ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL QUE CELEBRAN LA SECRETARIA DE HACIENDA FEDERAL CON EL ESTADO DE QUINTANA ROO

ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL QUE CELEBRAN LA SECRETARIA DE HACIENDA FEDERAL CON EL ESTADO DE QUINTANA ROO

Alan Alberto Castellanos Osorio (CV)
Instituto especializado para ejecutivos.

Volver al índice

CAPÍTULO 1

ANTECEDENTES DE LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL

1.1 Antecedentes

El crecimiento poblacional ha incrementado la necesidad de compartir las responsabilidades de gobierno para facilitar la toma de decisiones y, en consecuencia, favorecer la atención ciudadana en la prestación de los servicios públicos, procurando prestarlos de manera ágil y oportuna. Por ello, bajo dicha idea surgió el Federalismo como forma de gobierno que proporciona mayores ventajas a la atención social. (Leal, 1996).

En la investigación realizada por el IILSEN: “El Federalismo Fiscal en México”, se comentó que el Federalismo originalmente se consideró como un “principio de configuración política”, pero recientemente se le adicionó el aspecto económico como un índice que permite medir el grado de autonomía existente entre la Federación y los estados miembros.

Por ello, el Federalismo se entiende como la forma de organización política, en la cual, entidades autónomas e independientes realizan un pacto para unirse bajo un orden común, cediendo parte de su soberanía a otro poder superior, es decir, los estados ceden parte de su soberanía a un poder central para formar la Federación.

Si le añadimos al Federalismo el aspecto económico, observamos que el actual sistema también busca la descentralización de la política económica, por ello William Riker (1964). Señalaba, que el sistema político federal tiene las siguientes características:

a) Dos niveles de gobierno ejercen el poder en el mismo territorio y en la misma población.

b) Cada nivel de gobierno es autónomo en sí mismo, con una esfera de autoridad política bien definida.

c) Existe garantía de gobierno en la esfera de autoridad económica y delegación de facultades.

Es decir, William Riker (1964), añadió el aspecto económico, por lo cual indicó que el Federalismo no sólo es una forma de dividir el poder, sino que implica delimitaciones geográficas y de capacidad para obtener recursos, efectuar gastos, o en su caso, revocar actos.

Por tal motivo, ante la necesidad de lograr una mejor coordinación fiscal, a partir de los años ochenta se comienza a hablar de Federalismo Fiscal, el cual se va a desarrollar a la par del impulso de la globalización económica y el descenso del papel del Estado como agente impulsor del crecimiento económico. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001).

Así, entre 1970 y 1980 se dan nuevos enfoques acerca del Federalismo Fiscal que van a sostener dos líneas de pensamiento. La primera se refiere a la necesidad de que exista una política fiscal que garantice la eficiencia en la asignación de recursos económicos y la equidad para distribuirlos. La segunda, se refiere a la naturaleza de los impuestos, por lo cual algunos deben estar centralizados. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001).

En el sistema político mexicano el término fiscal se desarrolla en tres ámbitos: el federal, el estatal y el municipal, los cuales funcionan bajo un sistema que los relaciona entre sí –el SNCF–, con el fin de organizar, dentro del sector público, su administración y el cumplimiento eficiente del suministro de los recursos.

El objetivo del Federalismo Fiscal es responder al problema de la asignación óptima en materia de impuestos federales y regionales, así como el diseño de las estrategias para operar las transferencias entre la Federación, los estados y los municipios. Además, se afianza en la delegación de facultades recaudadoras y de aplicación de gasto, ya que en los niveles locales de la administración pública, es necesario que el reparto de los recursos obedezca a las necesidades y ventajas de la administración, en virtud de las diversidades geográficas, demográficas, culturales y de fiscalización estatal.

En México el marco normativo en el que se desarrolla el Federalismo Fiscal, se encuentra delimitado por: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Ingresos de la Federación, el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Ley de Planeación Nacional o Estatal, principalmente.

La CPEUM, se refiere al Federalismo Fiscal en los artículos: 31, fracción IV; 73, fracciones VII, VIII, XXV, XXIX-A y XXIX-D; 74, fracción IV; 115, 116, fracción VII, 117, 118 y 124, que en lo fundamental establecen las facultades y limitaciones para que los tres fiscos puedan concurrir simultáneamente en el establecimiento y recaudación de contribuciones, en el ámbito de su competencia federal, estatal o municipal.

Los municipios solamente pueden administrar libremente su hacienda, encontrándose limitados sólo para recaudar algunos impuestos específicos como el Impuesto Predial y algunos Derechos adicionales.

Además, es necesario resaltar que la Constitución Política también señala que el Congreso Federal tiene la facultad para establecer contribuciones:

1.- En materia de comercio exterior y servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación.

2.- En el caso de aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, como el petróleo o el sector minero.

3.- En el caso de que se trate de instituciones de crédito o sociedades de seguros.

4.- En materia de contribuciones denominadas especiales sobre energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; productos derivados del petróleo (gasolina); aguamiel y productos derivados de su fermentación; consumo de cerveza; explotación y producción forestal. Lo anterior significa que los fiscos estatal y municipal, no pueden establecer contribuciones sobre estas actividades económicas, por prohibición expresa del texto constitucional. Pero fuera de ellas puede haber concurrencia entre los tres fiscos para establecer contribuciones a las diversas actividades económicas de las personas físicas y morales.

El ordenamiento jurídico nacional que regula las relaciones fiscales entre los tres órdenes de gobierno e incluye disposiciones sobre cómo transferir recursos de la Federación, a los estados y a los municipios, es la Ley de Coordinación Fiscal.

El primer indicio de la que hoy conocemos como LCF, se daría en 1895, con la eliminación de los denominados impuestos alcabalatorios, que son aquellos que gravaban la entrada, salida o circulación de mercancías y cuya facultad de cobro sólo pertenecía a los estados.

La abolición de las alcabalas se logró eliminando los impuestos federales sobre el consumo de manufacturas. Lo importante de dicha abolición fue la primera aproximación a los asuntos fiscales y el hecho de que ya no sería solamente el Congreso el que se haría cargo del cobro de los impuestos, sino que la facultad quedaba en la línea de relación de la Presidencia de la República y los ejecutivos de los estados. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001).

A partir de que se da la reforma anterior, las administraciones posteriores a la revolución tuvieron que ir concretando nuevas modificaciones, ya que en materia de coordinación impositiva que puede comprender tres fases: a) la recaudación de impuestos por los estados miembros, los cuales hacen entregas fijas a la Federación; b) la recaudación de impuestos por la Federación, entregando sumas fijas a los estados; o c) la división de las competencias acerca de los impuestos; no se definía claramente qué impuestos correspondían a la Federación y cuáles a los estados.

Así, en 1925 se crea la primera Convención Nacional Fiscal, y en ella, se introduce por primera vez un esquema de competencias fiscales entre Federación y estados, así como el impuesto sobre la renta a cargo de la Federación. Esta no fue la única Convención Fiscal, también se dio otra en 1933 y una más en 1947, debido a la depresión mundial de 1929 que agravó la situación financiera de los estados.

En la Convención Fiscal de 1933, se sentaron bases importantes para posteriores reformas constitucionales realizadas en los años de 1934 y 1942, las cuales se refirieron al establecimiento de un impuesto sobre energía eléctrica y a la facultad de la Federación para establecer contribuciones sobre los recursos naturales comprendidos en el artículo 27 de la Constitución de la República Mexicana.

La tercera Convención Fiscal, que se dio en 1947, destacando dos aspectos importantes:

El primero fue la aceptación de que los ingresos de cada uno de los niveles gubernamentales debían de provenir, tanto de impuestos propios, como de participaciones de impuestos establecidos, administrados o recaudados por cualquiera de los otros niveles. El segundo consistió en que los ingresos privativos de la Federación serían los derivados de la renta, a cambio de otorgar una participación a los estados en el rendimiento de ese impuesto.

Con el tiempo las conferencias fiscales serían formalizadas en leyes hacendarías, dando lugar a la institucionalización de un procedimiento que determinaría el manejo de las cuestiones fiscales fuera del Congreso, aunque la Cámara de Diputados podría sancionar fuera del ámbito de la representación nacional. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001, 39-40).

Las consecuencias de las convenciones fueron básicamente: el paso de la fiscalidad del proceso político al proceso técnico y la centralización de competencias fiscales a favor de la Federación.

Hasta 1979 fueron cuatro los conceptos que representaban los ingresos de los estados:

a) La participación del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) y las comisiones por gastos de administración del mismo.

b) Participaciones sobre impuestos especiales.

c) Los impuestos estatales y municipales.

d) Los derechos.

En ese momento, la coordinación fiscal se basaba en el ISIM y en las participaciones sobre impuestos especiales, y sólo se les asignaba 20% como participación correspondiente a los estados. Por ello, muchos estados se quejaban de este aspecto ya que sólo a algunos estados se les otorgaban cuantiosas participaciones.

No obstante, los estados y municipios tenían soberanía en la implantación y administración de algunos impuestos y derechos, tales como los impuestos a la educación y algunos agropecuarios, libertad que sería posteriormente limitada mediante el Convenio de Coordinación Fiscal de 1980.

Para 1980, se inició un nuevo sistema tributario, y el compromiso de los estados fue el de limitar la capacidad recaudatoria, a cambio de que la Federación se comprometiera a fortalecer el nuevo sistema de participaciones bajo el principio del resarcimiento, es decir, el compromiso de compensar a la entidad, recibiendo una participación del 30% del IVA recaudado.

Pero paradójicamente, la consecuencia de esta reforma fue que se empezó a detectar una disminución en los ingresos de los estados y municipios.

El instrumento que el Federalismo Fiscal tomó como principio para la separación impositiva entre el Gobierno Central y los Estados, fue la coordinación intergubernamental del sistema fiscal, con el fin de dotar de eficiencia a la administración tributaria a escala nacional, compensar las desigualdades regionales en la distribución de recursos y aumentar la calidad de servicio al público y las oportunidades para el desarrollo. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001, 15).

El SNCF cuenta con una parte normativa (estructura legal) y otra ejecutiva mediante la acción de la Administración Pública (acciones institucionales de los órganos del Estado), y el órgano fiscalizador más importante en México, es la SHCP.

Dicho sistema se conoce como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), el cual inició en 1948, año en que entró en vigor la Ley de Impuestos sobre Ingresos Mercantiles (ISIM). La coordinación que entonces se ofrecía, tenía el propósito de evitar la doble tributación en materia de ingresos mercantiles.

Cabe destacar que las raíces del actual SNCF, se encuentran en la legislación y jurisprudencia argentina, ya que en este país surgió la tesis de que: “Para un solo territorio debe existir un sólo impuesto y para este efecto, el único ente que debe crear impuestos es la Federación, y ésta otorga participaciones a los estados y municipios”.

Aunque en aquel entonces, los estados con mayor desarrollo económico decidieron no coordinarse fiscalmente, por considerar que obtenían mayores ingresos conservando sus propias tasas de tributación, la idea dejó eco en otros países, como en México.

El Sistema de Coordinación Fiscal en México se encarga de integrar los intereses fiscales del Gobierno Central con los de los estados y los de éstos entre sí, evitando conflictos e interferencias entre los estados.

Además, permite que “las figuras tributarias más eficaces desde el punto de vista de la política fiscal puedan ser utilizadas por el nivel que fundamentalmente debe tomar a su cargo la aplicación de esta política. Si en un estado federal cada uno de los niveles políticos pudiera elegir libremente las figuras impositivas a establecer, se correría grave riesgo de que el país en su conjunto contara con una estructura impositiva que resultara menos eficaz desde el punto de vista de la política fiscal”. Es decir, ello perpetuaría la desigualdad regional, la cual fragmentaría el sistema en su conjunto.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene su base jurídica en la LCF.

La LCF que entró en vigor para 1980, deroga la Ley de 1953 y creó el SNCF que unió a los estados mediante un convenio en el que éstos se obligaban a suspender o derogar impuestos y derechos estatales y municipales a cambio de percibir participaciones en ingresos federales, a través de un Fondo General que se genera a través de los mismos impuestos federales.

El SNCF ha experimentado varios cambios desde su creación. En 1973, al establecer una tasa general del 4% al ISIM, se generalizó la coordinación en todo el país, pues a los estados renuentes les resultaba política y económicamente costoso adicionar a ello sus propios impuestos, ya que desalentaría las actividades mercantiles en sus entidades y su posible migración a estados que habían aceptado la coordinación.

De esta fecha hasta 1979, las participaciones a los estados y el Distrito Federal se conformaban con cuatro parámetros: la participación del ISIM, las participaciones sobre impuestos especiales, los impuestos estatales, municipales y el cobro de derechos.

Cabe señalar que la LCF también derogó en 1980 el sistema de participaciones establecido con el ISIM y después de dicho año, se dictó un convenio de adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, mediante el cual:

• Los estados se comprometían a limitar su capacidad recaudadora.

• La Federación se comprometía a fortalecer el nuevo sistema.

Además, entre 1980 y 1987, cuando comenzó a aplicarse el IVA, el esquema de participaciones se conformó con tres fondos:

1. El Fondo General de Participaciones (FGP), principal fondo que comprendió primero 13% de la recaudación general participable y luego 18.5% en 1993.

2. El Fondo Financiero Complementario (FFC), constituido inicialmente por 3.5% del FGP y un monto aportado por la Federación, equivalente al 3% del FGP.

3. El Fondo de Fomento Municipal (FFM), constituido inicialmente con un 96.7% del 95% de la recaudación del derecho adicional sobre hidrocarburos y por el impuesto adicional de 3% sobre el impuesto general de las exportaciones de petróleo crudo y gas natural. En la distribución de este fondo, 67% se dirigía exclusivamente a los municipios coordinados con la Federación en materia de derechos; y del restante 33% participaban todos los municipios, coordinados o no.

De 1988 a 1989, la LCF fue reformada con el objeto de incentivar la recaudación estatal del IVA, estableciendo que se asignaría el 30% de tal recaudación a la entidad, más una participación calculada sobre un fondo ajustado equivalente al FGP total.

Con tal modificación legal, las entidades con mayor capacidad recaudadora se vieron ampliamente beneficiados en detrimento de las que no tenían dicha capacidad.

Para 1990 se dieron otros cambios importantes a la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de obtener una mejor coordinación fiscal. Tres fueron las reformas sustanciales:

a) El aumento al porcentaje distribuido de la Recaudación Federal Participable de 18.76%.

b) La fusión del Fondo General de Participaciones y el Fondo Financiero Complementario.

c) La modificación de la fórmula de distribución de participaciones.

Con las anteriores modificaciones, el nuevo esquema de distribución de participaciones fijó el Fondo Federal Participable (FFP) que se distribuyó en las entidades federativas y Distrito Federal, con 80% para la federación y 20% para las entidades federativas y el Distrito Federal.

Para 1990 también se puso en vigor el nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en materia fiscal, con el que se lograron dos objetivos:

a) Suprimir las facultades recaudadoras de los estados.

b) Incorporar el factor poblacional en la distribución de los recursos, para atender mejor el principio de equidad en el gasto.

El SNCF, ha impactado a las entidades federativas ya que los Estados auto-limitan su potestad tributaria, no gravando determinadas fuentes económicas que son gravadas por la Federación, a cambio de lo cual obtienen una participación de la recaudación fiscal que se establece de acuerdo a una fórmula, la que a su vez puede ser modificada anualmente. (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001).

Según algunos autores, dicho sistema ha propiciado un mayor centralismo tributario y económico, pero según otros ha propiciado la cooperación, con el propósito de hacer más eficiente la recaudación en territorio nacional y ejercer una redistribución del gasto público, a efecto de evitar que crezcan las brechas de la desigualdad social entre las entidades federativas.