4.4.-Las políticas comerciales y los acuerdos de integración

      En la primera etapa de 1985-1988 no se registran cambios importantes en la política comercial hacia terceros países (salvo la eliminación de las cuotas de importación por parte de Argentina en 1986), manteniéndose los niveles previos de protección de las importaciones y de promoción de las exportaciones, más altos en Brasil que en Argentina.
Incidencia de las barreras no tarifadas en % de las importaciones totales.
Medias de derecho de importación.
Desviación de la variación anual del tipo de cambio real.
Fuente: Manuel Agosin 1991 "Reforma comercial y crecimiento: una reseña temática y evidencia preliminar", Pensamiento Iberoamericano # 20, Madrid: ICI/CEPAL.

      Sin embargo, sí se producen cambios de importancia en la política comercial bilateral. Los altos niveles de protección arancelaria y cambiaría en ambos países, las reducciones tarifarias bilaterales y las decisiones de políticas sectoriales otorgaban altos márgenes de preferencia bilateral.
      El principal instrumento del PICE/PICAB fueron  (y son) los Protocolos sectoriales con reducciones tarifarias bilaterales, mecanismos de equilibrio, de salvaguardia y ampliación del comercio bilateral, espacio de negociación definido, estímulo a la complementación productiva, coordinación de políticas y formación de empresas binacionales. Las reducciones tarifarias sectoriales bilaterales se negociaban producto a producto (o por agregados arancelarios) conformando una lista común (L.C)
      Los sectores más significativos fueron los de bienes de capital con el Protocolo # 1, productos alimentarios con el Protocolo # 22, automotriz con el Protocolo # 21, trigo con el protocolo # 2, el nuclear con sus acuerdos y cláusulas específicas, el siderúrgico con el Protocolo # 13 y la expansión del comercio bilateral con el Protocolo # 4.
      Al revisar los Protocolos, las listas comunes y su proceso negociador (Hirst 1990, Baumann y Lerda 1987, Lugones y Porta 1992, Porta 1991) se registran diferencias que reflejan la incidencia de los diversos intereses empresariales cuya configuración es diferente en cada sector para ambos países.
      Aunque los Protocolos tienden a crear Areas parciales de Libre Comercio, al comparar el comportamiento del intercambio entre los bienes no negociados con los negociados, se revela que ambos tuvieron similar dinamismo con diferencias poco significativas, lo que sugiere que la expansión comercial bilateral resultaría más atribuible a los impactos de las políticas macroeconómicas respectivas y al asincronismo entre ambos países que a los acuerdos de integración en sí mismos. Esta característica del PICE/PICAB se refuerza con el hecho de que el Programa se firma en 1986 pero las reducciones arancelarias acordadas entran en vigencia en 1987, apenas un año antes de que se dieran los primeros pasos que posteriormente condujeron a las políticas comerciales  aperturistas generalizadas en ambos países, con más fuerza en Argentina que en Brasil.
      La indefinición en el arancel externo común (AEC) provoca el debilitamiento del margen de preferencia bilateral al comenzarse las políticas de apertura a partir de 1988, fecha que marca el inicio de la segunda fase del proceso integracionista.
      La política comercial argentina registra fuertes cambios en el contexto de recesiones económicas agudas, de restricciones financieras externas e internas, acompañando los programas de ajuste y estabilización macroeconómicas y en un proceso de sistemáticas y progresivas medidas de apertura y liberalización comercial. Los momentos de mayor inflexión son: 1986, 1988, 1989 y 1991. Son precisamente los años en que los acuerdos integracionistas registraron cambios significativos en su orientación.
      En el contexto de las negociaciones con los organismos financieros internacionales, a partir de finales de 1986 se desmantela el sistema argentino de restricciones comerciales cuantitativas. A fines de 1988 se introduce la reforma arancelaria reduciendo las tarifas y aumentando su dispersión. A mediados y finales de 1989 se cambia el régimen comercial y se suspenden los regímenes promocionales. En enero de 1991 se elimina el régimen de consulta previa a los productores nacionales para la autorización de importaciones.
      Entre octubre de 1989 y abril de 1991 el arancel promedio bajó de 26% a 9,6%, el máximo de 40 a 22 y el más frecuente de 37 a 0.
      Brasil comienza a reformular su tradicional política de comercio exterior a partir de 1987. En 1988 y en el contexto de negociaciones con los acreedores externos -año en que el 67% de las importaciones totales estuvo regulada por uno de los 42 regimenes especiales- comienzan a eliminarse gradualmente varios de esos regímenes especiales de importación, muchos de los impuestos indirectos a las importaciones y rebajas arancelarias sucesivas (El arancel medio bajó de 51% a 35% entre 1988-1990). En 1989 el 50% de las importaciones brasileñas entraban sin arancel. También hubo cambios en las políticas de promoción de exportaciones que cubrían a más del 50% del universo exportador brasileño.
      A mediados de 1990 la reforma de la política comercial se presenta como parte del programa de competitividad industrial lanzado por el gobierno Collor: eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y de los aranceles clasificados como redundantes, reducción de la tarifa promedio de 35% a 20% hasta 1994 y de la máxima de 85% a 40% en el mismo período, tarifa 0% para productos sin producción nacional, reducción de 8 a 4 en los niveles arancelarios, reducción de la tarifa a 10% - 15% para los productos cuyos insumos queden libres de control, lograr un arancel uniforme del 20% en los sectores exportables y sustitutivos de importaciones. 
      Las políticas de promoción de exportaciones también registraron cambios en ambos países, aunque en un grado menor que las de liberación de las importaciones. El cambio más significativo ha sido la tendencia a la reducción de los incentivos a las exportaciones -extinción de los mecanismos de reembolso y de los programas especiales de exportación, la interrupción de las operaciones de financiamiento a las exportaciones vía Banco Central- y el cambio en sus formas e instrumentos, determinados principalmente por las políticas monetarias y fiscales (Guimaraes 1993:37,39).
      En tales condiciones resulta comprensible que el comercio bilateral Brasil-Argentina y con el Mercosur haya crecido más que el de ambos países con el mundo durante la segunda mitad de los `80.
      Hasta 1988 no existía una política  específica para el comercio bilateral. Se habían diseñado y aprobado los acuerdos del PICE/PICAB en 1986, pero sólo comenzaron a regir a partir de aquel año. Así, las políticas de promoción de exportaciones y restricción de las importaciones que estuvieron vigentes hasta 1988 incidían sobre el comercio exterior de Brasil y Argentina con el Mundo en detrimento del intercambio bilateral. La entrada en vigor de las medidas favorecedoras del comercio bilateral va acompañada de una mayor liberalización de las importaciones (tarifaria y no tarifaria, pero con restricciones cambiarias y de disponibilidad de divisas) y de la reducción de los programas de promoción de las exportaciones al resto del Mundo. El comercio bilateral resulta así beneficiado.
      Lo más significativo, desde el ángulo de este capítulo, es el alineamiento de las políticas comerciales con las macroeconómicas y con los acuerdos de integración, no sólo en su orientación sino, también, en sus momentos de cambio e inflexión. Aspecto de suma importancia tambien lo constituye las asimetrías en política comercial en Brasil y Argentina, que coincide con las asimetrías coyunturales en el comportamiento respectivo de la economía de cada país y con las asimetrías en las políticas macroeconómicas.