LA POSTURA ESPAÑOLA EN LA TERCERA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR CON RESPECTO AL MAR TERRITORIAL
Guillermo Hierrezuelo Conde (CV)CAPÍTULO PRIMERO.
I. MAR TERRITORIAL ESPAÑOL. CONCEPTO GENÉRICO1 .
I.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.
I.1.1. PERÍODO ANTERIOR A LA PRIMERA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR DE 1958.
BYNKERSHOEK en su tradicional obra señala que "no sea is held today under the domination of any prince"2 .
Nuestro país, desde la Real Cédula de 17 de diciembre de 1760, confirmada por la Real Resolución de 1 de mayo de 1775,. el Real Decreto de 3 de mayo de 1830 y la Orden del Ministerio de Marina de 5 de octubre de 1874, tenía establecido un mar territorial de seis millas 3. Esta ha sido la postura oficialmente defendida por España tradicionalmente. Extensión prescrita en las siguientes disposiciones: Cédula del Consejo de Hacienda de 17 de diciembre de 1760 (de interés histórico), Real Decreto sobre delitos de fraude de 3 de mayo de 1830, artículo 15 (ídem) y Orden del Ministerio de Marina de 5 de octubre de 1874 y Ley de Puertos de 19 de enero de 19284 .
Sin embargo, nuestra legislación interna no ha sido excesivamente coherente con esta disposición ya que durante los siglos XVII, XVIII y XIX algunas disposiciones adoptan como anchura el alcance de la bala de cañón5 .
Además, señala O'CONNELL, es sorprendente descubrir que la acción diplomática respecto al "paso inocente" (tránsito innocuo, inofensivo -ius pasagii sive transitus inoxii-, no perjudicial o dañoso) en el mar territorial es relativamente reciente. Data de 1866 y fue afirmada de nuevo contra España en 1895 cuando un buque americano fue tiroteado en las costas de Cuba6 . Además, los Tratados de Paz y el fin de la Primera Guerra Mundial contribuyeron a la empresa de la libertad de tránsito7 . Sin embargo, también es cierto que Claude EMANUELLI ha señalado que la noción de paso inofensivo constituye uno de los principios más ancestrales del Derecho del mar8 .
En España, las ordenanzas generales de aduanas de 15 de octubre de 1894, disponía en su artículo 33 que las aguas jurisdiccionales españolas comprendían una extensión de 6 millas equivalentes a 11.111 metros sobre la costa9 . Durante el siglo XIX y el comienzo del siglo XX, España extendió la anchura de su mar territorial a seis millas 10; mientras que Estados Unidos, Gran Bretaña y los Países Bajos intentaban establecer, como regla general, las tres millas, México estableció las nueve millas; Albania y Yugoslavia las diez millas; Rusia y Colombia las doce millas. También ha habido momentos en los que España se ha desviado de la regla de las seis millas como es el caso de la Declaración de España de 23 de noviembre de 1914, que fijó tres millas en lugar de seis 11. La primera extensión de un mar territorial a doce millas data de 1909 y se sitúa en Rusia12 . AZCÁRRAGA, al analizar cuál ha sido la postura española, la ha resumido en los siguientes términos:
"España, desde épocas pretéritas, ha mantenido, como anchura de sus aguas jurisdiccionales, la de seis millas, cifra que también establecieron otros países de su misma área geográfica como Francia, Portugal, Italia o Grecia. Tal extensión tenía un reconocimiento especialmente a efectos pesqueros y fiscales, pero cuando, por razón de las dos guerras mundiales de 1914-1918 y 1939-1945, España tuvo el carácter de neutral, los beligerantes sólo les reconocieron las clásicas tres millas"13 .
Como ha señalado GILBERT APOLLIS, la extensión del mar territorial de tres a doce millas ha sido para combatir "l'impérialisme des grandes puissances maritimes..."14 .
En la Primera Conferencia de Codificación de La Haya (13 de marzo-12 de abril de 1930) diecisiete Estados habían fijado tres millas de anchura de su mar territorial15 , mientras otros dieciocho Estados habían establecido límites entre cuatro y doce millas. Por tanto, no se podía hablar de una "opinio iuris sive necessitatis" o "conviction" de este límite como obligación legal. La imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre un límite se puso de manifiesto en la Conferencia de Codificación de La Haya de 1930 16. El delegado español sostuvo con respecto al mar territorial -en esta Primera Conferencia de Codificación del Derecho Internacional de 1930- que:
"España, Yugoslavia, Rumania y los Países Bálticos, que han firmado el Convenio de 19 de agosto de 1925 para la represión del contrabando de bebidas alcohólicas, han aceptado un límite distinto al de las tres millas. No hablo de Suecia ni de Noruega. Los países hispanoamericanos, que han heredado el espíritu de la legislación española, han firmado con España y Portugal, durante el Congreso de Madrid de 1892, un Acuerdo por el que se establece una extensión de seis millas, basado sobre razones técnicas, ya que la extensión de tres millas no permite hallar profundidades indispensables para la existencia de especies comestibles.
Las dudas son similares por todas partes. Un jurista eminente de Gran Bretaña ha mantenido la tesis de las seis millas. Japón ha aceptado las tres millas, pero la rama japonesa de la "International Law Association" ha aceptado el límite de las seis millas. ¿Qué hacer ante tal situación de hecho?. Creo que lo mejor es dejar a las legislaciones nacionalistas la tarea de fijar la extensión de las aguas territoriales de cada país"17 .
No es extraño que al iniciarse el debate sobre el mar territorial, en la Conferencia de La Haya, se registrara la multiplicidad de medidas, así:
- Nueve Estados en favor de las tres millas: África del Sur, Australia, Canadá, China, Estados Unidos, Gran Bretaña, India, Japón y Países Bajos.
- Ocho Estados a favor de las tres millas con zona contigua: Alemania, Bélgica,Chile, Estonia, Francia, Grecia, Islandia y Polonia.
- Cuatro Estados a favor de cuatro millas: Finlandia (con zona contigua), Irlanda, Noruega y Suecia.
- Siete Estados a favor de las seis millas sin zona contigua: Brasil, Chile, Colombia, Italia, Rumania, Uruguay y Yugoslavia.
- Seis Estados a favor de las seis millas con zona contigua: Cuba, España, Letonia, Persia, Portugal y Turquía 18.
En la propuesta de enmiendas presentadas por la delegación española a las Bases de Discusión de la Conferencia de La Haya sobre el Derecho del Mar, España elaboró un régimen de "paso inocente" (paso inofensivo, no perjudicial, o dañoso, transitus innoxium, o inofensivo, tránsito inocuo o tránsito pacífico) a través del mar territorial en los siguientes términos:
"El Estado ribereño reconocerá, sin distinción de pabellón, a todo buque que no sea buque de guerra, incluidos los submarinos que naveguen en superficie, el derecho de paso inocente por las aguas territoriales.
Se entenderá por paso inocente el que no cause perjuicio al ejercicio ninguno de poderes reconocidos al Estado ribereño por la base de discusión núm. 1.
No se considera jamás como paso inocente el de un buque que utilice las aguas territoriales para todo fin que atente contra la seguridad, al orden público o a los ingresos del Estado ribereño.
El derecho de paso inocente, que podrá ser ejercido por todo buque que no se dirija a un puerto del Estado ribereño comprenderá:
1. El transporte de persona, de correspondencia y de mercancías.
2. La entrada y salida de las aguas territoriales.
3. El tránsito con el fin de atravesarlas.
4. El derecho de fondear y otros derechos análogos en la medida necesaria para las operaciones de navegación ordinaria.
No será lícito que los buques se detengan o fondeen, salvo en caso de naufragio, accidente o fuerza mayor.
El derecho de paso estará sometido a la legislación y a la reglamentación que dicte el Estado ribereño, en el ejercicio de los poderes reconocidos en la base de discusión núm. 1.
A reserva de las disposiciones especiales contenidas en los Tratados internacionales, el Estado ribereño no podrá dictar leyes y reglamentos, ni aplicar las leyes y reglamentos dictados, de forma que se produzca una discriminación entre sus propios buques y los buques extranjeros, o entre los buques de un Estado o los de cualquier otro Estado.
El derecho de paso inocente sólo podrá ser suspendido por razones de seguridad pública y en casos de acontecimientos graves que afecten a la seguridad del Estado o a los intereses vitales del país 19.
Además, la delegación española indicó que:
"La entrada, el tránsito, la salida y la estancia en caso de averías o de escala forzada de los buques de guerra en las aguas territoriales continuarán siendo reguladas por la costumbre y la práctica internacionales, bajo las condiciones y reservas de uso20 .
Una enmienda de la delegación española, distribuida el 3 de abril de 1930, pretendía fijar un mar territorial de seis millas21 . En la Conferencia de Codificación de La Haya de 1930, celebrada bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones, el Presidente de la delegación española, Antonio GOICOECHEA, ex Ministro de la Corona, afirmó no poder aceptar la declaración hecha por Grecia, de que la mayoría de los países había adoptado una extensión de tres millas. Se refirió, por el contrario, a las reservas expresadas por otros países, entre ellos los Estados Unidos, España, Yugoslavia, Rumania, los países bálticos, los hispanoamericanos y Portugal tenían límites distintos, variando entre las cuatro y seis millas22 .
En la Primera Conferencia de Codificación del Derecho Internacional de 1930 no sólo se trató el tema del mar territorial, sino también la cuestión de la pesca, íntimamente ligado al mar territorial, es decir, las pesquerías. En lo atinente a la dimensión del mar territorial, el proyecto de la convención resultante de esa Conferencia era nada menos que el entierro de la doctrina de las tres millas, que no se recoge en el texto aprobado, como tampoco ninguna medida, pero quedando claramente establecido que ni siquiera en forma de tesis mayoritaria, sin pretender la unanimidad, las tres millas podían ser consideradas como un principio del derecho internacional 23.
Debe señalarse que ni la Conferencia de La Haya de 1930 -el primer intento de codificar parte del Derecho del Mar- ni la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1960, dieron lugar -al igual que el Convenio de 1982- a acuerdos internacionales escritos. Sin embargo, algunos de los resultados de estas conferencias obtenidos de los proyectos de artículos llegaron a ser normas consuetudinarias de Derecho internacional24 . Este es un reflejo que puede llevar a la conclusión, en mi opinión, de que la Conferencia de La Haya de 1930 es la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar. Prueba de ello es que la Conferencia de La Haya tuvo resultados positivos en cuanto a la doctrina del Derecho del Mar, ya que precisó las nociones de mar territorial, alta mar y zona contigua 25.
2.- Vid. BYNKERSHOEK, C., "De dominio maris dissertatio", New York, 1976, New York, 1923 (ed., en microfilm), p. 60.
3.- Sin embargo, en ninguna de ellas se emplea la expresión mar territorial, sino la de aguas jurisdiccionales que es un término equívoco. Y el mismo término se emplea en otra Ley muy importante, la 20/1967, de 8 de abril, sobre extensión de aguas jurisdiccionales españolas a doce millas a efectos de pesca. Cabe pues afirmar que hasta la promulgación de la Ley 10/1977, de 4 de enero, extendiendo a doce millas la anchura del mar territorial, la legislación española sobre la materia ha sido fragmentaria y ninguna disposición ha utilizado el término correcto de mar territorial. Se hablaba de aguas jurisdiccionales, zona marítima española, mar litoral, etc., y ello ha dado lugar a una gran confusión, ya que la identificación del mar territorial con aguas jurisdiccionales es falsa. La Ley española 10/1977 ha venido a aclarar definitivamente el concepto. Vid. CERVERA PERY, J., El Derecho del Mar..., loc. cit., pp. 84-85. Tampoco podemos dejar de reseñar que "a comienzos del siglo XVIII se decantó la distinción nítida entre mar territorial y la alta mar". Vid. la tesis doctoral de Kais Ibrahim ABDUL RAHMAN AL BADRI, El desarrollo del régimen jurídico de la alta mar (dirigida por Alejandro J. Rodríguez Carrión), Memoria de Licenciatura, Málaga, 1989, p. 66. El subrayado es nuestro. Sin embargo, podemos afirmar sin lugar a dudas que "depuis le XVIIe siècle, le droit de la mer traditionel s'est développé et maintenu en fonction des intérésts des grandes puissances maritimes". Vid. PHARAND, D., "Le Droit de la Mer: où en sommes-nous?", V, A.D.M.E. (1980), pp. 132 a)-132 l).
4 .- Vid. MARTÍNEZ CARO, S., "Delimitación de las aguas jurisdiccionales españolas", XXII, 2, R.E.D.I. (1969), p. 742.
5.- Vid. MARTÍNEZ CARO, S., "Delimitación de las aguas jurisdiccionales españolas", XXII, 2, R.E.D.I. (1969), p. 742.
6 .- También se planteó otra polémica a mitad del siglo XIX, entre Gran Bretaña y España respecto a los derechos de las pesquerías británicas en las costas de las islas y arrecifes, en principio inhabitadas, conocidas con el nombre de "cayos" situadas en la proximidad de Cuba, Puerto Rico y las islas de los Pinos, territorios españoles, y las pesquerías en las aguas adyacentes. Mientras Gran Bretaña defendía un mar territorial de tres millas, España de seis millas. Vid. DIPLA, H., (préface par Lucius Caflisch), Le regime juridique des íles dans le droit international de la mer, Paris, 1984, pp. 58-59. Otro supuesto puede consultarse en la misma obra, en la p. 60. También estuvo presente la polémica entre Inglaterra y España en 1852 relativa a la propiedad de las islas no ocupadas adyacentes a la costa de Cuba, en donde Inglaterra admitió el título de España sobre todas esas islas cubanas, pero sólo reconoció aguas territoriales sobre las islas habitadas. Vid. JAYERWARDENE, The regime of islands in international law, Netherlands, 1990, p. 10.
7 .- Vid. O'CONNELL, D.P., The International Law of the Sea, I, Oxford, 1982, p. 265.
8.- Vid. EMANUELLI, Cl., "La pollution maritime et la notion de passage inoffensif", XI, C.Y.I.L. (1973), p. 13.
9 .- Vid. FEDOZZI, P., "La condition juridique des navires de commerce", 10, R.C.A.D.I. (1925-V), p. 95.
10.- En España una milla náutica es 1.850 metros. Para ver el equivalente en los distintos países vid. O'CONNELL, D.P., The International Law of the Sea, II, loc. cit., pp. 644-645. Tradicionalmente, España ha rechazado la regla de las tres millas, por ser inadecuadas para la protección de sus intereses nacionales. Vid. JOHNSTON, Douglas M., The International Law of fisheries..., loc. cit., 1987, p. 175.
11 .- Vid. GIDEL, G., Le Droit International Public de la Mer. Le temps de paix. La mer territoriale et la zone contigüe, III, loc. cit., pp. 99 y 143. Sin embargo, en virtud del Real Decreto de 17 de diciembre de 1760, confirmado el 1 de mayo de 1775, el 3 de mayo de 1830 y el 20 de junio de 1852. Un decreto de 16 de mayo de 1881 relativo a las aguas de Cuba contiene la misma fijación de seis millas. Las reglamentaciones en materia aduanera en el período comprendido desde 1830 a 1929 también establece seis millas. Ibíd., pp. 98-99. Aunque no pretendemos hacer una exposición exhaustiva del Derecho positivo español sobre la extensión de nuestro mar territorial, sí queremos citar algunas disposiciones legislativas: el Reglamento de 13 de octubre de 1913, que establece una zona de seis millas. Por tanto, durante la Primera Guerra Mundial, por Decreto de 23 de noviembre de 1914, y sólo en lo que se relaciona con los derechos y deberes de España como Potencia neutral, se fijaban las aguas neutrales de España a tres millas. Como ha señalado AZCÁRRAGA "esta fué, sin duda alguna, una situación excepcional y pasajera, y con ocasión de la segunda gran guerra nada se legisló en el sentido de establecer tales aguas neutrales ni de su extensión". Vid. AZCÁRRAGA, J.L., de, "Régimen jurídico de los espacios marítimos", V, R.E.D.I. (1952), pp. 491-492.
12 .- Vid. APOLLIS, G., L'emprise maritime de l'etat cotier, Publications de la Revue Générale de Droit International Public, Paris, 1981, p. 99.
13 .- Vid. AZCÁRRAGA, J.L., de, "España extiende a doce millas su mar territorial", XXII, R.E.D.I. (1969), p. 332.
14 .- Vid. APOLLIS, G., L'emprise maritime..., loc. cit., p. 9.
15.- Aunque años atrás hubiera algunas discrepancias entre doctrina e igualmente entre los instrumentos internacionales, sobre la denominación de dar a esta zona marítima, empleándose las de aguas territoriales, aguas litorales, jurisdiccionales, nacionales, mar adyacente, marginal, costero, etc., ya cuenta con aceptación universal la de "mar territorial". Ello puede afirmarse con toda certeza, particularmente después del "Acta Final de la Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional", celebrada con el auspicio de la Sociedad de las Naciones en La Haya en 1930, y en la que la Comisión respectiva dijera expresamente que "ha estimado que la expresión mar territorial era la más apropiada". Vid. ARMAS BAREA, C.A., "Competencias del Estado ribereño sobre los ámbitos geográficos comprendidos en el mar territorial", 4, A.H.L.A.D.I. (1973), p. 492.
16.- Vid. YTURRIAGA, J.A., Straits used for..., loc. cit., pp. 24-25. El origen de la regla de las tres millas no se encuentra, por lo tanto, en el consenso de un grupo de Estados o en una conferencia diplomática, sino en las reglas especiales adoptadas por algunas potencias navales para sus costas que tuvieron efectos prácticos y jurídicos para otros Estados. Vid. VÁZQUEZ CARRIZOSA, A.,: El nuevo Derecho del Mar. Evolución y proyecciones económicas, Bogotá, 1976, p. 18. Además, manifiesta que las tres millas no fue un principio de derecho internacionalmente aceptado, sino la práctica jurídica de algunos países. Ibíd., p. 25. Además, Dinamarca, Noruega y Suecia confirmaron su tradicional límite de las cuatro millas. Portugal y España continuaron con la regla de las seis millas, extensión que ya venía siendo seguida por Rumania (1934), Irán (1934), Cuba (1934), Bulgaria (1935), Grecia (1936); nueve millas en México (1935), doce millas en Venezuela (1941) y en Guatemala (1934). Vid. SCOVAZZI, T., La pesca nell'evoluzione del Diritto del Mare. La pesca nella transizione dal tradizionale al nuevo sistema di Diritto del Mare, II, Milano, 1984, pp. 4-5.
17 .- Vid. en YTURRIAGA, J.A., Straits used for..., loc. cit., p. 25. Esta interpretación del delegado español en la Conferencia de La Haya sobre el Derecho del Mar, el 18 de marzo de 1930, está reproducida en inglés. También puede consultarse el texto en español en la obra del mismo autor: La actual revisión...", II, 2, pp. 387-388, a la cual se remite expresamente el mencionado autor. Vid. ROSENNE, Sh., League of Nations Conference for the Codification of International Law (1930), IV, New York, 1975, pp. 27-28 ó 1129-1230, que recoge las Acts of the Conference for the Codification of International Law, vol. III (texto en inglés).
18 .- Vid. VÁZQUEZ CARRIZOSA, A., El nuevo Derecho..., loc. cit., p. 34. El representante español secundó la propuesta de GIANNINI, que defendía una postura distinta a la de las tres millas:
"At the first stage of our work we discussed at some length the problems on which we have to-day only to take a decision.
What is the outcome of all our discussion? Several proposals to fix the limit of territorial waters at twelve miles, six miles, three miles, and one to fix it at four miles.
The principle of a six-mile limit or, to be more exact, the principle of "not three miles", is supported by may countries...
To prolong the discussion would be quite useless, because persuasion will do little in this matter. Do not, therefore, let us vie with each other in eloquence, and I myself will avoid setting a bad example at the beginning of this meeting.
What are we going to do? I propose that we take a vote at once in order to see which States will not accept a breadth of three miles. When we find what the result of the vote is, we shall be able to discuss how the matter is to stand". Vid. Declaración de GIANNINI, el 3 de abril de 1939 en ROSENNE, Sh., League of Nations..., loc. cit., IV, pp. 65-66 ó 1267-1268 (texto en inglés), pp. 119 ó 1321.
El representante de España, ANGULO, señalaba que "in accordance with its amendment, the Spanish delegation is in favour of six miles territorial waters, together with an adjacent zone". Vid. Declaración de ANGULO, el 3 de abril de 1930. Ibíd., pp. 124 ó 1326 (texto en inglés).
19 .- Vid. YTURRIAGA, J.A., Straits used for..., loc. cit., pp. 27-28 (texto en inglés). Esta intervención del delegado español en la Conferencia de La Haya el 24 de marzo de 1930 recoge la Base 19 y puede consultarse, igualmente, en José A. DE YTURRIAGA, La actual revisión..., II, 2, pp. 396-397.
20.- Vid. YTURRIAGA, J.A., La actual revisión..., II, 2, loc. cit., p. 397. En estas palabras hemos transcrito la Base 20.
21 .- ROSENNE, Sh., League of Nations..., IV, loc. cit., pp. 122 ó 1324.
22.- Vid. MARTÍNEZ CARO, S., "Mar Territorial: naturaleza, anchura y delimitación", en POCH, A., ed., La actual revisión..., loc. cit., vol. I, 1, pp. 261-262.
23.- Vid. VÁZQUEZ CARRIZOSA, A., El nuevo Derecho..., loc. cit., pp. 34-35.
24 .- Vid. JIMÉNEZ DE ARECHAGA, E., "International Law in the Past Third of a Century", 159, R.C.A.D.I. (1978, I), p. 202. En el mismo sentido se manifiesta ELISA PÉREZ VERA, al señalar que:
"La existencia de un Derecho consuetudinario de aceptación generalizada, cubriendo casi en su totalidad los problemas planteados al Derecho del mar, ha hecho de esta materia el campo elegido de varios intentos codificadores a escala universal.
El primero, llevado a cabo por la Conferencia de la Haya celebrada en 1930 bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones, representó un rudo golpe para la esperanza de juristas y hombres de Estado testigos de la clausura de la Conferencia sin que hubiera logrado acuerdo alguno sobre un proyecto de convenio codificador de las normas referentes a las aguas territoriales". Vid. PÉREZ VERA, E., "Las doce millas como límite máximo de las competencias del Estado ribereño", XVIII, R.E.D.I. (1965), p. 529.
25 .- Vid. CERVERA PERY, J., El Derecho del Mar, loc. cit., p. 44. Además, la Conferencia de Ginebra de 1958 trató esencialmente los mismos temas que la Conferencia de La Haya de 1930 -hasta su relator fue el mismo veintiocho años después-. Ibíd. p. 47. Según DÍEZ DE VELASCO, "se trataba de volver a la vía de la cooperación y el acuerdo mediante la apertura de un nuevo proceso codificador, el cuarto desde el primer y fallido intento de la Sociedad de Naciones y el tercero auspiciado por las Naciones Unidas". Vid. DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público, I, Madrid, 1988, p. 330.
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