5.3.- La tercera etapa: proceso negociador y actores internos y externos

      La tercera etapa del Mercosur se inicia en 1990, cuando los Presidentes Collor y Menem deciden acelerar los acuerdos integracionistas sobre la base del marco jurídico ofrecido por el Tratado de 1988 y por el Acuerdo de complementación de ALADI. En julio de 1990 firman el Acta de Buenos Aires que reafirma el nuevo rumbo integracionista, aprueban el Estatuto de empresas binacionales postergado desde 1987, se firma el acuerdo de componentes para centrales nucleares, se amplían las LC de bienes de capital y alimentos procesados y se pone en marcha el Protocolo automotriz.
      Ambos Presidentes instruyen a sus representantes en ALADI, firmándose en diciembre de 1990 el ACE # 14 (Acuerdo de Complementación Económica) que incluye los acuerdos bilaterales pre-existentes, un cronograma para tener arancel cero, sin barreras no tarifarias bilaterales en 1994, preferencia arancelaria mínima bilateral del 40% para los productos manufacturados, reducción anual del 20% de los productos incluídos en las listas de excepción y reducción arancelaria mínima del 7% semestral.
      El Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991 formalizando el surgimiento del Mercosur, introduce cuatro elementos nuevos a los acuerdos existentes:
- promulga el objetivo de establecer un arancel externo común, es decir, de crear una unión aduanera,
- incorpora a Uruguay y Paraguay al proceso integracionista,
- declara el objetivo de constituir un Mercado Común con un período de transición hasta diciembre de 1994,
- establece que los acuerdos sectoriales es uno de sus cuatro instrumentos principales.
      El Tratado confirma el cronograma de liberalización comercial, enfatiza el objetivo de coordinar las políticas macroeconómicas y sectoriales, establece un Régimen General de origen, un sistema de solución de controversias y cláusulas de Salvaguardia y formaliza los Organos Institucionales del Mercosur.
      A partir de 1991 el proceso negociador se acelera en cuatro direcciones: lograr el reconocimiento externo, ampliar las bases de sustentación del reconocimiento interno, consolidar la institucionalidad y la implementación de medidas e instrumentos para una Zona de libre comercio subregional en 1994 y, finalmente, avanzar en el diseño e implementación de una Unión Aduanera subregional a partir de 1994.
      Dirigidos al reconocimiento externo son el ACE # 18 (Acuerdo de Complementación Económica en el marco de ALADI) firmado en noviembre de 1991, el Acuerdo Mercosur-E.U. también conocido como 4 + 1 firmado en junio de 1991 y el Acuerdo de Cooperación Mercosur-CEE firmado en mayo de 1992.
      La peculiaridad del ACE # 18 es que permite la inscripción automática del Mercosur en el GATT a través de ALADI y de la cláusula de habilitación ( 1).
      Llama la atención que los E.U. presentara recurso de impedimento a la solicitud del Mercosur ante el Consejo del GATT, algo totalmente inusual, indicador de las reticencias estadounidenses.
      Los intereses estadounidenses respecto al Mercosur no se limitan a incorporarlo a una zona de libre comercio hemisférico sino, también, a la adaptación de las políticas internas de los cuatro países a las exigencias del libre comercio internacional (Lawrence 1992: 26, 29)
      La percepción oficial en Brasil y Argentina considera compatibles el Mercosur y la Iniciativa para las Américas pero asume que el primero es más asequible en el corto plazo. Para Brasil, la consolidación del Mercosur es la base para una mayor integración a la economía mundial y a la Iniciativa para las Américas, mientras esta última se vaya configurando y logre encontrar respuesta para los tres principales intereses brasileños: acceso a mercados, transferencia de tecnología y mantener la diversificación de sus relaciones económicas exteriores (Reis Velloso 1991, RBCE 1992).
      Para Argentina, sin embargo, se trata de direcciones simultáneas en su proyección exterior, resultando el Mercosur como una de las patas en la "Estrategia de la araña" para apoyo e inserción en el mundo, pero con la prioridad situada en su alineamiento con los E.U. (CEI 1992).
      Con la Comunidad Económica Europea, el Mercosur firma un Acuerdo Internacional de tercera generación en mayo de 1992. El Acuerdo, a ser implementado por el Consejo de la CEE y el Consejo del Mercosur, preve intercambio de información, asistencia técnica, apoyo institucional y formación de personal.
      Estas acciones internacionales fueron emprendidas, diseñadas y ejecutadas por iniciativa de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países del Mercosur, persiguiendo el objetivo del reconocimiento latinoamericano via ALADI, internacional vía GATT y de dos de los principales centros mundiales de poder económico y político.
      La ampliación de las bases internas de sustentación fue más cautelosa y relativamente limitada:
- reactivación de las Comisiones Parlamentarias en los Congresos respectivos de los cuatro países, ahora estimuladas por la creación de la Comisión Parlamentaria conjunta del Mercosur bajo el amparo del Tratado de Asunción (Carneiro 1992: 155),
- reglamentación, promoción e implementación de la participación empresarial en el diseño y puesta en marcha de los acuerdos integracionistas,
- ampliación de los funcionarios y Ministerios involucrados en los 11 subgrupos de trabajo creados a partir de la Agenda de las Leñas, aprobada en la Cumbre del Mercosur de junio de 1992.
      La mayor presencia empresarial en el proceso integracionista se expresa en las reuniones ad hoc, en su participación en el diseño y elaboración de los acuerdos sectoriales del Mercosur y en la preparación de programas de inversión y reconversión frente a las nuevas realidades.
      Una encuesta de Price Waterhouse reveló que sólo un 1% de las empresas brasileñas y 0% de las argentinas estimaban que la integración no funcionaría. El resto está diseñando planes al respecto.
      La lógica empresarial argentina considera que está bien si se exporta a Brasil, mientras la brasileña considera que exportar al mercado mundial les garantizará exportar a cualquier lugar incluída la Argentina.
      Durante el 26-30/8/91 se reúnen en Puerto (Foz) Iguazú los empresarios del Mercosur convocados por los gobiernos para formular propuestas respecto a los Acuerdos de complementación sectorial en: siderurgia, aluminio, textil, cuero y calzado, agroindustria, química y petroquímica, farmoquímica, automotriz, electronica, papel y celulosa.
      La presencia empresarial fue a través de las Asociaciones y Cámaras, lo que le otorga una dinámica de representación consensual lidereada por las grandes empresas, las que participaron activamente.
      Expertos argentinos como Lugones, Porta y De Bello coinciden en que la actividad empresarial es resultado de estrategias defensivas frente a los acuerdos de integración y a las aperturas comerciales liberalizadoras, prevaleciendo más las preocupaciones por la penetración de terceros en el mercado integracionista ampliado que por la formación de emprendimientos conjuntos para acceder a los mercados internacionales (Lugones y Porta 1992:305, De Bello 1992:148).
      Para de Bello, además, las estrategias empresariales defensivas responden a las consecuencias de los sucesivos ajustes recesivos y a que los actores económicos asumen los acuerdos de integración como inexorables e irreversibles -cuestión esta última reiterada con insistencia por los gobiernos desde 1989.
      El carácter defensivo de las estrategias empresariales en el Mercosur lo confirma el Marco Normativo de los Acuerdos Sectoriales, documento aprobado por el Consejo del Mercosur en 1991, sobre todo en sus artículos 4 y 5 que están dirigidos a evitar restricciones, posposiciones o retardos al cronograma de liberalización (Almeida 1992:148).
      Sin embargo, la lógica de negociación que se introduce a partir del Tratado de Asunción le confiere el status del primer paso a los Acuerdos Sectoriales
      La lógica negociadora que deja el primer movimiento al sector empresarial se fundamenta en la existencia del Cronograma de liberalización comercial y en el Programa aprobado con la Agenda de Las Leñas.
      Las reticiencias empresariales (privados nacionales y transnacionales) están asociadas a que la liberalización comercial sea más lenta, al alivio y eliminación de las asimetrías entre los países, a que la armonización de las políticas macroeconómicas y sectoriales no les afecten los beneficios que reciben por sus programas de incentivos, subsidios y protección a menos que reciban compensaciones suficientes.
      Según la revista estadounidense US/Latin Trade, una de las voceras de la Iniciativa, las transnacionales automotrices, por ejemplo, urgen al gobierno brasileño para reducir las barreras más lentamente. A su vez, el representante comercial de los E.U. declaró que "nuestra industria automotriz ha estado apoyando mantener las barreras altas y, por supuesto, el gobierno estadounidense no puede apoyarlas en eso"
      Los gobiernos argentino y brasileño siguen una clara línea de incentivar la firma de los acuerdos sectoriales, que abarcan no sólo aspectos comerciales sino, también, normas de origen, de complementación productiva y de políticas industriales y tecnológicas.
      De acuerdo al Tratado de Asunción la vigencia de los acuerdos sectoriales se limita al período de transición hasta el inicio del Mercosur, es decir, hasta dic. de 1994.
      Ello levanta interrogantes en cuanto a la función real de los mismos, la que al parecer resulta diferente para los actores económicos e institucionales involucrados. Para los gobiernos, impulsar los acuerdos sectoriales significa llegar a 1995 con el apoyo y participación empresarial expresado en los acuerdos firmados. Para las Asociaciones de empresarios significan reglas de juego definidas sectorialmente en función de sus intereses (normas de origen, arancel externo común, aplicación de salvaguardias, perfil de las políticas industriales, etc).
      Para ambos actores, los Acuerdos Sectoriales constituyen un instrumento para reducir las tensiones del período de transición, en el que no hay coordinación de las politicas macroeconómicas (tasas de inflación muy diferentes, asincronismo en el crecimiento, tasas de cambio muy dispares, etc.), no hay tarifa externa común, subsisten las asimetrias estructurales de costo y productividad y se mantiene el ritmo de apertura intra-Mercosur y respecto al resto del mundo.
      La Cumbre Presidencial del Mercosur celebrada en junio de 1992 en Las Leñas, Argentina, definió un Cronograma de Trabajo (Agenda de Las Leñas) para el período de transición hasta diciembre de 1994. Ese Cronograma de Trabajo define las prioridades y la institucionalización del proceso negociador en todos los asuntos, de ahí su importancia.

      Desde el ángulo institucional, la Agenda de Las Leñas crea el subgrupo de Trabajo 11 dedicado a los asuntos laborales, empleo y seguridad social.
      La Agenda de Las Leñas no solo le define los contenidos a los 11 subgrupos de trabajo como instancias técnicas de negociación previa al grupo Mercado Común sino, también, las prioridades, instrumentos y plazos para conformar una Unión Aduanera hasta diciembre de 1994.
      Las prioridades están establecidas siguiendo la línea de menor resistencia y de mayor avance potencial en las negociaciones.
      La primera prioridad se sitúa en el ámbito comercial, especialmente en el tratamiento a las barreras no tarifarias, legislación antidumping y antisubsidios y en los mecanismos de salvaguardia. La previsión de que resulte más expedito el consenso en estos asuntos surge de que ya está aplicándose el cronograma de reducción de las tarifas y de las listas de excepciones,  de que existe una extendida práctica internacional anti-dumping sustentada por el GATT y de las tendencias de liberalización comercial frente al resto del Mundo por los países del Mercosur.
      Las propuestas nacionales para la tarifa externa común venía siendo negociada por el subgrupo dedicado a las políticas macroeconomicas y fueron presentadas formalmente al grupo Mercado Común, que aprobó el mecanismo de negociación durante la IV Cumbre del Mercosur celebrada en julio de 1993.
      Este es uno de los asuntos de mayor debate doméstico en cada país, entre los países miembros del Mercosur y de éstos con el resto del mundo. Otros asuntos objeto de mayor debate entre los actores involucrados son las normas de origen; la coordinación de las políticas macroeconómicas; los resultados del intercambio comercial; los instrumentos para tratar las asimetrias estructurales de costos, productividad y de regulación económica y las asimetrías de políticas.
      Respecto a la tarifa externa común la prensa brasileña notició que estaría situada entre 0%-35% con 7 niveles (Correio Braziliense, 9 de junho de 1993, pag. 11) según declaraciones del Canciller interino Ruben Antonio Barbosa.   La prensa paraguaya se hizo eco de las declaraciones de su Viceministro, situándola entre 0%-20% con una dispersión de diez (de dos en dos) y la lista de productos por definir (Prela 2 de julio de 1993, El mundo en síntesis, La Habana).
      Aunque las diversas fuentes no coinciden al respecto, aquí se asumirá como válida la información procedente de una fuente académico-gerencial.

      Las propuestas nacionales presentadas por el Grupo Mercado Común al subgrupo de trabajo # 10 encargado de la coordinación de las políticas macroeconómicas, refleja las estructuras tarifarias actuales en los países miembros del Mercosur. El economista brasileño Machado considera que las negociaciones seguirán el curso de avanzar en la definición de una tarifa externa común para aquellos sectores donde ya existe convergencia en los niveles de protección extrasubregional, en espera de la definición de una política industrial común y de mayor estabilidad en las tasas de cambio.
      Según el director de asuntos gubernamentales de Autolatina (holding que desde 1987 agrupa las operaciones financieras de la Ford y VW en Brasil y Argentina), "Para alcanzar la integración será necesario mucho más que la simple voluntad politica de los gobiernos de los cuatro países miembros o del ímpetu desbravador del sector privado" (Mercomundo 1993: 37).
      Los problemas estructurales que, según Autolatina, deberán ser resueltos antes de las barreras comerciales son:
- la legislación automovilística (en Argentina se exige comercio equilibrado y componente importado del 40%-42%, mientras en Brasil el programa de incentivos a la exportación exige proporción de 2:1 en la export/import. y un máximo de 25% de componente importado),
- la especialización productiva entre los países,
- las políticas cambiarias.
      Este es el tipo de obstáculos al que se refieren la mayoría de los autores cuando hablan de asimetrías estructurales, que son el principal objetivo del cronograma de Las leñas.  No son las únicas.
      La IV Cumbre del Mercosur( 2) que estuvo precedida por las reuniones del Grupo Mercado Común (órgano ejecutivo del Mercosur) y del Consejo (órgano superior del Mercosur formado por los Cancilleres, Ministros de Economía y Presidentes del Banco Central una vez al año y Presidentes de las Repúblicas), aprobó tres asuntos de importancia:
- ratificar el Cronograma de Las Leñas(3 ),
- aplicación del control integrado de fronteras,
- Reglamento para la defensa contra las importaciones de países no miembros que sean objeto de dumping.
      La ratificación del Cronograma de Las Leñas se hizo necesaria por el debate levantado en 1992 en torno a la imposibilidad de cumplirlo, vinculado a la viabilidad del Mercosur, que ha estado en discusión desde sus inicios.