoountability está profundamente relacionado com a democracia participativa”.
Rocha (2013) acrescenta que a accountability sendo entendida como um processo de avaliação e responsabilização dos governantes é fator essencial para a manutenção, desenvolvimento e consolidação da democracia. Isto porque, destaca o autor, que nas sociedades de regimes democráticos atuais uma das tarefas de fundamental importância é desenvolver formas e instrumentos de accountability, os quais permitam ao cidadão controlar o exercício de poder concedido aos seus representantes. “A accountability está contemplada entre os componentes fundamentais em um regime propriamente democrático” (RAMÍREZ, et al., 2014).
 Desta forma, aponta Rocha (2013) que “a accountability tornou-se um termo corrente porque expressa a preocupação contínua com a vigilância em relação ao exercício do poder e as consequentes restrições institucionais sobre o seu exercício”. Extrai-se do texto de Rocha (2013):
[...] o processo de consolidação da democracia moderna demandou a criação e a consolidação de um novo conceito: a accountability, a qual pressupõe uma dupla obrigação: dos cidadãos de manter uma estreita vigilância sobre o uso do poder concedido aos governantes; e dos governos de prestar contas das suas ações perante a sociedade que lhes outorga o poder. Um governo democrático, portanto, é um governo accountable.
Neste sentido, no processo de participação da sociedade no controle da coisa pública, o termo accountability por diversas vezes é citado como exercício da participação popular no Estado democrático. O termo accountability, considerado sem tradução única para o português, na administração pública, é utilizado, por vezes, no sentido de responsabilidade decorrente da prestação de contas (CAMPOS, 1990; PINHO e SACRAMENTO, 2009). “A ausência de uma definição se deve não só pela falta de tradução para o português, mas também pelas diferentes formas e situações em que o termo accountability é utilizado” (MARTINS et al., 2016).
Silva et al. (2016) destacam que: “a mistura de conceitos e abordagens relacionadas às diferentes perspectivas e visões que são usadas para tentar explicar ou mesmo criticar fatos e procedimentos do cotidiano da administração pública, mais atrapalham do que ajudam na discussão sobre esse fenômeno complexo que é a accountability”.
Este cenário demonstra a dificuldade em se ter um termo que pudesse ser traduzido a palavra accountability para o português. Isto porque a aplicação desta palavra é utilizada em diversos contextos para explicar a gerência de determinadas instituições, sendo aplicada em vários sentidos e situações relacionadas à gestão democrática.
Neste sentido, o presente artigo buscar identificar em estudos correlatos quais são as dimensões de aplicação da accountability na administração Pública. O tópico seguinte aborda a metodologia utilizada neste ensaio.

3 Metodologia
O artigo foi desenvolvido por meio de uma revisão sistemática cujo objeto de estudo é identificar as bases conceituais do termo accountability aplicáveis à Administração Pública.
A revisão sistemática “é uma forma de pesquisa que utiliza como fonte de dados a literatura sobre determinado tema” (SAMPAIO e MANCINI, 2007). A metodologia de pesquisa empregada é tida com rigor científico, cujo objetivo é minimizar o mal direcionamento da literatura, uma vez que é feita uma seleção exaustiva de textos publicados sobre o tema investigado (RAMOS, FARIA e FARIA, 2014).
Escolheu-se como fonte de pesquisa a base de dados “Scopus” (www.scopus.com), cujo critério utilizado para a busca no portal foi a definição dos termos específicos, quais sejam, accountability, governance e public administration, tendo como filtro o tipo de trabalho “article” e área “social sciences”. A seleção dos artigos ocorreu em julho de 2016 e foram consideradas as publicações dos últimos cinco anos, período compreendido entre de 2012 a 2016. Como aplicação de pesquisa tem-se a seguinte estrutura de protocolo: “TITLEABSKEY ( "accountability" AND "governance"  AND "public management" ) AND ( LIMITTO ( DOCTYPE , "ar" ) ) AND ( LIMITTO ( SUBJAREA , "SOCI" ) ) AND ( LIMITTO ( EXACTKEYWORD , "Accountability" ) OR LIMITTO ( EXACTKEYWORD , "New Public Management" ) OR LIMITTO ( EXACTKEYWORD , "Governance" ) OR LIMITTO ( EXACTKEYWORD , "Public Management" ) ) AND ( LIMITTO ( PUBYEAR , 2016 ) OR LIMITTO ( PUBYEAR , 2015 ) OR LIMITTO ( PUBYEAR , 2014 ) OR LIMITTO ( PUBYEAR , 2013 ) OR LIMITTO ( PUBYEAR , 2012 ) )”
No resultado da busca foram encontrados 134 (cento e trinta e quatro) artigos considerando inicialmente todos os anos disponíveis para consulta. Aplicados os filtros de busca, teve-se 28 (vinte e oito) artigos, sendo assim distribuídos:
4 Discussão
A seguir é apresentada uma breve reflexão, a qual considera de forma sucinta o objetivo proposto, o método de pesquisa utilizado e os resultados apurados nos artigos verificados.
Sob a perspectiva da pergunta de pesquisa, qual seja, “em quais dimensões o termo accountability é aplicado na Administração Pública?”, tem-se que, com base nos artigos relacionados neste estudo, é possível extrair três bases conceituais relacionadas à aplicação da accountability na Administração Pública, são elas:

Acerca desses três aspectos pode-se observar que:
a) A New Public Management
Na França, no início dos anos 80, iniciou-se um regime de descentralização da gestão influenciada pelo exemplo britânico. A implantação da New Public Management deu-se pela publicação da Lei Orgânica relativa às Leis de Finanças (LOLF), em 2001, a qual propõe uma nova organização dos serviços públicos baseada na accountability. (Derquet, Normand e Pacheco, 2015).
A partir do início dos anos 90, a New Public Management defendeu que a prática tida nas empresas de cunho privado poderia ser um modelo para o governo estatal (SCHACHTER, 2014). Norman (2014) aponta que estas reformas emanaram ideias cada vez mais populares de que a nova gestão pública é uma forma de gestão do setor público como sinônimo de um governo empresarial, tendo sido exportada como uma filosofia de melhores práticas, voltado para a qualidade, a produtividade, os incentivos de estilo de mercado e gestão de desempenho.
No entanto, Schachter (2014) observa que não se pode transferir diretamente as práticas da gestão privada à gestão pública, e aponta que um dos problemas da New Public Management é que a política que fomentou a tomada de decisão foi a negociação, e não a medição de desempenho.
Neste sentido também destacou Motta (2013) ao afirmar que “qualquer instrumento gerencial inspirado na área privada esbarra nos limites políticos”. Embora modelos gerenciais tentem separar a política da Administração, o autor destaca que dissociar a Administração Pública da Política é “praticamente impossível e democraticamente indesejável”. Neste sentido, os movimentos pós New Public Management “parecem ter melhor consciência sobre os limites da inserção de mecanismos privados na gestão pública” (MOTTA, 2013).
Derquet, Normand e Pacheco (2015) destacam que os três princípios da New Public Management são economia, eficiência e efetividade. "Como reação ao NPM, aparecem novas perspectivas sobre a qualidade do governo. As ideias sobre nova governança pública trazem propostas de maior formalidade no estilo weberiano e uma justificativa mais acentuada sobre eficiência" (MOTTA, 2013).
Percebe-se, portanto, assim como também destacaram Lavalle e Vera (2011) e Filgueiras (2011), que o fortalecimento do uso da accountability faz parte da reforma do Estado, incluindo-se mais a frente a participação social como foco vital no processo democrático.

b) Governança aplicada ao setor público
Estruturas de governança mudaram fundamentalmente desde o início das reformas inspiradas na New Public Management. A prestação de serviços públicos local, nos dias de hoje, pode ser caracterizada como diversificada e fragmentada, o que leva a gestão interna de desafios e de accountability externa para os políticos, bem como para os gestores públicos (Saliterer; e Korac, 2013). “A introdução de dimensões privadas na gestão pública exige grande fragmentação e uma variedade muito ampla de formas de organização” (MOTTA, 2013).
Ao considerar que a governança vem como uma continuidade do Modelo de Administração Pública gerencial, Ribczuk e Nascimento (2015) destacam que ela está intimamente ligada a uma gestão pública eficiente. Assim como também conceitua Huque (2013), no qual a boa governança é tida como “o resultado de uma combinação de valores como a eficiência, produtividade, desempenho, participação, democracia, consulta, transparência, accountability e universalidade”. Huque (2013) observa que tais valores prosperam em sistemas que tem como base um Estado de Direito livre de corrupção. “A responsabilização é especialmente importante em regimes democráticos” (PETERS, 2013). Acerca dos reflexos da responsabilização no significado do termo accountability, Silva et. al. (2016) destacam que “a accountability deve ser compreendida como uma questão de democracia, porque quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability”.
De igual modo, apontam Monteiro, Pereira e Thomaz (2016) ao concluírem que “existem severas dificuldades de efetivação da accountability e do controle social em países menos desenvolvidos e que existem melhores níveis de accountability e controle social, em países em que a democracia está consolidada a mais tempo”. No estudo de Norman (2014) foi verificado que a accountability é vista como essencial para melhorar a boa governança. E trata a accountability social numa visão sinergética entre o Estado e a sociedade civil, em incentivo à gestão de desempenho.
Para Silva et. al. (2016) a “concepção de accountability no modelo do novo serviço público é multifacetada, pois reconhece que as funções desempenhadas pelos administradores públicos nas sociedades contemporâneas são complexas”.
“A forma sobre como a Administração Pública adapta-se ao processo de governança de uma sociedade mais democrática e mais consciente de seu poder de influência deverá direcionar o estilo de gestão a ser praticado” (MOTTA, 2013). A Governança garante uma ampla gama de valores desejáveis, incluindo a eficiência, produtividade, participação, transparência e accountability (HUQUE, 2013).
O termo governança passou a ser usado como as organizações gerenciam a si mesmas e as suas relações com a sociedade mais ampla. “A ênfase em governança reflete de muitas formas, as preocupações públicas com relação à capacidade de seus sistemas políticos de agirem de forma efetiva e decisiva no sentido de resolver problemas públicos” (PETERS, 2013).

c) Gestão por resultados e critérios de medição de desempenho
As mudanças nas estruturas de governança desafiam os significados tradicionais de accountability, mecanismos e relacionamentos, e, além disso, promovem a mudança para a accountability com base no desempenho (Saliterer; e Korac, 2013). “A contemporaneidade administrativa reforça a necessidade de flexibilidade e da mentalidade da mudança cotidiana, dos resultados e do desempenho eficiente e eficaz das organizações públicas” (MOTTA, 2013). Desta forma, “o conceito de accountability está centrado no problema da gestão e eficiência das políticas públicas” (FILGUEIRAS, 2011).
De igual modo, também destacaram Silva et al. (2016) que a “noção de accountability refere-se à responsabilização política de governantes e burocratas por seus atos e omissões e não apenas à responsabilização legal ou jurídica". De maneira que, acrescentam os autores, “a responsabilização política de autoridades e agências públicas deve dar-se também em relação a seu desempenho no exercício do Poder Público”.
Heywood (2012) destaca que na gestão de integridade é possível conciliar os valores fundamentais que estão na base ética do serviço público com os mecanismos de accountability que podem ser avaliados com base em indicadores de desempenho mensuráveis.
Heywood (2012) destaca que as tendências recentes no âmbito do serviço civil e gestão dos serviços públicos inevitavelmente levantam questões sobre accountability. No entanto observa em seu estudo, que novas medidas de accountability desenvolvidas no Reino Unido têm as suas raízes em uma "abordagem positivista", que pressupõe que "as complexidades de prestação de serviços podem ser divididas e definitivamente avaliada em indicadores de desempenho mensuráveis".
A orientação para o desempenho atingiu novo destaque dentro dos processos de reforma orientada para a New Public Management e ainda está no topo da agenda de reformas de vários países e em pesquisa em administração pública (Saliterer e Korac, 2013). 
Saliterer e Korac (2013) destacam que as informações de desempenho são caracterizadas como dados e evidências de que são produzidas, recolhidas e usadas ​​para julgar o desempenho de uma organização. “No setor público, o desempenho é considerado como um conceito multidimensional que varia de preocupações sobre o aumento da eficiência, eficácia, grandeza de saída e qualidade, a produtividade, equidade, capacidade de resposta às necessidades de serviço, confiança, cidadão e satisfação dos consumidores” (SALITERER e KORAC, 2013). 
“A avaliação poderá ser um requisito geral para os sistemas de governança, significando que todos os governantes almejam ser capazes de aprender com suas intervenções e descobrir meios de aperfeiçoar seu desempenho” (PETERS, 2013).
Do artigo de Alegra e Canals (2012) observa-se que uma política de gestão corresponsável mostra melhorar o funcionamento da gestão e dos resultados. No modelo de corresponsabilidade que os autores propõem, a auto avaliação é essencial para a melhora contínua, ao tempo que a prestação de contas é para obter a legitimidade institucional derivada da gestão de recursos públicos. E definem um contrato de programa ou de gestão como:
Um contrato de programa ou de gestão é um acordo entre um agente e seu principal (por exemplo, entre um centro docente e sua Administração educativa) no qual se estabelecem os objetivos, as estratégias, os recursos, as margens de autonomia, os indicadores, a forma de seguimento do contrato e os efeitos de seu cumprimento ou descumprimento. Em definitivo, se estabelecem objetivos compartilhados e as obrigações e direitos das partes: é um contrato de corresponsabilidade. O contrato de programa ou de gestão tem como finalidade principal alinhar os objetivos do centro com os do governo. (ALEGRA e CANALS, 2012) livre tradução.
No estudo realizado por Saliterer e Korac (2013) observa-se que os Prefeitos e gestores públicos usam as informações de desempenho mais para uma accountability de relações externas do que para efeitos de gestão interna. Os resultados geralmente mais baixos do sistema de medição do desempenho estão dentro dos processos de gestão interna. Os resultados da pesquisa mostraram que os atores do governo local na Áustria não acreditam em um conceito de gestão que coloca ênfase no desempenho (Saliterer e Korac, 2013). Na mesma linha, Acar, Guo e Yang (2012) observaram em seu estudo que os participantes em parcerias voluntárias com o Estado parecem colocar a ética profissional e a responsabilidade como o mais importante. “O regime de responsabilização inteligente instigado pela Inspeção tem sido altamente eficaz na mudança de práticas, melhorando o desempenho, e de acordo com atores moralmente responsáveis” (ENGLISH, 2013).
Greinling e Sandra (2015) apontam que os custos e benefícios, bem como os incentivos do sistema de medição de desempenho e accountability devem ser examinados cuidadosamente. Devem-se também serem consideradas as implicações do gerencialismo como um grande desafio para os prestadores de serviços sociais e formuladores de políticas sociais. Greinling e Sandra (2015) afirmam, ainda que as grandes organizações de bem-estar estão agindo como os principais grupos de interesse privado no domínio dos serviços sociais e tornaram-se quase permanente, ou seja, apreciando o favor do público como uma fonte de desigualdade política.

5 CONCLUSÃO
Considerando a pergunta de pesquisa, “em quais dimensões o termo accountability é aplicado na Administração Pública?”, e os artigos verificados, por meio da revisão sistemática, é possível extrair três bases conceituais relacionadas à aplicação da accountability na Administração Pública, são elas: i) Surgimento da accountability esta relacionado com a reforma destinada à New Public Management, entre a década de 80 e 90 (Derquet; Normand e Pacheco, 2015. Greiling e Sandra, 2015. Gustafson e Brunel, 2015. Norman, 2014. Schachter, 2014. English, 2013. Korac, 2013); ii) A accountability está relacionada às dimensões e aos componentes de governança (Korac, 2013; Acar, Guo e Yang, 2012); e iii) Aplica-se a accountability para verificar o cumprimento de obrigações em gestão voltada por resultado e em critérios de medição de desempenho (Estado vigilante e prestação de contas) (Falabella, 2015. Greiling e Sandra, 2015. English, 2013. Korac, 2013.  Heywwod, 2012).

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Recibido: 08/05/2017 Aceptado: 09/08/2017 Publicado: Agosto de 2017

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